文/周 俐 閆鵬濤

論科學(xué)立法的多層次結(jié)構(gòu)

文/周 俐 閆鵬濤

伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，科學(xué)立法也面臨著新形勢(shì)下新起點(diǎn)上更高的要求。但學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直以來(lái)對(duì)科學(xué)立法缺乏較為深入系統(tǒng)的闡述，以致影響到科學(xué)立法水平的進(jìn)一步提高。本文即從厘清“科學(xué)立法”概念入手，從立法理念、立法制度、立法技術(shù)三個(gè)層面對(duì)科學(xué)立法進(jìn)行分析，希望能夠?yàn)檎J(rèn)識(shí)科學(xué)立法提供一定的借鑒。

一、科學(xué)立法的概念

關(guān)于科學(xué)立法，目前較多的認(rèn)識(shí)是：遵循客觀規(guī)律。但對(duì)如何發(fā)現(xiàn)規(guī)律、發(fā)現(xiàn)何種規(guī)律、又如何遵循規(guī)律方面并沒(méi)有深入表述。應(yīng)用于實(shí)踐，顯然原則性較強(qiáng)而操作性不夠。這就要求我們對(duì)科學(xué)立法進(jìn)行更為深入細(xì)致的考察，以增強(qiáng)其對(duì)立法實(shí)踐的指導(dǎo)作用。

筆者認(rèn)為認(rèn)識(shí)“科學(xué)立法”首先要考察何為“科學(xué)”?！翱茖W(xué)”概念是一個(gè)觀念的復(fù)合體。就最一般的含義來(lái)講，科學(xué)是一種理念，強(qiáng)調(diào)理性、客觀、經(jīng)驗(yàn)；就中觀層面來(lái)講，科學(xué)標(biāo)志著專業(yè)化的分科和知識(shí)積累，其實(shí)質(zhì)是近代自然科學(xué)影響下的知識(shí)生產(chǎn)分類體系和生產(chǎn)方式；就最狹義的概念來(lái)講，科學(xué)就是自然科學(xué)。對(duì)應(yīng)科學(xué)概念的不同層次，科學(xué)立法實(shí)際上也有多層含義。首先，科學(xué)立法是一種立法理念，比如立法要準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。其次，科學(xué)立法是一種立法制度，其實(shí)質(zhì)是專業(yè)化、規(guī)范化的知識(shí)積累。比如制訂五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃制度，就是一種經(jīng)驗(yàn)的升華。最后，在工具方法意義上，科學(xué)立法體現(xiàn)為立法技術(shù)手段的運(yùn)用，特別是體例和語(yǔ)言的規(guī)范化。由此可見(jiàn)，認(rèn)識(shí)科學(xué)立法首先要認(rèn)識(shí)到科學(xué)立法的多層次性。

二、科學(xué)立法的層次和內(nèi)容

（一）科學(xué)的立法理念

理念是行動(dòng)的指南，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的前提是立法理念、指導(dǎo)思想的科學(xué)合理，唯有此，才能保證科學(xué)立法。可以說(shuō)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和一系列立法理念的創(chuàng)新和發(fā)展密不可分。正是理念上的深入探討、勇于突破，才為立法工作贏得了廣闊的發(fā)展空間和寶貴的發(fā)展機(jī)遇。

1.立法要準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。立法是人們?cè)谧杂X(jué)認(rèn)識(shí)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上將客觀規(guī)律及其要求以行為規(guī)則反映和表達(dá)出來(lái)的一種形式。因此，立法必須從現(xiàn)實(shí)的客觀需要和可能出發(fā)，正確反映社會(huì)的公共需求。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系之所以能夠形成，其關(guān)鍵就在于始終堅(jiān)持從中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際需要出發(fā)，總結(jié)其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為其提供良好的法制保障。在現(xiàn)階段，要做到準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，就必須站在新的歷史起點(diǎn)和歷史階段上，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)時(shí)代特點(diǎn)和階段特征，做到立法與改革決策同步，使立法工作更加自覺(jué)、主動(dòng)地回應(yīng)新時(shí)期新階段提出的新課題、新要求，為科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生改善提供有力保障。近期來(lái)看，主要是在繼續(xù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，為改革深入開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。

2.堅(jiān)持公平正義，協(xié)調(diào)平衡各方利益。法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系、重新分配社會(huì)利益的重要工具，其目的就是達(dá)到社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。而要達(dá)到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，一是要為各方利益提供合理的訴求渠道，在立法過(guò)程中準(zhǔn)確客觀反映不同群體的利益訴求；二是在協(xié)調(diào)利益關(guān)系中必須堅(jiān)持公平正義的原則，這是由中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的本質(zhì)所決定的。我們是社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主，立法機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，不存在自身的特殊利益，公平對(duì)待不同群體的利益訴求、切實(shí)維護(hù)好人民群眾的整體利益是立法工作必須秉承的原則。

