文/本刊特約記者 伍人祖

張凌：做合格立法人，必須有過(guò)硬的本領(lǐng)

文/本刊特約記者 伍人祖

人物簡(jiǎn)介:

張凌，1968年3月參加工作，現(xiàn)任上海市人大法制委員會(huì)主任委員，上海市立法研究所所長(zhǎng)。律師、仲裁員、國(guó)家二級(jí)心理咨詢師。

1968年至1987年，在福建部隊(duì)歷任排長(zhǎng)、政治指導(dǎo)員、團(tuán)組織股長(zhǎng)、師組織科長(zhǎng)、團(tuán)政治處主任、團(tuán)政委等職。1987年9月，轉(zhuǎn)業(yè)回到上海市司法局工作，歷任市司法局律師管理處干部、副處長(zhǎng)、法制宣傳處處長(zhǎng)、政治部主任、局長(zhǎng)助理。

1994年10月至1999年9月，擔(dān)任市司法局黨委委員，浦東新區(qū)司法局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記，浦東新區(qū)法制辦主任。期間1996年8月至1997年2月公派赴美國(guó)西弗吉尼亞大學(xué)學(xué)習(xí)。

1999年年9月至2008年3月，歷任市司法局黨委委員、市司法局副局長(zhǎng)、市司法局黨委副書(shū)記、市監(jiān)獄局黨委書(shū)記。期間，1998年3月至2001年9月兼任市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、黨組書(shū)記，1999年4月至2002年4月兼任上海市仲裁委員會(huì)副主任。

2008年1月至今，先后擔(dān)任市人大法制委員會(huì)副主任委員、常委會(huì)法工委主任、市人大法制委員會(huì)主任委員。

2000年實(shí)施的立法法規(guī)定了地方人大法規(guī)案實(shí)行統(tǒng)一審議的制度。自那以后，法制委在立法中的責(zé)任一下子重了許多。先后擔(dān)任本屆市人大常委會(huì)法工委主任和市人大法制委主任委員的張凌，對(duì)此的感受更是非同一般。作為本屆人大立法工作的全面參與者和見(jiàn)證人，張凌主任對(duì)每一件法規(guī)的制定和修改早已熟稔于心。訪談那天，他對(duì)一個(gè)個(gè)實(shí)例、一件件法規(guī)，信手拈來(lái)，如行云流水，沒(méi)有絲毫的阻塞。這讓我們久別應(yīng)試記誦年代的一行人敬佩不已。

一、服務(wù)大局：立法決策的重大考量

立法權(quán)是地方人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。張凌開(kāi)門見(jiàn)山地告訴我們：“本屆常委會(huì)共制定和修改地方性法規(guī)62件，其中制定28件，全面修改28件，通過(guò)法律性問(wèn)題的決定6件。另外還簡(jiǎn)易修改60件，廢止5件，立法的工作量比較大?！弊匀?，立法的關(guān)鍵在于質(zhì)量和效果，他加重語(yǔ)氣，幾乎一字一句地說(shuō)：“本屆常委會(huì)的立法工作有不少特點(diǎn)和亮點(diǎn)。立法的過(guò)程凝聚了常委會(huì)全體組成人員的智慧，體現(xiàn)了他們的韌勁，更展示了他們的魄力?！彼Y(jié)合常委會(huì)和法制委的立法實(shí)踐，一條一條給我們講述了五年來(lái)立法工作的可圈可點(diǎn)之處。

張凌認(rèn)為，圍繞中央和市委對(duì)上海改革發(fā)展的重大決策，積極推進(jìn)相關(guān)立法，是本屆人大立法工作的一個(gè)重要特點(diǎn)。他舉例說(shuō)，加快建設(shè)上?！八膫€(gè)中心”是中央對(duì)上海的要求。常委會(huì)花了整整一年的時(shí)間，制定了上海推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例，從打造一流的金融服務(wù)環(huán)境、吸引金融人才、更好地為金融企業(yè)服務(wù)、開(kāi)展人民幣跨境結(jié)算等方面做了有益探索。條例出臺(tái)后震動(dòng)很大，全國(guó)40多家報(bào)紙及倫敦的泰晤士報(bào)、紐約的報(bào)紙都做了報(bào)道。在推進(jìn)貿(mào)易中心和航運(yùn)中心建設(shè)方面，常委會(huì)審議通過(guò)了上海推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)條例及口岸服務(wù)條例、民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例等法規(guī)。他分析：“經(jīng)濟(jì)中心其實(shí)是個(gè)帽子，下面的金融、貿(mào)易、航運(yùn)三個(gè)中心并列，這三個(gè)中心建好了，經(jīng)濟(jì)中心也就建成了?！?/p>

