張 恒 龍，毛 雁 冰，秦 鵬 亮

(上海大學 經濟學院，上海 200444)

政府職能作為政府根據社會發(fā)展需要所履行的職責，體現(xiàn)了政府的行為方向和基本任務，它不是一成不變的，而是隨著經濟、政治和社會的發(fā)展而不斷變化的。建設服務型政府是執(zhí)政黨執(zhí)政理念重大調整這一舉措在政府層面的一種體現(xiàn)，是對構建和諧社會方針的呼應與落實，也是今后一個時期我國公共服務與管理改革的方向。公共服務均等化既是這場改革的目標，也是檢驗其成效的重要標志之一。因此，需要從推進公共服務均等化的制度安排、財政政策以及成效等方面來對我國公共服務均等化的態(tài)勢進行逐一考察。

一、公共服務均等化的制度安排

經過30多年的改革開放，我國經濟建設取得巨大成就，但工業(yè)化任務尚未完成，城市化進程仍需推進，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會階層之間的差距仍趨擴大;同時，經濟全球化、政治多極化、文化多元化、信息網絡化的時代特征對政府治理水平提出了更高要求?，F(xiàn)階段我國政府面臨著多重任務，一方面要繼續(xù)以經濟建設為中心，承擔經濟發(fā)展職能;另一方面又面臨著日益迫切的社會建設任務，需要不斷加強社會管理和公共服務職能。也就是說，改革開放以來，我國政府管理模式同典型的管制型政府相比，更偏重于經濟管制職能，社會管理職能尚不發(fā)達，公共服務職能更加欠缺。因此，今后一個時期，我國政府管理模式將處于管制型與服務型兼具，逐步向服務型過渡的階段，而推進公共服務均等化是這一轉變的重要內容。

公共服務均等化這一命題是在黨的十六屆五中全會上首次明確提出的。會議提出，要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)經濟社會發(fā)展”;黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確了公共財政制度促進基本公共服務均等化、支持構建社會主義和諧社會的方向和任務;“十七大”報告進一步強調，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產要素跨區(qū)域合理流動”，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”;十七屆三中全會又強調，要將“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”作為2020年農村改革發(fā)展的基本目標之一。從這些重要論述中可以看出，黨和國家對公共服務均等化問題高度重視，已將其作為我國經濟社會發(fā)展的長遠目標。自該命題提出以來，中央和各地方政府都在積極探索公共服務均等化的實現(xiàn)途徑，尤其是黨的“十七大”以來，全國各地推進公共服務均等化的步伐明顯加快。

2011年3月，國家出臺了“十二五”規(guī)劃綱要，對未來五年我國的國民經濟和社會發(fā)展做出了系統(tǒng)規(guī)劃，其中公共服務均等化成為中央政府重點關注的課題?！熬V要”第八篇對加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系、推進基本公共服務均等化作出了統(tǒng)籌安排。

推進公共服務均等化是縮小區(qū)域發(fā)展差距、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐以及構建和諧社會的直接動力，也是政府提供公共服務的重要目標，但對于公共服務均等化的內涵，目前學術界或官方并沒有統(tǒng)一的認識。若從整體上看，可將這些認識大致劃分為三類:一是機會均等，即每個社會成員享有公共服務的機會應該相同;二是權力均等，即每個社會成員享有公共服務的權力應該相同;三是結果均等，即每個社會成員最終享有的公共服務無論是在數量上還是在質量上都應該大體相同。筆者較贊成最后一種認識，即公共服務均等化應該意味著結果均等，這是因為:一方面，從國際經驗來看，世界各國政府推進公共服務均等化的最終目的都是為了使不同區(qū)域、城鄉(xiāng)及社會群體之間的居民享有同等數量和質量的公共服務，從而達到結果上的均等化;另一方面，在享有公共服務的機會均等或權力均等的情況下，結果均等可能也是順理成章的事情。

不過有一點需要說明的是，這里所指的均等化并不是僵化的絕對平均主義，而是一個相對概念，是指政府應該盡量縮小公共服務的差距或把差距控制在一個可以接受的范圍之內，因為在實際工作中，政府要提供絕對均等的公共服務是比較困難的。這在許多學者的研究中均有所體現(xiàn)，如羅爾斯的“最大最小原則”認為，均等是在堅持自由平等原則的基礎上，承認公共服務在群體之間可以存在差異，但前提是這種差異必須能夠有利于改善弱勢群體的處境;［1］有學者認為，公共服務均等化是指具有相同公共需求的公民可以享受到大致相同的公共服務，但并不意味著所有人都能享受到均衡劃一的服務水平，各地區(qū)公共服務的提供量不僅要考慮當地的人口數量，也要反映當地的人口結構特征;［2］也有學者認為，公共服務均等化應當是不同區(qū)域居民所感受的公共服務性價比水平大體相當，即公眾消費公共服務所獲得的滿足程度與交納稅費所承受的代價程度之比應大體相當，其經濟學含義是公共服務的邊際效用與邊際成本之比大體相當;［3］我國中央政府對此的解釋則為:“公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務?！保?］

