陳建章 潘萬寶

一、專項預(yù)防概述

1.專項預(yù)防的概念。專項預(yù)防是指檢察機關(guān)在一定時期內(nèi)，圍繞黨委政府關(guān)心、人民群眾關(guān)注、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步具有重要影響的重大工程建設(shè)項目以及專項整治活動等熱點問題，與有關(guān)單位和部門加強聯(lián)系和配合，積極開展預(yù)防職務(wù)犯罪的一種方式，是檢察機關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的一項專門性業(yè)務(wù)工作。專項預(yù)防不限于工程建設(shè)項目，還包括在資金使用、環(huán)保、招投標(biāo)、涉農(nóng)、換屆選舉等專門項目開展的系列預(yù)防活動。如2011年，高檢院預(yù)防廳下發(fā)《關(guān)于加強食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的通知》，部署開展食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪專項預(yù)防工作。

2.特點。一是專業(yè)性強。專項預(yù)防是檢察機關(guān)針對一個單位、一個領(lǐng)域、一個行業(yè)、一個環(huán)節(jié)部門發(fā)生的職務(wù)犯罪案件或問題開展的預(yù)防工作，具有較強的專業(yè)性，是其他部門不能替代的。二是操作性強。專項預(yù)防是針對某個案件在發(fā)案單位及其同行業(yè)、同系統(tǒng)中深挖原因、找出問題、提出建議、落實措施，工作有步驟，有形式、有內(nèi)容，已形成一定規(guī)范化格局，便于操作。三是典型性強。專項預(yù)防絕大多數(shù)情況下是從個案預(yù)防中發(fā)展和延伸過來的。但并不是所有的個案預(yù)防都可以發(fā)展為專項預(yù)防，而是在一些重要的、熱點的部門、領(lǐng)域發(fā)生案件，且反映的問題有一定的新穎性、趨勢性，在一段時間內(nèi)有一定的代表性，才會延伸出專項預(yù)防。四是綜合性強。專項預(yù)防的工作形式和內(nèi)容包含有案例分析、預(yù)防宣傳和警示教育、檢察建議、預(yù)防調(diào)查等，基本包含了預(yù)防工作所有的形式和內(nèi)容。

3.檢察機關(guān)開展專項預(yù)防工作的依據(jù)。一是政策依據(jù)。中共中央有關(guān)反腐敗和加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的一系列規(guī)定、決定，是開展專預(yù)防工作的指導(dǎo)思想和政策依據(jù)。如，2005年1月中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》。2008年5月中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》?！秾嵤┚V要》和《工作規(guī)劃》是檢察機關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要政策支撐。同時，檢察機關(guān)開展專項預(yù)防也是落實中央《實施綱要》和《工作規(guī)劃》的具體舉措。二是法規(guī)依據(jù)。一些預(yù)防職務(wù)犯罪的地方性法規(guī)相繼出臺。如，2002年10月黑龍江省人大常委會通過《關(guān)于加強預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》，《決定》第四條規(guī)定：“檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合法律監(jiān)督職能，依照法律、法規(guī)，積極開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作……開展行業(yè)預(yù)防、專項預(yù)防等工作；開展職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳、教育和咨詢活動及其他有關(guān)工作?！币院笙嗬^推出的《安徽省預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》、《湖北省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》均結(jié)合本地特點，為開展專項預(yù)防活動提供了法規(guī)依據(jù)。三是實踐依據(jù)。多年來，檢察機關(guān)在開展專項預(yù)防職務(wù)犯罪工作實踐中，積累了大量的經(jīng)驗。2000年12月，最高人民檢察院制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》，這是檢察機關(guān)開展專項預(yù)防工作的具有宏觀指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件。2010年7月，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈全國檢察機關(guān)集中開展“預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新”專項預(yù)防工作實施方案〉的通知》。這些指導(dǎo)實踐的文件下達(dá)，為檢察機關(guān)開展專項預(yù)防工作，在社會上樹立鮮明的形象，得到社會的廣泛認(rèn)同，提供了充分的實踐依據(jù)。

