孫長(zhǎng)站

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

在烏拉圭回合談判簽訂《農(nóng)業(yè)協(xié)定》后，WTO 各成員國(guó)按照作出的減讓承諾逐步削減綜合支持量(AMS)，與此同時(shí)，“綠箱”政策(不引起貿(mào)易扭曲的政策)支出大幅上升。據(jù)WTO 測(cè)算，協(xié)定生效五年后，各成員國(guó)“綠箱”補(bǔ)貼比基期增加了54%。按照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及其附件二的規(guī)定，“綠箱”政策必須符合兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):所涉支持應(yīng)通過(guò)公共基金供資的政府計(jì)劃提供(包括放棄的政府稅收)，而不涉及來(lái)自消費(fèi)者的轉(zhuǎn)讓;且所涉支持不得具有對(duì)生產(chǎn)者提供價(jià)格支持的作用?！熬G箱”政策因其可免除減讓?zhuān)褂貌皇芟拗频奶攸c(diǎn)，在各國(guó)廣泛使用，其數(shù)量和種類(lèi)仍不斷增加。

美國(guó)作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國(guó)，2011年農(nóng)產(chǎn)品出口占世界農(nóng)產(chǎn)品總出口的10.1%。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)通過(guò)一系列農(nóng)業(yè)法案建立起一套覆蓋范圍廣、扶持力度大、重點(diǎn)突出的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，有力地保障了本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)、農(nóng)民增收、提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)作為世界上農(nóng)業(yè)人口最多的國(guó)家，2011年農(nóng)產(chǎn)品出口占世界農(nóng)產(chǎn)品總出口的3.9%，比2010年增長(zhǎng)了25%。隨著2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅，我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼開(kāi)始處于不斷探索和快速發(fā)展的階段。對(duì)比兩國(guó)“綠箱”支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，能了解兩國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方向和側(cè)重點(diǎn)，借鑒美國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)優(yōu)化我國(guó)“綠箱”支出結(jié)構(gòu)，提高“綠箱”政策運(yùn)行效率具有較大意義。

一、美國(guó)“綠箱”支出特點(diǎn)

1996年美國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法》和2002年的《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)業(yè)投資法》等一系列農(nóng)業(yè)法案，進(jìn)一步優(yōu)化了“綠箱”補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)和效率，其現(xiàn)行的“綠箱”政策有以下特點(diǎn)(見(jiàn)表1)。

表1 2002—2008年美國(guó)“綠箱”支持水平和結(jié)構(gòu)

(一)規(guī)模擴(kuò)大且已成為美國(guó)農(nóng)業(yè)的主要支持方式

2002—2008年，美國(guó)“綠箱”支出絕對(duì)值增長(zhǎng)了278.93 億美元，年均增長(zhǎng)率為6.73%。在現(xiàn)行的6 種“綠箱”政策中，除“自然災(zāi)害救濟(jì)支付”每年的支出數(shù)額波動(dòng)外，其余五項(xiàng)均有不同程度的增長(zhǎng)。支出規(guī)模上，2002—2008年，美國(guó)納入WTO 統(tǒng)計(jì)的國(guó)內(nèi)支持總量(AMS)平均為87.74 億美元，遠(yuǎn)低于同期“綠箱”支出的平均值715.07 億美元。據(jù)經(jīng)合組織(OECD)統(tǒng)計(jì)，2002—2008年，美國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)量(TSE)平均為960.55 億美元，可以計(jì)算出，美國(guó)“綠箱”支出已占到農(nóng)業(yè)總補(bǔ)貼的74.44%，成為當(dāng)今美國(guó)最主要的農(nóng)業(yè)支持方式。

(二)國(guó)內(nèi)糧食援助占“綠箱”支出比例最大

2002—2008年用于國(guó)內(nèi)糧食援助的支出平均占“綠箱”支出的69.13%。其中，食物營(yíng)養(yǎng)和消費(fèi)者服務(wù)(FNCS)占了絕大比重。2008年用于FNCS 項(xiàng)目的支出597.79 億美元，占同年國(guó)內(nèi)糧食援助的98.78%。FNCS通過(guò)與聯(lián)邦及地方政府合作，向低收入者、兒童及婦女提供食物和綜合營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)，旨在增加食品安全與減少饑餓。按照經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)口徑，國(guó)內(nèi)糧食援助應(yīng)納入消費(fèi)者支持等值。該項(xiàng)支出通過(guò)建立起覆蓋范圍廣泛的社會(huì)福利體系間接地向農(nóng)業(yè)提供支持，既提高了農(nóng)民收入，又保障了低收入者的正常生活。相比而言，我國(guó)糧食援助支出總額少，種類(lèi)單一，覆蓋范圍狹小。

(三)用于改善環(huán)境的“綠箱”支出明顯增長(zhǎng)

