于幫存

【摘要】 機制問題是開展工作的基礎性問題。對于起步晚、起點低的預防職務犯罪工作而言，建立健全工作機制更顯得尤為重要。本文試圖站在前行者的肩膀上，結合安徽檢察預防工作實踐，對檢察機關預防一體化機制建設的必要性、基本框架等作粗淺探討。

目前，檢察機關預防職務犯罪工作機制主要包括：外部范疇的黨委領導下的預防職務犯罪領導機制，內(nèi)部范疇的懲防并舉偵防一體的預防職務犯罪協(xié)作機制。這兩項機制均為同一層級的橫向模式。作為安徽省人民檢察院預防部門，在鞏固加強、充分發(fā)揮橫向機制作用的基礎上，也要探索建立縱向預防一體化機制，推動形成“兩橫一縱”格局，以最大限度地增強工作合力。

一、檢察一體化與預防一體化

（一）檢察一體化

人民檢察院組織法規(guī)定，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。這是檢察工作實行一體化的法律基礎。檢察一體化包括對外對內(nèi)兩個方面：對外是指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉；對內(nèi)是指業(yè)務一體，即檢察機關上命下從，作為命運共同體統(tǒng)一行使檢察權。我們通常所說的檢察一體化是對內(nèi)一體。目前，檢察一體化機制建設在業(yè)務工作的應用，起步最早、成效最突出的是偵查一體化。2006年，《最高人民檢察院關于健全職務犯罪偵查工作一體化機制的若干規(guī)定》的出臺，為偵查一體化開辟了自上而下的模式。之后，省級院在反貪局內(nèi)部成立大要案中心、偵查指揮中心等機構，專司組織協(xié)調(diào)指揮全省重大貪污賄賂案件偵查工作。十多年來，偵查一體化在充分整合資源、加大辦案力度、提高辦案質(zhì)量等方面都取得了顯著成效，為其他檢察業(yè)務一體化機制建設提供了成功經(jīng)驗。2011年，高檢院制定《最高人民檢察院關于推進職務犯罪偵查和預防一體化工作機制建設的指導意見（試行）》，力圖借助于偵查工作，推動各地探索偵查與預防工作緊密銜接、增強預防合力。此外，一些地方在刑事申訴一體化機制建設方面也進行了有益探索。

（二）預防一體化

預防一體化既立足于檢察一體化，又部分地超越了檢察一體化之所指。以其涵蓋范圍分類，預防一體化分為宏觀、中觀、微觀三個層次。一是宏觀層次的預防一體化，是指在黨委統(tǒng)一領導下進行，以社會化預防為基礎的工作機制，其根基在于：預防職務犯罪是一項復雜艱巨的系統(tǒng)工程，是全黨全社會的共同任務，必須在黨委統(tǒng)一領導下，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠人民群眾支持和參與，統(tǒng)籌推進。宏觀層次的預防一體化，超出了檢察一體化的范疇，其范圍之廣遠非檢察機關一家所能擔當。二是中觀層次的預防一體化，是指在同一檢察機關內(nèi)部，按照全院一盤棋思路構建而成的院黨組統(tǒng)一領導、各業(yè)務部門共同參與、預防部門組織協(xié)調(diào)的工作格局。其包括懲防一體化、偵防一體化工作機制的核心內(nèi)容。三是微觀層次的預防一體化，是指在一定行政區(qū)域范圍的檢察機關，強化上下級、同級院預防部門之間的協(xié)作配合，增強預防條線合力。本文所說的預防一體化機制，為中觀與微觀層次之綜合，即在上級機關預防部門的指揮協(xié)調(diào)下，整合本地區(qū)各級院的預防力量，通過加強對上信息報送、對下業(yè)務指導和同級交流協(xié)作，上下聯(lián)動，同級協(xié)作，合理分工，統(tǒng)一步調(diào)，最大限度地提升工作效率效果的工作機制。

二、構建預防一體化機制的必要性

（一）構建預防一體化機制，是整合資源、解決預防人員不足的迫切需要。預防工作涉及事多面廣。近年來，預防工作任務日趨繁重，事多人少、配置不合理等問題逐漸突出。以我省為例，截至2012年底，全省檢察機關下轄16個地級院、113個縣級院，共有從事預防工作的人員247人，其中，專職預防人員186人，分布在其他內(nèi)設機構中的兼職預防人員61人。專職人員中，省院6人、市級院42人（院均2.4人）、縣區(qū)院138人（院均1.1 人）。從事預防工作三年以下（含三年）135人、四年以上112人。由此可見，我省預防機構隊伍建設明顯滯后，省、市院預防工作人員相對偏少，基層院預防機構不健全，“一人科”情況普遍；預防人員的流動性大，多數(shù)預防人員從事預防工作時間過短，難以有效開展工作。解決這些問題，除了爭取支持增加人員、強化業(yè)務培訓之外，更現(xiàn)實的是整合現(xiàn)有，優(yōu)化資源配置，通過預防一體化，將一案一建議、一案一分析等部分日常工作納入相關業(yè)務部門之職責，以緩解工作量增加與人員力量不足的矛盾。