至于公共服務所包括的領域會因經濟社會發(fā)展的階段不同而有所差異，但總體上涉及基本民生性服務、公共事業(yè)性服務、公益基礎性服務、公共安全性服務和一般性公共服務等領域。從我國現(xiàn)階段經濟社會發(fā)展特點來看，推進公共服務均等化的重點應該是與民生關系最為密切的一些事項，如基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)等。

二、公共服務均等化的財政政策

在當前條件下，政府是公共服務的主要提供者，而政府財政政策也是實現(xiàn)公共服務目標、要求的基本手段和重要保障措施，這是因為財政政策及財政保障能力既可以引導公共服務的趨向，也決定著公共服務的供給水平?？梢哉f，政府財政政策在推動公共服務均等化的進程中起著主導作用。具體來看，實現(xiàn)公共服務均等化的財政政策的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面:

(一) 合理的財政支出結構有利于公共服務均等化的實現(xiàn)

自實施分稅制改革以來，不同區(qū)域的同級政府擁有相同的財權，但因經濟發(fā)展水平不同而擁有不同的財力，這導致經濟發(fā)達地區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)之間的公共財政發(fā)展不均衡，并由此造成地區(qū)間公共服務水平的巨大差距。而規(guī)范的分稅制財政體制由于具有合理的財政支出結構、規(guī)范的政府間財政分配關系以及完善的財政轉移支付制度等，能夠對基本公共服務項目提供必要的財力保障，并有效調節(jié)各級政府間的財政關系，保障全國各地居民能夠享有水平基本均等的公共服務，從而達到公共服務均等化的要求。然而當前我國的財政支出結構并不合理(具體情況可見表1)，2010年全國財政支出共計89 874.16 億元，其中用于保障機關事業(yè)單位正常運轉的一般公共服務支出高達9 337.16億元，占全國財政支出的10.39%，①本文所引用的數據除特別指明外，均來自國家統(tǒng)計局編制的歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。城鄉(xiāng)社區(qū)事務、商業(yè)服務業(yè)事務、金融監(jiān)管支出以及糧油物資儲備管理事務等管理類支出所占比重同樣較高，而教育、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)這些與民生最為密切的公共服務支出盡管較往年有所增加，但只占全國財政支出的33.83%，不但與發(fā)達國家的水平存在較大差距，也低于許多發(fā)展中國家的水平，遠不能滿足民眾對基本公共服務的需求。比如社會保障支出(如圖1 所示)，其占國內生產總值的比重不但與美國、德國、日本等發(fā)達國家的水平相距甚遠，也大大低于韓國、墨西哥等新興經濟體的水平，我國對社會保障等基本公共服務投入的嚴重不足由此可見一斑。

表1 2010年各項目的全國財政支出及其比重

我們再以公共衛(wèi)生總費用為例來說明我國政府財政支出結構的不合理性。雖然自改革開放以來，我國衛(wèi)生總費用有了大幅度提升，從1979年的126.19億元攀升到2009年的17 541.9 億元，同期衛(wèi)生總費用占GDP的比重也從3.11%上升到5.15%，但政府對衛(wèi)生事業(yè)的財政支出占衛(wèi)生總費用的比重卻出現(xiàn)較大滑坡(如圖2 所示)。從1979年到2001年，政府支出及社會支出占衛(wèi)生總費用的比重均呈逐年下降趨勢，分別從1979年的32.21%、47.45%下降到2001年的15.93%、24.1%，與此同時，個人現(xiàn)金支出占衛(wèi)生總費用的支出卻不斷攀升，到2001年高達59.97%;從2001年開始，政府支出占比和社會支出占比開始有所回升，個人現(xiàn)金支出占比開始下降，到2009年分別達到27.5%、35.1%和37.5%，但與1979年時的水平仍有較大差距。政府及社會對公共衛(wèi)生的投入不足，導致居民對衛(wèi)生費用的負擔過重，壓制了居民對基本公共衛(wèi)生服務的需求。

圖1 社會保障支出占國內生產總值比重的國際比較

圖2 1979—2009年我國公共衛(wèi)生總費用來源情況

由此可見，財政支出結構的不合理導致國家財政對公共服務的投入不足，并由此制約了公共服務均等化的實現(xiàn)。因此，要實現(xiàn)公共服務均等化，就有必要按照公共財政的要求不斷調整和優(yōu)化財政支出結構，盡快完成從經濟建設型財政向公共服務型財政的轉型，形成以公共服務為導向的財政支出結構，將更多的財政資金投向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)等基本公共服務領域，確?；竟卜罩С鲈鲩L速度高于國家財政支出的增長速度，從而逐步形成基本公共服務支出在國家財政支出中的主體地位。同時，要不斷加大對重點支出項目的保障力度，重點向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，重點向農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，重點向困難群眾和基層群眾傾斜，優(yōu)先滿足普通人民群眾最基本的公共服務需求，讓廣大群眾共享改革發(fā)展的成果。