數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境計(jì)劃下的支付年均增長(zhǎng)8.04%，高于“綠箱”總支出平均增長(zhǎng)率7.41 個(gè)百分點(diǎn)。該項(xiàng)目下兩項(xiàng)主要支出為土地休耕計(jì)劃和環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃，2008年兩項(xiàng)支出占到了環(huán)境支出的81.25%。土地休耕計(jì)劃是由政府向土地所有者支付租金和提供成本分?jǐn)傇?，幫助農(nóng)作物生產(chǎn)者在土地易受腐蝕和環(huán)境敏感的土地實(shí)施退耕還林、還草等長(zhǎng)期性植被保護(hù)措施，終極達(dá)到改善水質(zhì)、控制土壤腐蝕、改善野生動(dòng)植物棲息地環(huán)境的目的。環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃則是針對(duì)農(nóng)牧民在土壤、水分、空氣和相關(guān)自然資源方面所面臨的生態(tài)問(wèn)題，政府為農(nóng)牧民提供資金補(bǔ)貼和技術(shù)援助，鼓勵(lì)農(nóng)民采取適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)措施開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善生態(tài)質(zhì)量。用于改善環(huán)境的支出雖然沒(méi)有產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，但促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)“綠箱”支出特點(diǎn)

自從加入WTO 以來(lái)，我國(guó)先后實(shí)施了取消農(nóng)業(yè)稅、向農(nóng)民發(fā)放糧食直補(bǔ)等一系列農(nóng)業(yè)支持政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍處于發(fā)展和完善的階段?，F(xiàn)階段我國(guó)“綠箱”支出的情況見(jiàn)表2:

表2 2002—2008年中國(guó)“綠箱”支出水平和結(jié)構(gòu)

(一)“綠箱”總支出增速較快但總體水平仍較低

2002—2008年，我國(guó)“綠箱”支出從2521.16 億元增長(zhǎng)至5930.15 億元，增加了3408.99 億元，年均增長(zhǎng)15.32%?？梢?jiàn)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)逐漸與世界融合，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也處于較高增長(zhǎng)階段。但7年中我國(guó)平均“綠箱”支出為3622.19 億元，而同期美國(guó)則有715.07 億美元。2002—2008年，支農(nóng)支出平均占財(cái)政支出的8.31%，而印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家支農(nóng)支出一般能占到財(cái)政支出的15%左右。考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，集約化程度偏低等現(xiàn)狀，我國(guó)的“綠箱”支出仍處于較低水平。

(二)政府一般服務(wù)在“綠箱”支出中占絕對(duì)比例

一般服務(wù)在“綠箱”支出中占到近60%，其中，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)占到一般服務(wù)的44.82%。我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要用于防洪，排水灌溉，農(nóng)村公路、水利及小型水利設(shè)施的修建。鑒于我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施所占比重在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)保持高位。值得注意的是，一般服務(wù)中用于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的支出明顯偏低，約占一般服務(wù)的19%。有關(guān)研究表明，科技對(duì)農(nóng)業(yè)的回報(bào)率達(dá)11.87%，成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。因此，長(zhǎng)期看來(lái)，科技對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)仍有很大的提升空間。

(三)用于糧食安全目的的公共儲(chǔ)備支出過(guò)高，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率較低

政府公共儲(chǔ)備中的糧食主要通過(guò)支持性收購(gòu)獲得，用于公共儲(chǔ)備的支出則主要是彌補(bǔ)國(guó)營(yíng)糧食企業(yè)在收購(gòu)糧食過(guò)程中發(fā)生的收購(gòu)費(fèi)、保管費(fèi)等費(fèi)用，這種補(bǔ)貼被劃分為流通性補(bǔ)貼。支持性收購(gòu)雖然一定程度上保障了農(nóng)民利益，但通過(guò)流通環(huán)節(jié)間接對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼的政策成本高，操作不透明，效率低下。該項(xiàng)支出雖然計(jì)入對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，但補(bǔ)貼的收益大部分被國(guó)有糧食部門(mén)占有，雖然國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)了沉重的成本，但農(nóng)民獲益很少。公共儲(chǔ)備過(guò)高雖然一定程度上保證了糧食安全，但每年卻不得不支出龐大的保管費(fèi)，這無(wú)疑造成了一部分補(bǔ)貼資金的浪費(fèi)。