“從上海的層面看，”張凌進(jìn)一步介紹，“市委作出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的決策后，我們圍繞上海特大城市如何轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，也做了很多探索?！彼^續(xù)列舉一系列實(shí)例加以印證：常委會(huì)有關(guān)“四個(gè)中心”建設(shè)的立法有7件；圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，有1件決定、9件地方性法規(guī)，比如節(jié)能能源條例、建筑節(jié)能條例、中小企業(yè)發(fā)展條例、科技進(jìn)步條例等等，都有利于促進(jìn)上海的創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型。常委會(huì)還著眼使上海的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展保持持續(xù)不斷的活力，制定了終身教育條例。他特別提到世博會(huì)籌辦期間人大立法發(fā)揮的作用：在不到三年的時(shí)間內(nèi)，常委會(huì)不僅及時(shí)作出了關(guān)于促進(jìn)和保障世博會(huì)籌辦的決定，同時(shí)還制定了7件涉博法規(guī)，并授權(quán)市政府制定了14件臨時(shí)性行政管理措施和28件臨時(shí)性通告，組成了一個(gè)世博法規(guī)群，有效覆蓋了世博期間上海生活的方方面面，取得了良好的立法效果。他總結(jié)說(shuō)：“本屆常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局的意識(shí)非常強(qiáng)，這在立法決策上表現(xiàn)得十分明顯?！?/p>

二、回應(yīng)民意：民生立法占據(jù)半壁江山

民有所呼、我有所應(yīng)，在立法中關(guān)注民生，通過(guò)立法保障和改善民生。張凌概括，這是本屆常委會(huì)立法的又一個(gè)重要特點(diǎn)。

他說(shuō)，本屆常委會(huì)關(guān)于民生的立法項(xiàng)目達(dá)到了30件，占立法總數(shù)的近50%。比如，控?zé)熈⒎ǎc百姓密切相關(guān)。人大代表曾連續(xù)三年在市人代會(huì)上提出有關(guān)議案，有的一次會(huì)議上就有2、3件這樣的議案?？?zé)焼?wèn)題關(guān)系廣大市民的身體健康，群眾反映比較強(qiáng)烈，常委會(huì)下決心制定了有關(guān)法規(guī)；又如，市民體育健身?xiàng)l例，看起來(lái)是比較小的立法項(xiàng)目，但如何通過(guò)立法調(diào)動(dòng)各種資源，打造上海健康城市，很有必要，市民也積極響應(yīng)；再如，義務(wù)教育條例，目的就是要通過(guò)法制手段如何使教育均衡化發(fā)展，如何使百姓享受改革開(kāi)放的成果，如何使幾十萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員子女享有平等教育的權(quán)利；拆違條例、城管條例、公共汽電車管理?xiàng)l例等等，這些法規(guī)的制定和修改，都和廣大群眾的利益息息相關(guān)，也是群眾非常關(guān)心、關(guān)注的內(nèi)容。

“本屆人大的許多立法看起來(lái)是一些小事情，但小事情背后有民生的大文章。急群眾所急，積極想辦法解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，一點(diǎn)一滴地改善群眾的工作和生活環(huán)境，給百姓帶來(lái)實(shí)惠，這也是人大立法應(yīng)盡的責(zé)任?！奔姺睆?fù)雜的立法事務(wù)，經(jīng)張凌略加提煉，好比畫(huà)龍點(diǎn)睛，一下子讓我們感受到了一種新的境界。

三、法規(guī)修改：地方立法的繁重任務(wù)

2011年初，全國(guó)人大常委會(huì)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這對(duì)地方立法工作必然提出更高的要求。其中很突出的一點(diǎn)，就是與國(guó)家法律不一致的地方性法規(guī)，必須及時(shí)加以修改。對(duì)此，張凌尤為看重。

張凌認(rèn)為，地方人大立法的一項(xiàng)基本原則就是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。本屆人大，法規(guī)修改的量特別大，包括簡(jiǎn)易修改和廢止的法規(guī)，總數(shù)達(dá)到了93件。他分析，社會(huì)主義法律體系有三個(gè)層次：第一個(gè)層次是國(guó)家法律；第二個(gè)層次是行政法規(guī)；第三個(gè)層次是地方性法規(guī)。這三個(gè)層次互相銜接，而不能互相碰撞，才能維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，為此必須要對(duì)與國(guó)家法律不相適應(yīng)或有抵觸的地方性法規(guī)，進(jìn)行及時(shí)清理。

與此相關(guān)，張凌還感到，地方立法日益面臨著兩個(gè)新情況。一是由于國(guó)家大法已基本健全，地方立法沒(méi)有必要照搬照抄上位法，而是要在制定法規(guī)的過(guò)程中，更多采取簡(jiǎn)易立法的形式，有幾條立幾條，抓住關(guān)鍵的幾條。本屆人大“關(guān)于……規(guī)定”這樣的法規(guī)有五件之多，這是一個(gè)非常有益的探索；二是相關(guān)的配套性文件要及時(shí)跟上。很多法律制定以后，要保持法律體系的完整性和有效性，一定要有大量配套的規(guī)范性文件。本屆常委會(huì)及時(shí)制定了本市規(guī)范性文件備案審查規(guī)定，法工委下面專門成立了規(guī)章備案審查處，對(duì)市政府報(bào)送的所有規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，為的就是使市政府規(guī)章和規(guī)范性文件不與國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸，保證國(guó)家法制的完整統(tǒng)一。他概括：“這是非?；A(chǔ)性的工作。本屆人大花了很大精力做這件事，總體來(lái)講取得了預(yù)期效果。”而適應(yīng)新的要求，對(duì)本市地方性法規(guī)開(kāi)展集中清理，也是本屆人大立法工作很重要的一個(gè)特點(diǎn)。