(二) 規(guī)范的政府間財政分配關系有利于公共服務均等化的實現(xiàn)

規(guī)范的政府間財政分配關系能夠按照公共服務均等化的要求，一方面合理劃分中央政府與地方各級政府之間的財政收入，另一方面合理界定中央政府與地方各級政府提供公共服務的職責，強化各級政府提供公共服務的主體責任，減少公共服務供給過程中的相互推諉，最終形成事權與財權、財力相匹配的公共財政體制，保障公共服務均等化的實現(xiàn)。然而，在實行分稅制以來，我國的政府間財政分配關系并不規(guī)范，法律對于各級政府間的職責劃分不夠合理和清晰，導致財權和財力在層層上移的同時，事權和公共服務供給責任在各級政府間層層下移。圖3 描繪的就是實行分稅制前后中央和地方財政收支的變化情況，可以看到，在實行分稅制改革前的1993年，中央與地方財政收入占全國財政收入的比重分別為22%、78%，但實行分稅制的1994年，中央財政收入占比就攀升至55.7%，地方財政收入占比則驟跌到44.3%，之后中央及地方財政收入占全國財政收入的比重呈平穩(wěn)發(fā)展趨勢，到2010年分別達到51.1%和48.9%;與此同時，中央財政支出占全國財政支出的比重從1993年的28.3%下降到2010年的17.8%，同期地方財政支出占全國財政支出的比重卻由71.7%上升到82.2%。

這種不規(guī)范的政府間財政分配關系導致中央及地方財政收支失衡現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，這從圖4 中可以明顯地看出。從1993年到2010年，中央財政收支之比由0.73 攀升到2.66，地方財政收支之比卻由1.02 下跌到0.55。

財力與支出的嚴重不對稱極大地削弱了地方政府提供公共服務的能力，使地方政府尤其是基層政府的公共服務供給水平較低，影響了公共服務均等化的實現(xiàn)。以2010年為例，地方政府對教育、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)五項與民生最緊密相關事業(yè)的支出分別占各項目總支出的94.3%、90.3%、98.5%、83.7% 和95.1%。也就是說，目前我國與民生最緊密相關的基本公共服務支出主要由地方財政負擔，尤其是由縣、鄉(xiāng)兩級財政負擔，這與大部分國家由中央政府和省級政府主要負擔此類公共服務的做法大相徑庭。

圖3 1993—2010年中央及地方財政收支占全國財政收支比重

圖4 1993—2010年中央及地方財政收支之比

鑒于此，需要加快構建事權與財權、財力相匹配的公共財政體制，形成規(guī)范的政府間財政分配關系，從而為推進公共服務均等化提供財力和體制保障。具體來說，在財權和財力方面，中央政府要給予地方一定的稅收立法權和調整權，使地方政府確立自己獨立的主體稅種和穩(wěn)定的收入來源，逐步改善財政收支失衡的現(xiàn)狀，同時，繼續(xù)推行“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”等財政管理體制改革，減少財政層級和中間環(huán)節(jié)，不斷提高公共財政資金的運行效率;在事權方面，可由中央財政承擔全國性的公共服務，地方財政承擔地區(qū)性的公共服務，中央財政和地方財政共同承擔具有“外溢效應”或具有調節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間收入分配性質的公共服務，［5］由此便可提高公共服務供給的水平和效率，逐步推進公共服務均等化。

(三) 合理的政府間轉移支付有利于促進公共服務的均等化

根據國際經驗，公共服務均等化的基本實現(xiàn)條件是政府財政能力的均等化，而政府間轉移支付則是實現(xiàn)財政能力均等化的主要手段。在分稅制財政體制框架下，由于政府職責、稅制結構以及經濟發(fā)展水平等因素的不同，在上下級政府之間和同級政府之間普遍存在著財政收支失衡的現(xiàn)象，并由此造成各地公共服務水平的非均等化。因此，政府間轉移支付在實現(xiàn)各地財政能力均等化，進而實現(xiàn)公共服務均等化的過程中就發(fā)揮著重要作用。從總體上看，這種財政轉移支付包括縱向轉移支付和橫向轉移支付兩種手段。縱向轉移支付是指中央政府對地方政府或上級政府對下級政府的轉移支付;橫向轉移支付則是指同級地方政府之間的轉移支付。目前國際上比較通行的轉移支付手段為縱向轉移支付，但近年來橫向轉移支付在德國、瑞典、比利時等許多國家也得到了較大發(fā)展。從我國的實際情況來看，中央對地方財政轉移支付的方式主要包括稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三種。①該種劃分方法是2009年以來的劃分方法。2009年起，中央財政將原“財力性轉移支付”更名為“一般性轉移支付”，將原“一般性轉移支付”更名為“均衡性轉移支付”。其中，一般性轉移支付又包括均衡性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。