(四)“不掛鉤”的直接支付迅速發(fā)展

我國(guó)“不掛鉤”的直接支付從2004年出現(xiàn)以來(lái)，以年均19.32%的速度快速增長(zhǎng)?！安粧煦^”是指補(bǔ)貼金額不與當(dāng)期產(chǎn)量、價(jià)格掛鉤，由政府根據(jù)基期的生產(chǎn)狀況向農(nóng)民支付，屬于收入性補(bǔ)貼。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，收入性補(bǔ)貼免于削減，因而正在被越來(lái)越多的國(guó)家使用。目前我國(guó)只有兩種收入性補(bǔ)貼，即2004年開(kāi)始實(shí)行的糧食直補(bǔ)和2006年開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)資增支補(bǔ)貼。糧食直補(bǔ)的資金從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中安排。在實(shí)踐中，農(nóng)民獲得補(bǔ)貼額的標(biāo)準(zhǔn)不同，有的省份根據(jù)糧食交售量確定，有的則按照糧食種植面積，因此糧食直補(bǔ)還不能算作完全意義上的“不掛鉤”補(bǔ)貼。農(nóng)資增支補(bǔ)貼是按照事先預(yù)測(cè)的當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的變化來(lái)確定補(bǔ)貼金額，補(bǔ)貼發(fā)放后不隨實(shí)際價(jià)格變化而變化，因而具有較強(qiáng)的收入補(bǔ)貼性質(zhì)。

圖1 收入性補(bǔ)貼發(fā)放情況

(五)部分“綠箱”項(xiàng)目存在空白

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》共規(guī)定了11 項(xiàng)“綠箱”政策，而我國(guó)至今共使用了7 項(xiàng)。尚未使用的4 項(xiàng)措施可分為兩類(lèi):一類(lèi)是為實(shí)現(xiàn)特定的結(jié)構(gòu)調(diào)整而對(duì)農(nóng)民支付的損失補(bǔ)助;另一類(lèi)是保障農(nóng)民收入的收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)中的政府支出。因此，可以利用投資援助支出幫助實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也應(yīng)該成為我國(guó)保障農(nóng)民收入的重要手段。

三、優(yōu)化我國(guó)“綠箱”支出結(jié)構(gòu)的幾點(diǎn)建議

我國(guó)加入WTO 時(shí)，在非關(guān)稅措施關(guān)稅化方面，由于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品按《農(nóng)業(yè)協(xié)定》計(jì)算的關(guān)稅化后的關(guān)稅為負(fù)值，因而不具備將非關(guān)稅措施量化為關(guān)稅的條件，即不能通過(guò)混合關(guān)稅保護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)。此外，我國(guó)還放棄了給予發(fā)展中國(guó)家的另一項(xiàng)優(yōu)惠——發(fā)展支持(特殊及差別待遇例外)，即發(fā)展中國(guó)家所實(shí)行的一些鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的措施在我國(guó)將計(jì)入綜合支持量(AMS)，而且我國(guó)最低減讓標(biāo)準(zhǔn)為8.5%，低于發(fā)展中國(guó)家10%的水平。綜合來(lái)看，“綠箱”政策將是我國(guó)農(nóng)業(yè)支持的主要途徑。我國(guó)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特征十分明顯，要素分配不均，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，因而優(yōu)化“綠箱”支出結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼效率十分關(guān)鍵。借鑒美國(guó)的“綠箱”支出經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以從以下方面改善“綠箱”支出。

(一)優(yōu)化一般服務(wù)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)業(yè)科技支出和農(nóng)戶的生產(chǎn)性補(bǔ)貼

我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施總體建設(shè)水平落后，而且地區(qū)間分布不平衡。基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)注重創(chuàng)新籌資渠道，如政府引導(dǎo)，公私合作、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與農(nóng)村建設(shè)等方式，確保有效資金供給。此外還要注意協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，政策適當(dāng)做出傾斜。隨著當(dāng)代農(nóng)業(yè)向集約化方向發(fā)展，科技對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)日益明顯。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家科技對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率可達(dá)70% ～80%，而我國(guó)科技對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率僅有40%左右。相較于農(nóng)業(yè)規(guī)模，我國(guó)科研支出明顯不足。要加大財(cái)政向農(nóng)業(yè)科技研發(fā)方向支出，提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率，如鼓勵(lì)良種培育、探索病蟲(chóng)害防治新方法。同時(shí)，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化也依賴(lài)于農(nóng)民素質(zhì)的提高，這可以通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓(xùn)及科技下鄉(xiāng)的方式加大農(nóng)業(yè)科技普及。此外，我國(guó)當(dāng)前面向農(nóng)戶的生產(chǎn)性補(bǔ)貼只有兩種:良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼。但補(bǔ)貼申領(lǐng)的條件一般為國(guó)家規(guī)劃的產(chǎn)區(qū)或購(gòu)買(mǎi)國(guó)家推薦的作物品種及機(jī)械類(lèi)型，補(bǔ)貼類(lèi)型少，規(guī)模小。直接面向農(nóng)民的生產(chǎn)性補(bǔ)貼不僅能保障農(nóng)民種糧積極性，更能提高生產(chǎn)效率，降低農(nóng)產(chǎn)品成本，提高競(jìng)爭(zhēng)力。政府可根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性特征，在推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的原則下增加規(guī)劃產(chǎn)區(qū)面積和推薦機(jī)械種類(lèi)，逐步將生產(chǎn)性補(bǔ)貼發(fā)展成具有普惠性質(zhì)的支持政策。