（二）構建預防一體化機制，是搭建平臺、深化專題系統(tǒng)預防的迫切需要。專題預防和系統(tǒng)預防，是檢察機關開展預防工作、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，前者重點針對涉及公共投資和公共利益的重大工程建設項目、社會經(jīng)濟發(fā)展項目，以及政策措施實施中的重要環(huán)節(jié)，后者針對職務犯罪多發(fā)易發(fā)或者壟斷性行業(yè)、系統(tǒng)，以及涉及國計民生、公共利益的行業(yè)、系統(tǒng)。通常情況下，專題預防所在領域涉及面廣，涉及單位多，比如工程建設、涉農(nóng)領域，不局限于一市一縣；系統(tǒng)預防所涉及行業(yè)系統(tǒng)，更是上下垂直、自成一體，比如工商、國稅系統(tǒng)，其預防工作非某一檢察院能夠單獨承擔。目前來看，我省大部分檢察機關開展專題預防、系統(tǒng)預防，還多局限于單個檢察院，缺少上下級、同級之間的溝通與協(xié)作，造成專題領域留有空白、系統(tǒng)預防參差不齊。通過建立一體化預防機制，能夠搭建自上而下的協(xié)作或共建平臺，共同制定出臺相關文件，推動專題預防、系統(tǒng)預防深入開展、取得實效。

（三）構建預防一體化機制，是提高效率、增強預防集約效應的迫切需要。預防工作是檢察機關一項年輕的業(yè)務工作，歷經(jīng)十多年的探索發(fā)展，形成了自己的職能定位、基本規(guī)范和工作流程。但目前，很多地方的預防工作，仍然停留在粗放型發(fā)展模式上，突出表現(xiàn)為：工作缺乏計劃性，想到哪里干到哪里；缺乏規(guī)范性，不遵守業(yè)務流程，不履行相關手續(xù)；缺乏協(xié)調(diào)性，區(qū)別對待預防措施，拈輕怕重；缺乏持續(xù)性，淺嘗輒止，安于現(xiàn)狀，具備基礎卻不持續(xù)跟進，具有經(jīng)驗卻不深入挖掘。建立預防一體化機制，通過上下級、同級之間及本院協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，能夠科學謀劃工作思路，協(xié)調(diào)安排重點工作，持續(xù)增強預防效果，深入挖掘成功經(jīng)驗，有效提高工作效率，推動預防工作走上集約化發(fā)展之路，形成具有本地特色的預防品牌。

三、預防一體化機制的基本框架

多年來，我省檢察預防工作已在實踐著預防一體化機制的具體內(nèi)容。現(xiàn)結合機制的理想化構想與工作實踐，提出如下基本框架。

（一）組織模式

為了便于統(tǒng)一指揮調(diào)動、組織協(xié)調(diào)，考慮到實施一體化的效率及可操作性，本文將預防一體化機制的組織實施范圍設定在省級及所轄市、縣區(qū)檢察院。

1.上下級統(tǒng)籌一體化。是指充分發(fā)揮省級院的引領作用、市級院的主體作用和基層院的基礎作用，重點工作集中行動，基礎工作各自完成。比如，2010年，安徽省院預防處組織部分市院、基層院預防部門，認真探索研究檢察機關預防業(yè)務需求。經(jīng)過集中時間深入調(diào)研、研討與思考，省院預防處從全省預防工作的視角、合肥市廬陽區(qū)院預防科從基層院的視角，分別完成了預防業(yè)務需求分析建議報告。之后，省院預防處又會同上述市院、基層院，圍繞高檢院預防廳《預防業(yè)務需求分析方案稿》，集中研討，提出修改建議22條。這兩次省、市、縣三級院預防部門聯(lián)合攻關，不僅較好完成了工作任務，同時，這種上下級院預防部門協(xié)調(diào)配合、上下聯(lián)動的聯(lián)合攻關模式，也被事實證明，有利于增強預防工作實效，提高預防工作水平。該模式，既可以由上級院預防部門主動啟動，根據(jù)下級院的不同情況加以選擇；也可以由下級院預防部門根據(jù)工作需要，提請上級院啟動。