然而，當前我國的政府間轉移支付并沒有充分發(fā)揮促進各地財政能力均等化，并進而促進公共服務均等化的效力。這是因為轉移支付的結構不甚合理。以2010年為例，中央對地方轉移支付的總額為32 341.09 億元，其中，稅收返還4 993.37 億元，占總額的15.4%;一般性轉移支付13 235.66 億元，占總額的40.9%;專項轉移支付14 112.06 億元，占總額的43.6%。在這些轉移支付類型中，一般性轉移支付，尤其是其中均衡性轉移支付的財力均等化效果最為明顯，但其規(guī)模較小，2010年僅為4 759.79 億元，占一般性轉移支付的35.96%和轉移支付總額的14.72%，［6］規(guī)模偏小使其均等化作用受到限制;專項轉移支付在運行過程中常出現(xiàn)諸多不規(guī)范現(xiàn)象，如部分項目設置交叉重復、資金投向較為分散、配套資金制度加大農村及欠發(fā)達地區(qū)獲取資金的難度等，其對地方財力的均等化效果不明顯，因此其規(guī)模過大;而稅收返還由于采用“基數法”的支付方式，進一步強化了由于地區(qū)經濟發(fā)展水平不同所造成的財力分配不均的現(xiàn)實，因此其對地方財力均等化明顯起逆向調節(jié)作用，所占比重仍然過高。政府間轉移支付制度促進公共服務均等化效力不明顯的另一個重要原因是轉移支付資金的績效監(jiān)管機制不健全，中央下?lián)艿霓D移支付資金尤其是專項資金的截留、擠占和挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，致使相關資金沒有充分用到地方公共服務的供給上，因而也就沒有切實起到促進公共服務均等化的作用。

因此，要實現(xiàn)地區(qū)財力均等化進而實現(xiàn)公共服務的均等化，就有必要構建合理、規(guī)范的政府間轉移支付制度。具體來說，一要繼續(xù)加大財政轉移支付的力度，重點向中西部地區(qū)和困難地區(qū)傾斜，促進地區(qū)間財政能力的均等化，逐步縮小區(qū)域公共服務的差距。二要調整和優(yōu)化轉移支付結構，提高一般性轉移支付特別是其中均衡性轉移支付的規(guī)模和比例，縮減專項轉移支付的比重，逐步取消維護地方既得利益的稅收返還形式，形成以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的功能明確、互不交叉的轉移支付體系。三要清理整合專項轉移支付項目，將那些具有外溢性、突發(fā)性、特殊性和非固定性特征的項目列入專項轉移支付，不符合此類特征的項目則列入一般性轉移支付。四要規(guī)范轉移支付方式，以“因素法”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“基數法”，將地方政府的基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務經費作為基本因素引入均等化轉移支付。五要在繼續(xù)推行以縱向轉移支付為主的同時，積極探索橫向轉移支付制度，充分發(fā)揮經濟發(fā)達省份對經濟欠發(fā)達省份的財政支持。六要加快財政轉移支付的法制建設和監(jiān)督機制建設，規(guī)范并完善財政轉移支付的資金和項目安排，確保轉移支付對實現(xiàn)公共服務均等化的促進作用。

三、公共服務均等化的成效

成熟的公共服務均等化意味著區(qū)域、城鄉(xiāng)及不同社會群體之間的公共服務達到基本均等。它有三個發(fā)展階段:初級階段要實現(xiàn)區(qū)域之間的公共服務均等化;中級階段要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化;高級階段則要實現(xiàn)不同社會群體之間的公共服務均等化。從目前我國公共服務均等化的發(fā)展階段來看，我國公共服務均等化進程仍處在初步探索階段，均等化程度較低。因此，現(xiàn)階段應以實現(xiàn)區(qū)域之間的公共服務均等化為基本目標。

近年來，隨著國家各項基本公共服務政策的落實和公共財政體制的逐步完善，已初步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的免費義務教育體系、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障體系、居民最低生活保障體系等基本公共服務體系，使中央和地方各級政府的公共服務供給水平在整體上均有了較大提升。但由于受地區(qū)經濟發(fā)展水平不同、財政收入不平衡以及財政體制不完善等諸多因素的影響，當前我國區(qū)域、城鄉(xiāng)及不同社會群體之間的公共服務非均等化態(tài)勢仍然比較明顯，且在一定程度上呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。