3.規(guī)范行政行為，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能。加強(qiáng)行政管理體制改革，推動(dòng)建設(shè)法治政府，是我國(guó)深化體制改革的重要環(huán)節(jié)。政府行為是依公權(quán)力而產(chǎn)生，而公權(quán)力的產(chǎn)生最終依靠法律的規(guī)定。因此，通過(guò)立法規(guī)范政府行為，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而建設(shè)法治政府有著根本意義。體現(xiàn)在立法過(guò)程中，就要既賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，又要注意對(duì)權(quán)力的行使加以制約，防止行政部門(mén)在立法中不恰當(dāng)?shù)臄U(kuò)張權(quán)力。具體而言，對(duì)限制性權(quán)力的設(shè)定要依法、嚴(yán)格、有據(jù)。在賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，注意對(duì)相關(guān)程序性規(guī)定和時(shí)限要求的設(shè)定，明確行政機(jī)關(guān)不作為的責(zé)任，以達(dá)到權(quán)力和責(zé)任的平衡，從根本上維護(hù)好公民和法人的權(quán)利。

（二）科學(xué)的立法制度

制度是特定主體或者行為共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。只有具備必要的制度建設(shè)，將相關(guān)做法經(jīng)驗(yàn)上升為規(guī)范，立法工作才稱得上具備科學(xué)化的基礎(chǔ)。以下即從立法工作全流程出發(fā)對(duì)相關(guān)制度規(guī)范進(jìn)行研究。

1.五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的編制。面對(duì)有限的立法資源和不斷上升的立法需求，加強(qiáng)立法規(guī)劃，調(diào)控立法布局，從源頭提高立法效率是科學(xué)立法的重要方面。確立立法規(guī)劃，首先要圍繞大局，確定重點(diǎn)，避免重復(fù)立法、分散立法、激情立法。其次，要注意立法規(guī)劃的動(dòng)態(tài)建設(shè)。體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，規(guī)劃項(xiàng)目可分設(shè)正式項(xiàng)目和預(yù)備項(xiàng)目，兩類項(xiàng)目之間根據(jù)形勢(shì)變化和條件成熟情況，有制度化渠道可供相互轉(zhuǎn)化。最后，要保證規(guī)劃編制過(guò)程的公開(kāi)性，廣泛吸收社會(huì)意見(jiàn)，最充分的反映社會(huì)需求和關(guān)注熱點(diǎn)。

2.立、改、廢的常態(tài)化。法律的穩(wěn)定性與調(diào)整對(duì)象的變動(dòng)性之間存在永恒的矛盾。因此，法律體系必須做到與時(shí)俱進(jìn)。體現(xiàn)在立法工作中，就是立、改、廢并舉，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是立法工作本身邏輯使然。由于歷史原因，過(guò)去我國(guó)立法是以“立”為主，著重填補(bǔ)法律體系的空白。而在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之后，以提高法律質(zhì)量、解決法律滯后性問(wèn)題為目的的“改”和“廢”就必然扮演更為重要的角色。在這個(gè)過(guò)程中，地方人大要充分認(rèn)識(shí)到，地方性法規(guī)解決的問(wèn)題更具體、時(shí)段性更強(qiáng)，且受上位法變動(dòng)影響最大，因此法規(guī)清理的任務(wù)就更重、時(shí)效要求就更高。

3.立項(xiàng)論證。法規(guī)立項(xiàng)論證是近年人大改進(jìn)立法工作，加強(qiáng)源頭控制、提高立法質(zhì)量，強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)地位的重要嘗試。其實(shí)質(zhì)就是人大能夠提前介入立法進(jìn)程，對(duì)提請(qǐng)立法項(xiàng)目的必要性、合法性、可行性、整體性、規(guī)范性等開(kāi)展論證，以保證立法資源得到合理充分利用。在論證過(guò)程中，一要考慮手段的適當(dāng)性，只有那些適合法律手段調(diào)整的社會(huì)關(guān)系才運(yùn)用法律手段來(lái)調(diào)整。二要堅(jiān)持以需求度為前提，以社會(huì)需求度和相關(guān)實(shí)踐的成熟度來(lái)確定立法必要性。三是注意立法選項(xiàng)是否在立法主體的法定權(quán)限內(nèi)，且具體內(nèi)容、立法精神是否與上位法一致。

4.立法聽(tīng)證。立法聽(tīng)證是立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中就所涉及的重大問(wèn)題以及難點(diǎn)問(wèn)題，召集利益相關(guān)方及第三方聽(tīng)取意見(jiàn)的過(guò)程。立法聽(tīng)證是擴(kuò)大立法民主，有效了解相關(guān)方利益訴求并進(jìn)行合理性論證，更多收集立法信息的重要途徑。目前，在我國(guó)已經(jīng)得到較為普遍的應(yīng)用，其制度建設(shè)也較為成型。但目前來(lái)看，仍有兩點(diǎn)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一是聽(tīng)證的效力問(wèn)題，作為制度框架內(nèi)相關(guān)方意見(jiàn)的直接表達(dá)，應(yīng)具備一定的效力，而不是目前僅作為審議的參考資料。二是聽(tīng)證的主導(dǎo)思想和程序設(shè)計(jì)應(yīng)更有利于不同觀點(diǎn)的交鋒，而非單向意見(jiàn)陳述，應(yīng)做到有答有辯，這樣有利于意見(jiàn)的充分表達(dá)和沉淀。