2.同級院協(xié)作一體化。這是加強橫向協(xié)作的重要渠道，主要有兩種方式：一是主導模式，即省級院、市級院統(tǒng)一領導，相關市院、基層院聯(lián)合開展預防工作；二是自主模式，即各市院、基層院之間自主聯(lián)合開展預防工作。主導模式中，上級院因其工作信息、全局把握等優(yōu)勢，便于發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)檢察院的成功經(jīng)驗，便于組織開展聯(lián)合預防。自主模式中，市級院、基層院結合典型案件發(fā)案原因、發(fā)案環(huán)節(jié)、作案手段的相似性，立足于本地，主動與兄弟院溝通交流，聯(lián)合開展預防工作。實踐中，由于同級院之間交流較少，上級院又偏重于縱向聯(lián)系，該模式應用較少。

3.本級院懲防一體化。這是強化懲治和預防工作有效銜接、協(xié)調(diào)配合，增強工作實效的必由之路。滁州市檢察機關充分利用辦案資源，積極拓展預防宣傳和警示教育途徑，取得了良好效果。僅2012年上半年，全市接受預防宣傳和警示教育后到檢察院自首的7人、到檢察院舉報的2人。較為典型的是，來安縣院干警結合辦理的某村委班子在征地補償領域的職務犯罪案件，為該鎮(zhèn)基層組織人員集中開展警示教育。與會人員深受震動，會后有4人到檢察院自首。該模式為預防一體化的常態(tài)模式，相關部門均已按照《安徽省檢察機關各業(yè)務部門預防工作規(guī)則》規(guī)定，承擔相應的預防職責，故日常工作不需要預防或其他部門另行啟動，重大活動由預防部門提請本院預防職務犯罪領導小組啟動。

（二）適用范圍

1.日常業(yè)務。預防日常業(yè)務是指包括預防調(diào)查、案例分析等六項業(yè)務在內(nèi)的常規(guī)工作，不包括年度報告、專題預防、理論研究。預防條線一體化與懲防一體化對日常業(yè)務的分工要求不同。前者要求，所有日常業(yè)務均由本院或本部門完成，無特殊情況，不得轉交或合作完成。后者要求，相關業(yè)務部門必須結合執(zhí)法辦案職責，開展“一案一分析”、“一案一建議”等常規(guī)工作；預防部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務部門開展預防工作，受理行賄犯罪檔案查詢，管理預防信息庫，總結推廣工作經(jīng)驗等。

2.重點工作。雖然預防條線一體化要求基礎工作各自完成，但是如遇重點業(yè)務工作如年度報告，或者工作對象超出本地范圍的，則可啟動本模式。2012年，省院預防處組織開展涉農(nóng)資金管理使用環(huán)節(jié)職務犯罪預防調(diào)查。鑒于涉農(nóng)資金涉及面廣、其管理與使用環(huán)節(jié)職務犯罪案件多發(fā)生于基層，省院預防處在深入分析典型案件的基礎上，結合各市發(fā)案情況，選擇相關市院、基層院配合。工作中，省院預防處聯(lián)合有關市院、基層院預防部門，分組赴7個地市共11個縣區(qū)院，通過調(diào)閱案卷，與辦案人員、相關單位和主管部門座談，問卷調(diào)查等，了解發(fā)案情況、相關領域資金運行情況等，共同開展預防調(diào)查。近年來，省院年度報告之起草，均由省院預防處牽頭，會同反貪局、反瀆局等相關部門完成。啟動重點工作模式時，應當注意其使用的頻率與周期，原則上每年每院不超過兩次。

3.專題預防。考慮到工作涉及面、影響力等因素，專題預防以啟動預防一體化機制為宜。2013年，省院準備在全省檢察機關部署開展涉農(nóng)資金領域職務犯罪專題預防工作。該項工作，外部將依托于省預防職務犯罪領導小組，發(fā)動全省各級涉農(nóng)部門、基層組織和相關單位自主開展；內(nèi)部將依托懲防一體化機制，發(fā)動各級院按照全院一盤棋思路共同開展；作為牽頭部門，預防部門則應啟動條線一體化模式聯(lián)合開展。該項工作中，上下級院聯(lián)合開展，便于集中力量，如在涉農(nóng)部門、基層組織及相關單位，有計劃、有針對性地聯(lián)合開展警示教育和法制宣傳；如針對查辦涉農(nóng)案件所發(fā)現(xiàn)的問題，聯(lián)合分析研究，強化治本對策等。