(一) 區(qū)域之間的公共服務均等化

目前學術界對我國區(qū)域之間公共服務均等化問題的研究成果已頗為豐碩。概括起來，學者們研究地區(qū)間公共服務均等化水平的方法可劃分為兩類。一種方法是直接選取某些具體公共服務支出項目的數據來對地區(qū)間公共服務均等化水平進行衡量，如安體富、任強(2008)以變異系數這一指標來測度各單項公共服務的水平，然后將各單項指標合成為公共服務指數，以此構建出公共服務均等化水平指標體系，并運用這一體系對我國2000—2006年間的公共服務均等化水平變化情況進行了測算，結果發(fā)現(xiàn)該階段我國地區(qū)間公共服務水平的差距呈逐步擴大趨勢;［7］姜春光(2011)在參考陳昌盛、常修澤和安體富等人研究成果的基礎上，構建了一套區(qū)域公共服務水平評價指標體系，通過計算得到2004—2008年我國公共服務區(qū)域差距的 變 異 系 數 分 別 為0.3324、0.3385、0.3508、0.3788、0.3602，這也表明我國公共服務的區(qū)域差距呈緩慢擴大趨勢;［8］程爾聰(2010)則采取“泰爾指數”這一指標對2001—2008年間我國公共服務支出的地區(qū)差距進行測度，結果發(fā)現(xiàn)全國性、東部、中部和西部公共服務的支出差距在2001—2004年間均呈擴大趨勢，而從2004年開始呈逐步縮小趨勢。［9］由此可見，由于不同學者在研究區(qū)域之間公共服務均等化問題時所采用的評價指標體系不同，其所得出的結論也有所不同，但大部分學者的共識是，從總體上來看，我國經濟發(fā)達地區(qū)與經濟欠發(fā)達地區(qū)之間的公共服務供給水平仍然存在著較大差距。

考量地區(qū)間公共服務均等化水平的另一種方法是利用地方政府財政能力的水平來間接衡量。之所以可以采用這種方法，是因為政府是公共服務的主要提供者，地方政府又是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)等基本公共服務支出的主要負擔者，所以各地公共服務的供給水平也主要取決于地方政府財力。本文也擬在下文采取這種間接方法來對區(qū)域之間公共服務均等化水平進行度量。在此我們以“變異系數”作為度量的指標體系。變異系數是一種反映均等化程度的統(tǒng)計指標，其計算公式為:C.Vi=si/yi，其中C.Vi表示第i年某項公共服務的變異系數，si表示第i年各地區(qū)公共服務指數的樣本方差，yi表示第i年各地區(qū)公共服務指數的均值。變異系數越大，則代表地區(qū)間公共服務越不均等，反之亦然。

圖5 描述的就是分稅制改革以來我國各省(市、自治區(qū))人均財政收支與GDP的變異系數。人均財政收入變異系數表示接受中央財政轉移支付前各地區(qū)財政能力的差異;人均財政支出變異系數表示接受中央財政轉移支付后各地區(qū)財政能力的差異;人均GDP 變異系數則表示各地區(qū)人均GDP的差異。

圖5 1995—2010年人均財政收支與GDP 變異系數

從圖中可以看出，1995—2004年間人均財政收入與支出的變異系數均呈穩(wěn)定上揚態(tài)勢，說明各地區(qū)人均財政收入與支出的差異仍在繼續(xù)擴大，政府財政能力及公共服務非均等化的趨勢更加明顯;2004年以后人均財政收入與支出的變異系數才呈現(xiàn)出逐步收斂的趨勢，表明中央政府財政均等化措施開始逐步發(fā)揮作用，地區(qū)間財政能力和公共服務供給水平趨于均等化。這一點與程爾聰(2010)的研究結論基本相同。如果我們把人均財政收入與支出的變異系數進行比較會發(fā)現(xiàn)，人均財政支出的變異系數要明顯小于人均財政收入的變異系數，這表明中央財政轉移支付在一定程度上起到了促進地區(qū)間財政支出均衡和公共服務均等化的效果。但人均財政收入與人均財政支出的變異系數仍都處于較高水平，說明實行分稅制以后，各地區(qū)人均財政收入與支出的差距仍然比較大，公共服務非均等化的現(xiàn)象依然嚴重。如果再把人均財政收支與人均GDP的變異系數進行比較，我們發(fā)現(xiàn)，人均財政收入和支出的變異系數均高于人均GDP的變異系數，說明財政領域的不均等程度超過了經濟領域，很顯然，這并不符合財政的本質。公共財政活動作為社會再分配的重要手段，其基本目標就是要實現(xiàn)居民之間公共服務水平的均等化，但從現(xiàn)有數據來看，效果還不盡如人意。