(二)創(chuàng)新糧食儲(chǔ)備方法，以政府補(bǔ)貼促進(jìn)民間糧食儲(chǔ)備體系的完善

我國(guó)巨額公共糧食儲(chǔ)備支出最大的缺陷就是補(bǔ)貼的低效率。而美國(guó)早在1977年就建立了由政府提供補(bǔ)貼的農(nóng)民自有糧食儲(chǔ)備計(jì)劃。我國(guó)地域廣闊，地區(qū)間糧食交錯(cuò)成熟，這對(duì)建立民間糧食儲(chǔ)備極為有利。但應(yīng)該注意到，目前我國(guó)農(nóng)戶儲(chǔ)糧條件差，損失嚴(yán)重。2006年國(guó)家糧食局在農(nóng)村儲(chǔ)糧抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失率為8% ～10%。改進(jìn)農(nóng)戶保糧手段需要借助一定的硬件和科技。由政府提供低息倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施貸款和必要的糧食保管費(fèi)補(bǔ)貼，將公共糧食儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為藏糧于民能極大減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，我國(guó)部分地區(qū)建有糧食銀行的組織，幫助農(nóng)戶保管糧食，這是值得推廣的民間儲(chǔ)備糧食的方法，但糧食銀行發(fā)展還不完善。對(duì)此，政府可對(duì)該類(lèi)組織以提供補(bǔ)貼的方式幫助其完善倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和管理制度。最后將農(nóng)戶和糧食銀行的民間糧食儲(chǔ)備納入國(guó)家糧食儲(chǔ)備管理體系，進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從而形成全國(guó)性糧食平衡供給的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在保障糧食安全的同時(shí)，提高糧食補(bǔ)貼效率，切實(shí)保障農(nóng)民增收。

(三)繼續(xù)推廣并完善糧食保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度

我國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002—2008年，農(nóng)作物受災(zāi)面積平均4356.5 萬(wàn)公頃，其中，絕收面積平均553.61 萬(wàn)公頃，農(nóng)民遭受了巨大損失。糧食保險(xiǎn)是利用市場(chǎng)力量保護(hù)農(nóng)民利益，政府的少量支出將通過(guò)杠桿作用增加農(nóng)民收入，而糧食保險(xiǎn)可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善的缺陷，應(yīng)大力推廣糧食保險(xiǎn)?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》附件二中規(guī)定，作為自然災(zāi)害救濟(jì)支付，政府可以通過(guò)對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃提供資金的方式來(lái)提供。第七條中收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)也允許政府提供資金參與。我國(guó)自1982年開(kāi)始就開(kāi)辦了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但至今尚未形成完善的保險(xiǎn)機(jī)制。一是受參保能力制約，農(nóng)民參保有效需求不足，參保率偏低;二是我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害多發(fā)，保險(xiǎn)公司承保風(fēng)險(xiǎn)大，承保成本高，盈利能力有限，因而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚未形成有效供給。政府可以通過(guò)財(cái)政支出促進(jìn)保險(xiǎn)供需結(jié)合:對(duì)農(nóng)民可根據(jù)其種植作物種類(lèi)及面積提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，提高其參保能力;對(duì)保險(xiǎn)公司，為了培育其承保能力，可通過(guò)減免稅收、建立理賠基金等方式與商業(yè)部門(mén)共同承擔(dān)賠償責(zé)任。

(四)適應(yīng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，加大環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)貼力度

20 世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)不斷加強(qiáng)環(huán)保力度。2002年美國(guó)出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)安全及農(nóng)村投資法》公布了9 項(xiàng)環(huán)保項(xiàng)目，均由政府提供資金和技術(shù)支持。伴隨著國(guó)際貿(mào)易中綠色壁壘不斷增加，農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際綠色標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高。我國(guó)農(nóng)業(yè)在取得巨大成就的同時(shí)，付出了環(huán)境的代價(jià)。2008年，我國(guó)化肥使用創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到了5561.7 萬(wàn)噸，伴之而來(lái)的是地下水污染，水體富營(yíng)養(yǎng)化。過(guò)度開(kāi)墾已造成嚴(yán)重的水土流失。目前我國(guó)人均耕地面積已不足世界平均水平的45%，而且總面積每年正以500 萬(wàn)畝的速度減少。因此，我國(guó)更有必要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立起政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與、成本分?jǐn)偟霓r(nóng)業(yè)環(huán)保體系。推廣土地休耕、輪種等環(huán)保項(xiàng)目，加大綠色科技投入，著力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展將為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供支持。

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