4.理論研究。由于檢察預防工作起步較晚，加之各地開展工作情況、人員隊伍情況參差不齊，該項工作理論研究仍然處于探索階段、基礎階段。越是這種現(xiàn)狀，越是有必要加強上下級院、同級院預防部門的聯(lián)合，充分發(fā)掘、綜合運用各自占有的預防資源與預防信息，以形成既具有豐富實踐性，又具有一定理論性的研究成果。2012年，省院預防處協(xié)助馬鞍山市院預防處，共同完成了馬鞍山市預防職務犯罪論壇的籌備與舉辦工作。這是我省第一個以預防職務犯罪為主題的專題論壇。省院預防處與合肥市廬陽區(qū)院預防科聯(lián)合，共同完成了關于檢察機關在社會化預防中定位與作用發(fā)揮的課題研究。

（三）必備基礎

1.成立一體化組織機構。既包括常設性機構，又包括臨時性機構。常設機構主要負責制定開展預防工作的計劃、方案并監(jiān)督實施。各級院均應成立預防職務犯罪領導小組或懲防一體化、偵防一體化領導小組，組織領導本院預防工作開展，領導小組辦公室一般應設在預防部門；省院、市院預防部門應結合實際成立條線一體化領導小組，牽頭協(xié)調(diào)轄區(qū)預防條線重大工作開展。臨時機構主要負責制定階段性系統(tǒng)預防、項目預防的工作方案。為推動皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)預防職務犯罪工作，2011年，省院預防處推動《關于在江北、江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)共同開展預防職務犯罪工作辦法》經(jīng)省江北管委會、江南管委會和省人民檢察院三方會簽下發(fā)實行；推動成立產(chǎn)業(yè)集中區(qū)共同預防職務犯罪工作指導委員會，作為共同預防的領導機構。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)屬地管理需要，指導委員會由省檢察院、蕪湖市、池州市、蕪湖市鳩江區(qū)、池州市貴池區(qū)檢察院領導組成，指導委員會辦公室由相關檢察院預防部門人員組成。

2.建立一體化配套制度。主要包括兩個方面，一方面是本院范圍的懲防一體化配套制度，具體包括：組織領導制度，明確本院預防職務犯罪領導小組等領導機構的工作方式、組織協(xié)調(diào)方式等；分工配合制度，明確預防部門與相關業(yè)務部門的預防工作職責，開展預防工作的具體方式等；信息傳遞制度，明確相關部門開展預防工作的時間要求、信息傳遞要求等；同步介入制度，明確預防部門介入典型案件偵查活動的啟動條件、同步工作內(nèi)容及紀律要求等；線索處置制度，明確預防部門開展預防工作時注意發(fā)現(xiàn)和受理案件線索的相關要求；跟蹤推進制度，明確本院預防職務犯罪領導小組對重大預防活動落實情況進行跟蹤、督促、檢查等；統(tǒng)一考評制度，明確將預防工作納入相關業(yè)務部門的考評內(nèi)容，由本院預防職務犯罪領導小組統(tǒng)一進行考評。另一方面是上下級院的條線一體化配套制度，具體包括：上下領導制度，明確上級院預防部門對下級院預防工作進行領導的范圍、方式等；掛牌督辦制度，明確每年專題預防項目選題、掛牌督辦項目選擇、督辦方式、成果轉化等；任務分解制度，明確涉及面廣的重點工作，上下各級院的任務分工、落實方式、規(guī)定期限、具體責任人等；日常檢查制度，明確上級院對下級院日常工作的檢查方式、臺賬資料等。

3.打造一體化預防隊伍。主要包括三個方面，一是本院一體化預防隊伍。2011年，省院預防處推動省檢察院制定實施《關于在省院機關建立預防職務犯罪工作兩項制度三支隊伍的意見》，在省院機關建立了預防職務犯罪信息員、宣講員、理論研究員等三支隊伍，成員由各業(yè)務部門各推薦1人組成。此舉被高檢院預防廳《職務犯罪預防工作情況》全文轉發(fā)推廣，得到省檢察院檢察長的重要批示。二是條線一體化預防隊伍。2012年初，省院預防處推動全省檢察機關預防條線成立信息員、宣講員、理論研究員三支隊伍，組織整合骨干力量，總人數(shù)近百人。這三支隊伍，立足于全省預防條線的現(xiàn)有人員，結合其自身特點，分別擔任不同的工作任務。三是區(qū)域一體化預防隊伍。我省部分市院充分整合全市檢察機關人才資源，成立了預防宣講團。比如，亳州、六安等市院整合市縣兩級院資源，從市院、基層院業(yè)務部門擇優(yōu)選拔辦案經(jīng)驗豐富、法學功底深厚、溝通表達能力強的業(yè)務骨干，成立了預防職務犯罪宣講團。為了提高宣講團整體水平，六安市宣講團還舉辦了宣講技能展示活動。

（作者單位：安徽省人民檢察院職務犯罪預防處）

欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com