二、開展專項預(yù)防的方法步驟

（一）專項預(yù)防項目的選擇

一是圍繞黨委政府重大決策部署的貫徹落實開展專項預(yù)防工作。配合有關(guān)部門加強民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)后重建等重大工程建設(shè)和項目資金使用中的預(yù)防職務(wù)犯罪工作。二是圍繞人民群眾反映強烈的突出問題開展專項預(yù)防工作。三是圍繞職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域開展專項預(yù)防工作。按照中央“著力解決重點領(lǐng)域的腐敗問題”的要求，針對工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)、金融、司法、教育、醫(yī)藥等領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的情況，配合專項治理，深入開展專項預(yù)防工作。

（二）專項預(yù)防工作流程

1.立項審批。專項預(yù)防項目選擇后，由檢察機關(guān)預(yù)防部門向上級檢察機關(guān)履行專項預(yù)防立項審批程序。具體是：由檢察機關(guān)預(yù)防部門填寫《××專項預(yù)防立項審批表》，并附《××專項預(yù)防工作可行性考察報告》，由主管檢察長批準(zhǔn)后，報上級人民檢察院備案。上級檢察機關(guān)已有明文規(guī)定或通知開展專項預(yù)防工作的，可不再履行報批程序，視為該專項預(yù)防已經(jīng)立項。

2.制訂方案。科學(xué)合理的工作方案是做好專項預(yù)防職務(wù)犯罪活動的保證。檢察機關(guān)應(yīng)結(jié)合本地實際，深入調(diào)研，主動走訪有關(guān)主管部門，了解并掌握預(yù)防需求，特別是職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)因素、環(huán)節(jié)、部位，與相關(guān)部門、單位等共同制定切實可行的工作實施意見或工作方案保證工作落到實處。下級檢察院制定的預(yù)防工作方案或?qū)嵤┮庖娨皶r報上級檢察院備案。方案的內(nèi)容主要包括：開展專項預(yù)防工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，專項預(yù)防工作的時間安排、主要內(nèi)容和措施形式，組織領(lǐng)導(dǎo)和任務(wù)要求等基本內(nèi)容。

3.主要措施。專項預(yù)防工作措施比一般預(yù)防工作要多，基本包含了預(yù)防工作所有的形式和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)善于綜合運用。主要包括：做好行賄犯罪檔案查詢，及時準(zhǔn)確提供查詢結(jié)果，把好廉潔準(zhǔn)入關(guān)口；督促項目相關(guān)主管單位實施廉政承諾，開展公示，接受各方監(jiān)督；運用典型案例開展警示教育，加強相關(guān)公職人員廉政輔導(dǎo)；受理舉報，開展預(yù)防咨詢；分析犯罪因素和隱患，總結(jié)職務(wù)犯罪特點、規(guī)律，向決策部門提出治理防范建議等等。

4.效果評估。檢察機關(guān)預(yù)防部門應(yīng)比照專項預(yù)防目標(biāo)對專項預(yù)防工作的階段性成效和結(jié)項情況進(jìn)行檢查評估，對收到良好效果的及時進(jìn)行總結(jié)，對效果不明顯的，應(yīng)分析原因，及時改進(jìn)，使專項預(yù)防工作順利進(jìn)行。評估的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：比較開展專項預(yù)防活動前后不同時期的案件發(fā)生情況；相關(guān)預(yù)防單位的機制制度建設(shè)是否得以完善；檢察機關(guān)提出的預(yù)防對策建議是否具有針對性和得到相關(guān)單位采納；人民群眾對檢察機關(guān)開展專項預(yù)防工作的滿意度和認(rèn)可度。

5.總結(jié)歸檔。專項預(yù)防結(jié)束后，預(yù)防工作中形成的文件、文書等材料，均要整理裝訂成冊后歸檔，要把《××專項預(yù)防立項審批表》、《××專項預(yù)防終結(jié)報告》、《檢察建議書》等工作文書和開展預(yù)防活動照片、會議記錄等相關(guān)書材統(tǒng)一歸檔。