5.審議、表決機(jī)制。立法工作的主體是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，因此，做好人大及其常委會(huì)立法審議、表決機(jī)制建設(shè)，對(duì)科學(xué)立法有著重要意義。目前，我國(guó)實(shí)行的是一般法律案三審后表決、意見(jiàn)比較一致的法律案二審后表決、部分修改的法律案且意見(jiàn)比較一致的可一審后表決，全體審議和分組審議相結(jié)合，初步審議和統(tǒng)一審議相結(jié)合的方式。從實(shí)踐看，可以說(shuō)較好滿足了當(dāng)前的立法需求。繼續(xù)完善這一機(jī)制，可從強(qiáng)化審議辯論制度、常態(tài)化立法修正案和重要法條單獨(dú)表決制度著手。在審議前，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的調(diào)研，同時(shí)改進(jìn)法律案解讀工作。在審議后，完善審議意見(jiàn)處理反饋制度，發(fā)揮好代表、常委會(huì)組成人員的主體作用，提高審議質(zhì)量。

6.立法后評(píng)估。立法后評(píng)估，是指評(píng)估主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運(yùn)用科學(xué)方法和技術(shù)對(duì)法律文本質(zhì)量、實(shí)施效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，目的在于更好的實(shí)施、完善被評(píng)估的法律，并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為開(kāi)展相關(guān)立法提供借鑒和指導(dǎo)。立法后評(píng)估可以說(shuō)是理性立法思維的表現(xiàn)，是對(duì)立法價(jià)值和實(shí)踐的反思，有利于進(jìn)一步完善立法程序。但相對(duì)來(lái)講，目前立法后評(píng)估影響依然有限，一是評(píng)估主體多自限為人大立法工作部門(mén)，評(píng)估結(jié)果僅供部門(mén)內(nèi)參考；二是尚未建立制度化的評(píng)估渠道，評(píng)估對(duì)象的確定往往有很大的隨意性。改進(jìn)這些方面，一要擴(kuò)大評(píng)估主體，應(yīng)保證一定的社會(huì)參與度；二要努力普及后評(píng)估制度，使之成為立法中不可少的環(huán)節(jié)；三是賦予后評(píng)估報(bào)告一定的權(quán)重，同時(shí)與啟動(dòng)立法工作建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）科學(xué)的立法技術(shù)

扎實(shí)的立法技術(shù)是做好立法工作的基礎(chǔ)。內(nèi)容上更側(cè)重對(duì)法規(guī)案形式進(jìn)行改進(jìn)，提高法規(guī)案的結(jié)構(gòu)和語(yǔ)言質(zhì)量。

1.立法體例。就內(nèi)容來(lái)看，立法體例主要是指法規(guī)案本身的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，包括形式結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)階段而言，關(guān)于立法體例強(qiáng)調(diào)比較多的是以問(wèn)題導(dǎo)向取代整體導(dǎo)向。對(duì)解決綜合性問(wèn)題的，體例可以較為完整；但對(duì)于解決專門(mén)性問(wèn)題的，在體例上應(yīng)努力改變“大而全”、“小而全”的狀況，選擇走“小而精”的道路，抓住關(guān)鍵幾條，嘗試“一事一例”的立法體例，提高立法的針對(duì)性和可操作性。

2.立法語(yǔ)言。立法語(yǔ)言是指法律賴以表達(dá)其內(nèi)容的工具和表現(xiàn)形式，立法語(yǔ)言的運(yùn)用好壞直接決定了立法文本的質(zhì)量。全國(guó)人大常委會(huì)法制委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》中就明確規(guī)定了法律條文表述的規(guī)范、法律常用詞語(yǔ)的規(guī)范、法律修改形式的規(guī)范和法律廢止形式的規(guī)范，這些就是立法語(yǔ)言規(guī)范化的最基本要求。簡(jiǎn)單講，就是立法語(yǔ)言要準(zhǔn)確規(guī)范，概念明確，句式規(guī)范，標(biāo)點(diǎn)精確。對(duì)現(xiàn)階段而言，提高立法語(yǔ)言質(zhì)量關(guān)鍵就在于把這些規(guī)范落到實(shí)處。

由上可見(jiàn)，科學(xué)立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，不僅要理念先行、制度保障、技術(shù)落實(shí)，更要認(rèn)識(shí)到科學(xué)立法在扎扎實(shí)實(shí)履行人大法定職責(zé)、用好現(xiàn)有體制內(nèi)存量改革空間方面的基礎(chǔ)性意義，唯有此才能切實(shí)提高立法的科學(xué)化水平。 （作者系浦東新區(qū)人大常委會(huì)辦公室干部、市人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)處干部）