四、人大主導(dǎo)：科學(xué)民主立法邁出堅(jiān)實(shí)步伐

不過(guò)無(wú)論是立法決策、民生立法還是法規(guī)修改，地方人大在立法中無(wú)法回避的一個(gè)核心性問(wèn)題，就是如何發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。

談到這點(diǎn)，張凌告訴我們，如何充分發(fā)揮人大在制定地方性法規(guī)中的引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，本屆常委會(huì)表現(xiàn)明顯。他說(shuō)，跳出以往那種政府部門送來(lái)什么人大就審什么、政府提出什么項(xiàng)目人大就立什么法這個(gè)圈子，本屆常委會(huì)做了大量工作。一是在立法項(xiàng)目的選定上，常委會(huì)和法制委充分發(fā)揮人大代表的作用。本屆常委會(huì)約50%的立法項(xiàng)目是根據(jù)代表議案確定的。有些項(xiàng)目，政府部門開(kāi)始并沒(méi)有提出，但因?yàn)榇硖岢隽俗h案，比如拆違、終身教育、控?zé)煛B(yǎng)犬、食品安全等，都列入了正式立法項(xiàng)目；二是在立法的時(shí)機(jī)上，如果群眾呼聲比較高，常委會(huì)把握好契機(jī)，就及時(shí)啟動(dòng)。比如控?zé)煑l例，原本是一個(gè)預(yù)備項(xiàng)目，但群眾反映強(qiáng)烈，常委會(huì)及時(shí)加以啟動(dòng)，迅速進(jìn)入立法程序，在比較短的時(shí)間里取得了較好的立法效果；三是在立法后的評(píng)估上，一個(gè)法規(guī)制定后，常委會(huì)適時(shí)啟動(dòng)項(xiàng)目評(píng)估，通過(guò)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)立法過(guò)程中存在什么薄弱環(huán)節(jié)，以及如何更好地加以克服。本屆人大常委會(huì)還及時(shí)從機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、人員等各個(gè)方面大大加強(qiáng)了立法研究所建設(shè)。將立法所轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，打造成整合各方資源、發(fā)揮人大主導(dǎo)作用、加強(qiáng)地方立法理論與實(shí)務(wù)研究工作的平臺(tái)。五年來(lái)，立法所共完成立法課題研究73項(xiàng)，其中有20余項(xiàng)轉(zhuǎn)為立法正式項(xiàng)目，還舉辦了四次大型法制研討會(huì)，編寫了38期法制參閱資料。這些工作都為人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用提供了保障。

充分把握立法工作的主導(dǎo)權(quán)，很重要的一點(diǎn)就是推進(jìn)立法的科學(xué)化和民主化。張凌認(rèn)為，在立法全過(guò)程做到科學(xué)化、民主化，是本屆常委會(huì)立法工作的一個(gè)顯著特點(diǎn)。這方面，常委會(huì)和法制委建立了一系列制度，把立法科學(xué)化、民主化落到實(shí)處。比如，立法項(xiàng)目論證制度使立法項(xiàng)目的產(chǎn)生都經(jīng)過(guò)充分論證，而不是“拍腦袋”，從而把有限的立法資源用在刀刃上。又比如，在立法過(guò)程中，每件法規(guī)草案出來(lái)后常委會(huì)都及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊向全社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，問(wèn)計(jì)于民，并形成了制度。此外，還有立法聽(tīng)證制度、立法技術(shù)規(guī)范等等。他表示，初步形成了一套完整的地方立法制度規(guī)范，標(biāo)志著本屆人大在科學(xué)立法、民主立法方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，而“所有這些都為今后的立法工作奠定了較為厚實(shí)的基礎(chǔ)……”

起身告辭之際，我們的耳畔依然回響著張凌主任那舒緩的語(yǔ)調(diào)：這沒(méi)有夸大，更不是虛言。由此聯(lián)想到不久前他為本刊撰寫的《地方立法中的智慧、魄力、韌勁》一文中的一段話：“本人作為65位常委會(huì)組成人員中的一員，從擔(dān)任常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人到法制委負(fù)責(zé)人，有幸親歷了五年立法工作實(shí)踐，深感立法作為治國(guó)安邦的社會(huì)公器，在民意表達(dá)、部門協(xié)調(diào)、資源整合當(dāng)中意義重大；深感立法是一項(xiàng)政治性強(qiáng)、實(shí)踐性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的工作，做合格立法人，必須政治上、理論上、法律上都過(guò)得硬?！弊鲆幻细竦牧⒎ㄈ?，多么樸素而深刻的感悟！可是真正做到了，那又要付出多少的心血?。?/p>