三、開展專項預(yù)防過程中需要把握的幾個事項

1.要立足檢察職能，結(jié)合執(zhí)法辦案開展專項預(yù)防工作。高檢院賈春旺檢察長在2003年4月2日聽取預(yù)防業(yè)務(wù)工作匯報時，就專門指出：“有些預(yù)防工作目前不能插手太深，要‘超脫一些。如在重點建設(shè)工程中，檢察機關(guān)參與招投標(biāo)過程中的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，便不能參與招投標(biāo)的具體管理工作，越權(quán)代替其他部門的職能；不能搞形式、擺樣子，不能讓有的人利用職務(wù)犯罪預(yù)防工作來掩蓋他們的違法犯罪的問題?！笨梢哉f一針見血地指出了當(dāng)前專項預(yù)防工作存在的問題。檢察機關(guān)在開展專項預(yù)防工作中要緊密結(jié)合執(zhí)法辦案，積極研究職務(wù)犯罪的原因、特點和規(guī)律，注意發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位體制機制制度方面存在的問題，及時提出檢察建議，幫助相關(guān)單位加強廉政管理和完善監(jiān)督制約機制，堵塞漏洞，特別要以行賄犯罪檔案查詢工作為開展專項預(yù)防切入點，有選擇、適度地開展專項預(yù)防工作。

2.要重視專項預(yù)防工作成果的轉(zhuǎn)化運用。目前，對專項預(yù)防工作成果運用的途徑和方式問題思考不多。但是，成果的運用又非常重要。從全國各地的情況來看，不少地方的專項預(yù)防工作上報黨委政府以后，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出了批示、給予了肯定，有的還提出了明確的要求，但是有的檢察機關(guān)卻沒有了下文。這就有必要思考專項預(yù)防工作成效和成果的轉(zhuǎn)化運用問題。對于專項預(yù)防成果的運用，可以圍繞以下幾方面來展開：一是為黨委政府提供決策參考。把專項預(yù)防工作報告作為黨委、政府和有關(guān)單位、部門制定預(yù)防腐敗政策或措施的決策依據(jù)。二是宣傳警示教育功能。以專項預(yù)防工作報告為素材，對相關(guān)單位進(jìn)行警示宣傳，動員有關(guān)單位和社會民眾自覺抵制有關(guān)腐敗行為。三是提出查辦重點和方向的建議。根據(jù)對犯罪發(fā)展趨勢的預(yù)測，為偵查部門確定辦案重點和偵查方向、研究發(fā)案規(guī)律等提供參考，拓寬偵查部門的偵查視野。

3.要堅持專業(yè)化和社會化相結(jié)合。檢察機關(guān)預(yù)防工作既有專業(yè)化特色也有社會化特點，只有把兩者結(jié)合好，才能把專項預(yù)防工作做好。一方面，預(yù)防職務(wù)犯罪工作是一項社會工程，必須調(diào)動全社會的力量才能取得良好的預(yù)防效果。因此，在專項預(yù)防工作中也必須走社會化道路，要積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)和社會方方面面的大力支持，推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制的有序運轉(zhuǎn)，營造黨委重視，紀(jì)檢組織協(xié)調(diào)，黨政齊抓共管，社會各界廣泛參與的良好氛圍，進(jìn)一步加強與有關(guān)行業(yè)和部門的聯(lián)系配合，完善組織機構(gòu)，明確責(zé)任目標(biāo)，建立健全社會化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。另一方面，預(yù)防職務(wù)犯罪工作充分體現(xiàn)了法律監(jiān)督的內(nèi)在要求和價值取向，是檢察工作不可分割的重要組成部分。因此，在專項預(yù)防工作中必須堅持立足法律監(jiān)督職能，走專業(yè)化發(fā)展道路，要善于綜合運用預(yù)防調(diào)查、犯罪分析、預(yù)防建議、預(yù)防咨詢和警示教育、行賄檔案查詢等工作方式開展專項預(yù)防。

4.要嚴(yán)格工作紀(jì)律，增強專項預(yù)防工作公信力。在開展專項活動中要嚴(yán)格堅持最高人民檢察院對預(yù)防工作提出的“四個不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)借口預(yù)防干預(yù)有關(guān)部門、單位的正常管理活動，不準(zhǔn)利用預(yù)防掩蓋有關(guān)部門、單位存在的問題或者包庇違法犯罪活動，不準(zhǔn)干預(yù)市場主體自主的經(jīng)濟行為，不準(zhǔn)利用開展預(yù)防謀取個人和單位私利。在預(yù)防活動中，既要充分發(fā)揮主觀能動性，又不能超越職權(quán)搞大包大攬，更不能脫離法律監(jiān)督者身份代替行政職能；既要搞好法律服務(wù)，又不能干預(yù)相關(guān)單位的正常工作，更不能給相關(guān)單位增添負(fù)擔(dān)。

（作者單位：福建省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處）

欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com