如果要了解各項具體公共服務的均等化變動趨勢，就有必要對其進行細分，在此選取與民生緊密相連的四項公共服務——教育、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)作為研究目標，計算出1998—2010年間各地區(qū)對四項基本公共服務人均財政支出的變異系數，如圖6 所示?？梢钥闯?，該時間段內，人均教育支出和人均醫(yī)療衛(wèi)生支出的變異系數均呈明顯下降趨勢，說明地區(qū)間教育和醫(yī)療衛(wèi)生兩項基本公共服務的供給水平逐步趨于均等化;而人均文化體育與傳媒支出、人均社會保障和就業(yè)支出的變異系數近年來反而呈上升趨勢，說明地區(qū)間文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)兩項基本公共服務的非均等化態(tài)勢進一步加劇。

(二) 城鄉(xiāng)之間的公共服務均等化

當前農村人口仍占我國總人口的半數，廣大農村地區(qū)應該是公共服務的重點需求地區(qū)，但我國長期以來所形成的城鄉(xiāng)二元結構也使得城鄉(xiāng)公共服務供給呈現(xiàn)出明顯的二元特征:城市公共服務供給主要由政府承擔，有政府財力作為保障;而大部分的農村公共服務供給則主要由農民通過集資等手段自行解決，政府僅給予一定的財政補貼，由此便導致城鄉(xiāng)在基本公共服務設施、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、社會保障水平等公共服務領域的嚴重失衡。雖然近年來在科學發(fā)展觀的指引下，國家不斷加大以改善民生為重點的社會事業(yè)的發(fā)展力度，逐步打破了城鄉(xiāng)分割的基本公共服務供給機制，使城鄉(xiāng)公共服務供給差距持續(xù)擴大的趨勢有所遏制，但從總體上看，我國城鄉(xiāng)公共服務非均等化的程度仍然相當嚴重，非均等化格局并沒有發(fā)生實質性改變。

圖6 1998—2010年四項基本公共服務支出變異系數

首先，城鄉(xiāng)基本公共服務設施配置嚴重失衡。近年來，雖然國家在不斷加大對農村基本公共服務設施的投入，但與城市相比仍有較大差距。農村不僅在水、電、道路、通訊、醫(yī)院、學校等基礎設施方面配置較差，在圖書館、體育館、電影院等文化設施建設方面也相當滯后。例如，目前城市居民的飲水問題基本上已全部解決，但農村居民的飲水形勢仍然相當嚴峻，還有許多地區(qū)的水資源嚴重匱乏或達不到相關飲用標準，影響著農村居民的生命健康安全;再如，當前許多農村地區(qū)的道路仍相當簡陋破敗，不但影響人們的正常生活，也拖累了當地的經濟社會發(fā)展。

其次，城鄉(xiāng)在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源配置上的差距非常明顯，且呈擴大趨勢。以公共醫(yī)療衛(wèi)生資源為例，1995年，城市與農村居民每千人擁有的衛(wèi)生技術人員分別為5.36人和2.32人，兩者之比為2.31∶1，2010年每千人擁有的衛(wèi)生技術人員分別增加到7.62人和3.04人，前者是后者的2.51倍;城市居民每千人擁有的執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師之比從1995年的2.23倍擴大到2010年的2.25倍，注冊護士之比也從1995年的3.24倍擴大到2010年的3.47倍;2010年城市與農村每千人口擁有的醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數分別為5.33、2.44，前者是后者的2.18倍;從人均衛(wèi)生費用來看，2009年城市與農村居民人均衛(wèi)生費用分別為2 176.6 元、562 元，前者是后者3.87倍，而1995年僅為3.55倍。由此可見，實行分稅制以來，城鄉(xiāng)在醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的配置上非但未能達到均等化，反而非均等化程度日益加劇。

再次，城鄉(xiāng)之間的社會保障水平存在較大差距。我國的社會保障體系主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五種，當前城鎮(zhèn)職工和居民的社會保障已基本普及并日臻完善，而農村社會養(yǎng)老保險、最低生活保障等社會保障制度仍處于初步探索階段。比如在基本養(yǎng)老保險方面，到2010年參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人數已占城鎮(zhèn)總人口的38.38%，而參加新型農村社會養(yǎng)老保險的人數僅占農村總人口的15.31%，城鄉(xiāng)覆蓋率差距巨大。新型農村合作醫(yī)療制度雖已基本覆蓋全國農村居民，但其社會滿意度卻一直不高，這主要是因為一方面該制度的保障水平偏低，農民只能享受以大病統(tǒng)籌和小病理賠為主的疾病醫(yī)療費用保障，普通門診、跌打損傷等并不在保障范圍之內，使農民實際受益面較窄，而且“新農合”的最高報銷比例僅為40%，年度個人報銷限額也僅為6 萬元，這與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險報銷比例最高可達70%的規(guī)定形成鮮明對比;另一方面，參加“新農合”和辦理報銷的程序都比較繁瑣，增加了農民許多不必要的麻煩和無謂的成本，使其享受醫(yī)療保障的水平大打折扣。

