安 錦

農(nóng)村社會(huì)保障是整個(gè)社會(huì)保障體系中非常重要的組成部分，其實(shí)質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)力的轉(zhuǎn)移，幫助農(nóng)村人民轉(zhuǎn)移或者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)形成。

一、財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障兩大特征

（一）特征之一：由國家主導(dǎo)財(cái)政資金籌集

國家規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保障資金的來源以個(gè)人籌集為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策扶持這三個(gè)方面。以農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)資金的籌集為例（見表一）進(jìn)行分析可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：1.中央與地方的補(bǔ)助資金總額逐年增加，比重逐年上升；2.農(nóng)民個(gè)人投入資金逐年增加，比重逐年下降；3.國家財(cái)政在籌集資金中起主導(dǎo)作用。隨著財(cái)政支持的增加，中央與地方共同所占籌集資金的比重由2004年的55%增加到78%，充分說明了中央財(cái)政在資金籌集中已經(jīng)不是“以個(gè)人籌集為主”了，而主要是由國家財(cái)政資金支持。

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（二）特征之二：財(cái)政資金投入方向向農(nóng)民“普惠式”發(fā)展

截至2012年底，全國31個(gè)省市已全部建立了農(nóng)村最低生活保障制度，表示我國農(nóng)民的生活救助由過去的臨時(shí)救助向規(guī)范化、制度化、完善化邁進(jìn)，充分解決了貧困農(nóng)民的生活問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由過去的社區(qū)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三個(gè)階段。目前，新農(nóng)保、新農(nóng)合基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

二、財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障存在的問題

（一）政府承擔(dān)保障責(zé)任但力度不足

從養(yǎng)老保險(xiǎn)方面來看，我國人口老齡化日益嚴(yán)重，標(biāo)志著我國開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，而我國大部分老年人居住在農(nóng)村，我國雖然每年加大了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的資金支持，基本達(dá)到全面覆蓋，但是從農(nóng)民期待受益程度與實(shí)際受益程度仍然有很大差距，從而不能真正意義上的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益；從醫(yī)療保險(xiǎn)方面來看，疾病問題一直困擾著收入不高但是消費(fèi)較高的農(nóng)民，相當(dāng)多的農(nóng)民無錢治病，有病難醫(yī)，一直面臨著“看病難、看病貴”的難題，也從另一方面折射出財(cái)政支持的力度不足，無法滿足現(xiàn)階段農(nóng)民的需求；從低保救助方面看，國家現(xiàn)有的低保補(bǔ)助不能夠全力應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲給農(nóng)民家庭帶來的影響，并且覆蓋面相對(duì)較窄，沒有實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，致使享受低保的農(nóng)民也只能建立在最基本的衣食無憂，而無法達(dá)到真正的“小康水平”。

（二）財(cái)政支持存在城鄉(xiāng)差異

我國的社會(huì)保障體系被分割為城市與農(nóng)村兩個(gè)模塊，在城市實(shí)行的是國家保障模式，在農(nóng)村卻實(shí)施家庭保障為主、集體保障為輔的模式，根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)我國80%左右農(nóng)民的社會(huì)保障支出僅占全國社會(huì)保障支出的11%，而20%左右的城鎮(zhèn)居民卻占有89%的社會(huì)保障支出。政府為城鎮(zhèn)居民建立的社會(huì)保障一定程度上卻損害了農(nóng)民的利益，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，激化了城鄉(xiāng)之間的矛盾。

（三）財(cái)政補(bǔ)助資金及時(shí)足額到位困難

近年來國家財(cái)政收入不斷增加，投入到社會(huì)保障的資金也在不斷增加，但是增加的比重仍然很小，這就使得補(bǔ)助資金不足，而很多地方又依靠這些資金投入到見效快的投資領(lǐng)域，以此來吸收外來資金，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此容易將保障資金挪用或延遲給付，也就加劇了保障資金來源的不穩(wěn)定。從集體投入方面來說，大部分縣鄉(xiāng)政府均是財(cái)政開支，也沒有多余資金來補(bǔ)充，就導(dǎo)致農(nóng)民社會(huì)保障資金來源不穩(wěn)定，足額支付困難。

三、財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障建議與對(duì)策

（一）加大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持力度

首先，最好將農(nóng)村社會(huì)保障支出獨(dú)立出來，作為國家財(cái)政主要支出項(xiàng)目之一，現(xiàn)在國家全額財(cái)政支出項(xiàng)目只有一項(xiàng)撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)?shù)恼{(diào)整支出指標(biāo)。其次，政府可以通過對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入、增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、增加農(nóng)民信貸資金投入、建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，不僅是建社會(huì)會(huì)主義新農(nóng)村的任務(wù)，也是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)。最后，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)行政支持的力度，把政策性保險(xiǎn)工作作為一項(xiàng)重要的農(nóng)村工作來抓，切實(shí)做好保險(xiǎn)工作的政策宣傳、動(dòng)員引導(dǎo)、組織投保、理賠監(jiān)督等工作，解決好財(cái)政補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位、減免政策的落實(shí)和災(zāi)害損失核定等問題。

（二）重點(diǎn)發(fā)展“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”