(三) 社會群體之間的公共服務均等化

在城鎮(zhèn)或農村內部，不同收入群體之間享受的基本公共服務水平同樣存在著顯著差異。按照國家統(tǒng)計局的劃分，2010年，占城鎮(zhèn)人口10%的最高收入戶對醫(yī)療保障、教育文化服務的年人均消費性支出分別是占城鎮(zhèn)人口10%的最低收入戶的4.55倍和8.98倍，而1995年時分別僅為2.80倍和3.67倍;2010年農村高收入戶對兩項服務的人均消費性支出分別是低收入戶的3.10倍和4.74倍，2002年時也僅為3.51倍和4.28倍。可見，城鎮(zhèn)或農村內部不同社會群體之間的公共服務差距同樣在不斷擴大。

農民工是我國的一個特殊群體，他們對城市現(xiàn)代化建設做出了重要貢獻，但由于受戶籍制度約束，他們往往會受到城市社會的排斥，在城市里也難以充分享受與城市居民相同的基本公共服務。多年來一直存在的進城務工人員看病貴、住房難、子女上學難的問題就是這種社會群體之間公共服務非均等化的典型表現(xiàn)。因此，這種社會群體之間公共服務非均等化的現(xiàn)象也不得不引起政府的高度重視。

(四) 典型案例——“免費午餐計劃”

“免費午餐計劃”并不是一個新名詞，它在世界許多國家被廣泛推行。二戰(zhàn)后的日本在極度困難的情況下就開始推廣學校午餐配給制度，其中對低收入家庭的孩子提供免費營養(yǎng)午餐，對中高收入家庭的孩子也僅收取食品成本費，以此保證所有孩子都能在學校享用到完全相同的營養(yǎng)午餐。［10］印度政府為解決小學生吃飯問題，于1995年就啟動了“國家初等教育營養(yǎng)支持項目”，即“免費午餐計劃”，并于2001年開始在全國推行，迄今已使每年約1.2 億小學生吃上了免費午餐，印度中央政府、地方邦政府以及民間機構或個人每年為此投入的經費在20 億美元左右，這也是迄今為止世界上規(guī)模最大的校園免費午餐項目。［11］該計劃不僅提高了印度教育的普及率和學生的入學率，也推動了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間基礎教育服務的均等化。美國也有類似制度，由政府出資對家庭困難的學生實行午餐補助或免費，每年惠及約2 000 萬學生。

然而，中國在這方面卻起步較晚。自2008年9月1日開始，廣西壯族自治區(qū)柳州市率先實施“貧困縣農村義務教育階段學生實施免費午餐制度”，從而成為我國第一個實施“免費午餐計劃”的地方政府。在民間，也有“免費午餐計劃”的公益活動，媒體人鄧飛于2010年首次在微博上發(fā)出倡議，呼吁推動中國貧困山區(qū)的“免費午餐計劃”。該計劃自提出之時便得到社會各界的廣泛響應，規(guī)模逐漸壯大，后來又逐漸得到各級政府的重視并由政府“接力”，使這一民間公益行動逐步演變成為政府保障和改善民生、推進公共服務均等化的重要舉措。2011年7月19日，國家決定從當年秋季學期開始啟動民族縣、貧困縣農村免費午餐試點工作，以寧夏為首批試點省區(qū)。同年10月26日，國務院決定啟動實施“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”，每年由中央撥款160 億元，按照每生每天3 元的標準為農村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助，預計該政策將惠及680 個縣市約2 600 萬在校學生。從“免費午餐計劃”到“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”，可以說是民間探索行為引領了國家行動，它也從一個側面說明，與其他許多國家相比，我國政府在推動基本公共服務均等化方面顯得相對滯后。

“免費午餐計劃”背后所折射出的是我國長期以來對教育的投入不足以及教育的地區(qū)、城鄉(xiāng)不均等現(xiàn)象。表2 給出的是1995—2010年我國教育支出及其占全國財政支出和GDP的比重。可以看出，雖然我國對教育的財政性支出近年來均有較大幅度增長，但其占GDP的比重卻增長緩慢，甚至占全國財政支出的比重還呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，到2010年，教育支出占全國財政支出的比重僅為13.96%，占GDP的比重也僅為3.13%。而根據世界銀行的統(tǒng)計，2008年公共教育支出占GDP 比重的世界平均水平為4.45%，［12］我國3%左右的水平顯然與世界平均水平存在較大差距。

表2 1995—2010年我國教育支出及其占全國財政支出和GDP的比重

我國經濟持續(xù)高速發(fā)展了三十多年，使得國家整體經濟實力和財政實力均有了大幅度提高。在全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的今天，政府有足夠的理由和能力從財政中劃撥專項資金用于支持中西部中小學生的午餐，因為“免費午餐計劃”背后隱含著營養(yǎng)權這項基本權利，它與生命健康權息息相關，也關乎社會的公平正義和長遠發(fā)展，政府有責任為此提供物質上、經濟上的支持以及相關的法律保護。［13］國家大力實施“免費午餐計劃”，將不僅有利于促進地區(qū)間教育的公平和基本公共服務的均等化，而且有利于民生的改善和社會主義和諧社會的構建。然而，該計劃能否真正達到促進基本公共服務均等化、構建和諧社會的目的，還要看國家相關政策能否真正落到實處，政府下?lián)艿拿恳环皱X是否能夠真正吃到每個孩子的嘴里。為此，相關部門應嚴格執(zhí)行國家財政資金管理法律和財經紀律，加強監(jiān)督與檢查，堅決查處違規(guī)行為，保證每一分錢都要發(fā)揮最大的效益。

四、結語:政府職能調整的歷史必然

當前，中央政府關于政府職能轉變的目標反映了當前我國政治、經濟、社會發(fā)展的階段性特征。政府職能隨形勢變化而轉變具有歷史必然性，這種必然性是通過人們政治觀念的變化、市場經濟的發(fā)展和科學技術的創(chuàng)新來實現(xiàn)的。

從政治觀念的發(fā)展看，加強社會管理和公共服務已成為全社會的共識。盡管有學者認為，長期以來由于缺乏一種參與型的公民文化傳統(tǒng)，致使等、靠、要的思想仍是現(xiàn)階段多數國民的普遍心理特征，使其成為政府職能轉變的一個“瓶頸”。［14］不過，近年來，社會各界對于公共問題的關注，對于改善公共服務的呼聲日益高漲也是不爭的事實。隨著經濟的發(fā)展、教育的普及、城市化率的提高，越來越多的民眾對于自身作為納稅人的權益開始重視，對于政府履行公共職能的手段、效果也越來越在意。另一方面，隨著全球化進程的深入，政府采用何種治理模式對于一個國家在國際競爭中的地位具有至關重要的影響，以合適的政府模式履行政府職能，將關系到一個國家的生存與發(fā)展。這是因為各國民眾對于政府的評價早已不再局限在本國范圍之內，而是對各國政府進行不同程度的比較與評判，在世界范圍內尋求“善治”的政府，使得各國政府都面臨著民眾的信任考驗，這種趨勢自然提高了政府順應時代潮流和轉變職能的迫切性。中國共產黨提出“以人為本”的科學發(fā)展觀，并將之作為新時期的指導思想，也是觀念的改變，反映了執(zhí)政黨對于國內外形勢變化的回應。

從市場經濟的發(fā)展來看，轉變政府職能，實現(xiàn)經濟發(fā)展與社會管理并重，是適應市場經濟體制的必然選擇。經過三十多年以市場化為取向的經濟體制改革，社會主義市場經濟體制已經基本確立。改革開放30 周年之際，在全國乃至海外各界圍繞改革反思與中國發(fā)展道路開展的大討論中，可以看到，繼續(xù)推進市場化改革，摒棄一切阻礙改革、不符合市場經濟原則的體制性障礙是絕大多數民眾的呼聲。這種呼聲進而促使政府進一步改變職能，理順政府與市場以及各個市場主體之間的關系。改革開放戰(zhàn)略的實施，使得我國政府由政治統(tǒng)治型模式轉變?yōu)榻洕ㄔO型模式，經濟管制職能空前強化。雖然與計劃經濟時代相比，我國政府實施經濟管制職能的手段已經不再是無所不管，并且直接干預的做法也逐漸減少，但政府主導型的經濟發(fā)展模式仍然沒有得到根本改觀，尤其是2008年以來，為了應對金融危機，政府對微觀經濟的干預有所回潮。這種政府職能的逆向調整，既反映了部分既得利益集團對政府的俘獲，也說明了當前政府職能調整的余地有限。一方面，作為發(fā)展中國家，必須確保經濟穩(wěn)定增長，政府的經濟建設職能不能削弱，因此政府在履行職能過程中往往更偏重于考慮經濟活動的成本與收益，最終造成片面追求經濟增長，而忽視社會建設，甚至產生不顧后人生存權益的社會危機;另一方面，工業(yè)化進程中所產生的社會代價逐步顯現(xiàn)，同時又面臨信息化帶來的機遇與競爭壓力，因此需要增強社會管理和公共服務職能，政府不僅要保證經濟增長，而且還要充分考慮經濟發(fā)展所帶來的社會代價，使得社會在收獲巨大經濟成就的同時，絕大多數民眾能夠享有各種發(fā)展權益，這就對政府的管制水平和公共財政提出了較高要求。因此，必須建立新型的政府模式，調整政府職能的重心，提高政府治理水平。

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