1.關(guān)于完善“新農(nóng)保”制度的建議。為了保護(hù)信息弱勢(shì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)保機(jī)制的運(yùn)營情況的了解，農(nóng)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督之下及時(shí)披露農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息，尤其是農(nóng)保資金的運(yùn)行情況，所有程序都實(shí)行“陽光操作”，建立內(nèi)外之間相互監(jiān)督體系；在適齡老人養(yǎng)老保險(xiǎn)金的兌現(xiàn)方面，農(nóng)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該切實(shí)做到按時(shí)足額發(fā)放；農(nóng)保機(jī)構(gòu)作為農(nóng)保信息的制定和發(fā)布者，投保環(huán)境的影響者，應(yīng)該適時(shí)修改農(nóng)保政策和體制。

2.關(guān)于完善“新農(nóng)合”制度的建議。一是要建立公平合理的補(bǔ)償機(jī)制。各地區(qū)要探索出適合自身特點(diǎn)的補(bǔ)償方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)公平，在不同的醫(yī)院看病得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該一致，報(bào)銷比例的測(cè)算、報(bào)銷辦法和標(biāo)準(zhǔn)的確定，都要有科學(xué)性。二是要強(qiáng)化合作醫(yī)療的監(jiān)督機(jī)制。必須要明確監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，不僅要有政府部門，還應(yīng)建立起社會(huì)各界包括農(nóng)民的監(jiān)管機(jī)制，讓農(nóng)民直接參與到監(jiān)管環(huán)節(jié)是必不可少的。

（三）注重保護(hù)農(nóng)民工與失地農(nóng)民

1.分批對(duì)農(nóng)民工實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)。按農(nóng)民工工作的行業(yè)與其他因素綜合分析，可以按照下列順序分批實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)：第一是批零業(yè)，第二是制造業(yè)，第三是建筑裝修業(yè)，如果解決了這三類行業(yè)的農(nóng)民工，參保農(nóng)民工比例就將達(dá)到54.47%。如果按照雇主性質(zhì)來解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，國有企業(yè)、外資企業(yè)和合資企業(yè)相對(duì)好實(shí)施，因?yàn)槠髽I(yè)本身實(shí)力決定了農(nóng)民參保的優(yōu)越性，但是這類農(nóng)民工僅占9.96%，因此還是需要加緊做中私營企業(yè)的工作，這類農(nóng)民工所占比例達(dá)到51.28%，并且按照行業(yè)分類進(jìn)行農(nóng)民工的社會(huì)保障實(shí)施，可以采用行政措施。

2.根據(jù)實(shí)際情況確定保險(xiǎn)費(fèi)率。農(nóng)民工與失地農(nóng)民的收入普遍較低，在設(shè)計(jì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，必須考慮到這一群體的經(jīng)濟(jì)狀況。農(nóng)民工的社會(huì)保障宜實(shí)行低費(fèi)率、低費(fèi)基政策，享受待遇標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)降低，但更要適度。這樣就可以達(dá)到另一種公平，既不會(huì)因?yàn)楸ＹM(fèi)過高而無力承擔(dān)，導(dǎo)致無法享受優(yōu)惠政策，也不會(huì)因?yàn)楸ＹM(fèi)過低而得到較少的回報(bào)。確定保險(xiǎn)費(fèi)率必須從實(shí)際出發(fā)，既不能脫離用工單位的承受能力，更不能脫離農(nóng)民工自身的負(fù)擔(dān)能力，不然再好的愿望也只是“空中樓閣”。

3.成立專門保護(hù)失地農(nóng)民利益的職能機(jī)構(gòu)。沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民主張權(quán)益，因此，隨著失地農(nóng)民數(shù)量的不斷增加，成立專門機(jī)構(gòu)管理與失地農(nóng)民切身利益相關(guān)的事情、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的行為、為失地農(nóng)民服務(wù)是非常必要的。

（四）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制是整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分，包括專門監(jiān)督系統(tǒng)、行政監(jiān)督系統(tǒng)、司法監(jiān)督系統(tǒng)和社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)四部分。我們不僅要在廣的方面制定措施，還要在細(xì)的方面進(jìn)行具體政策實(shí)施，如加強(qiáng)信息的公開化建設(shè)，使農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障具有基本的知情權(quán)；多頭管理會(huì)帶來監(jiān)督職能零散化問題，為減少這些弊端，就應(yīng)該明確專門機(jī)構(gòu)的地位與作用；動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)督，以此來增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的有效性和全面性。

（五）注重宣傳與引導(dǎo)，提高農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)與運(yùn)用

我國農(nóng)村人口眾多，就使得農(nóng)村社會(huì)保障制度不能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)該加速推進(jìn)社會(huì)保障制度，而在貧困地區(qū)，國家應(yīng)將一部分其他基金適度的轉(zhuǎn)為社會(huì)保障資金，在投入資金引導(dǎo)農(nóng)民投保的同時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)宣傳社會(huì)保障制度的優(yōu)越性，幫助農(nóng)民逐步拋棄傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老、土地養(yǎng)老等舊觀念。國家財(cái)政在社會(huì)保障支出方面的信息披露透明度也要加強(qiáng)，加快政府網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更新的步伐，提高相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的時(shí)效性，才能更好的讓農(nóng)民明確自己的投保方向，從中獲得真正的利益。只有國家政府提供了良好的氛圍與環(huán)境，才能確保更多農(nóng)民進(jìn)入到投保的行列，從而能促進(jìn)社會(huì)保障制度不斷向前發(fā)展。

[1]劉萬.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政可行性研究.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2007（12）.

[2]胡紹雨.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的執(zhí)行評(píng)估與完善對(duì)策.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（7）.