瀆職罪，是最為復(fù)雜的職務(wù)犯罪類型，不容易被認(rèn)識和把握。哪怕專門從事反瀆工作的司法人員，面對一些新型犯罪，也有霧里看花的感覺。瀆職罪的難點在于它具有很強的法規(guī)性，無法靠生活經(jīng)驗來判斷某個行為是否屬于瀆職，須在法律原理的指導(dǎo)下，對照具體的法律規(guī)定來判斷。特別是國土資源管理部門的執(zhí)法規(guī)范繁多，專業(yè)技術(shù)性強，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，想當(dāng)然的對瀆職罪進行判斷往往失之毫厘，謬之千里。認(rèn)真學(xué)習(xí)瀆職罪的相關(guān)知識，是認(rèn)識和防范瀆職的唯一途徑。

雖然復(fù)雜，但也不必因此有畏難情緒。各位并非從事反瀆工作的司法人員，不需要在這方面進行深入研究。我們首先要做的是認(rèn)清瀆職罪的真面目，糾正認(rèn)識誤區(qū)，形成對瀆職罪的正確觀念；進而增強預(yù)防意識，判斷工作中的瀆職隱患，為自己找到規(guī)范履職的正確方向。我們要防范瀆職，首先要在思想上重視它，進而認(rèn)識、了解它。今天，我們就是為了這個目的而來。

一、懲治和預(yù)防瀆職罪的重要性

隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪也在不斷發(fā)展變化。犯罪手段在翻新，犯罪特點在變化，更具隱蔽性和欺騙性。瀆職罪帶來嚴(yán)重的社會危害后果，產(chǎn)生惡劣社會影響，引起黨和國家，以及社會各界的高度重視。近年來，我們國家先后出臺一系列重要文件，對加大懲治和預(yù)防瀆職犯罪力度進行部署。2010年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央紀(jì)委、中央政法委等部門《關(guān)于加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的若干意見》，這份文件體現(xiàn)了中央對查辦瀆職犯罪高度重視，具有里程碑意義。文件分析了當(dāng)前反腐倡廉工作面臨的嚴(yán)峻形勢，部署了加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的任務(wù)。

針對瀆職罪辦案實踐中出現(xiàn)的一些困惑，國家最高立法機關(guān)和最高司法機關(guān)，也先后出臺一系列規(guī)范性文件，如2011年5月1日起正式實施的《中華人民共和國刑法修正案（八）》，新增了食品安全監(jiān)管瀆職罪。通過這些舉措，我們不難看出，全社會對瀆職罪重視程度，查辦的力度，不斷在加強。

二、瀆職罪基本法律知識

1.法律知識介紹

瀆職罪是指國家機關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，妨害國家機關(guān)的正常活動，致使國家與人民利益遭受重大損失，損害公眾對國家機關(guān)工作人員職務(wù)活動客觀公正性的信賴的行為。

《中華人民共和國刑法》第九章專章規(guī)定了瀆職罪，從刑法397條至419條，共23個條文，37個罪名。

瀆職罪的立法體例采用一般規(guī)定和特別規(guī)定相結(jié)合的體例。一般規(guī)定是指適用于一切國家機關(guān)工作人員的條款，比如：刑法397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。特別規(guī)定是針對特定部門和特定領(lǐng)域的國家機關(guān)工作人員規(guī)定的條款，比如：刑法399條第二款，針對法院審判人員規(guī)定的民事、行政枉法裁判罪。刑法403條針對公司和證券監(jiān)管人員規(guī)定的濫用管理公司、證券職權(quán)罪；針對國土資源管理部門的特別規(guī)定有：刑法410條規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用占用土地罪、非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。

2.國土資源管理相關(guān)的瀆職罪類型

這類瀆職犯罪主要有三個條款、五個罪名。刑法397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪；402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪；410條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪。

3.瀆職罪有巨大社會危害性

一是致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失。據(jù)統(tǒng)計，2006年至2010年6月全國發(fā)生各類瀆職犯罪案件3.8萬件涉案4.9萬余人，這些案件共造成直接經(jīng)濟損失545億余元導(dǎo)致2.3萬余人死亡、3200余人重傷。近幾年，在全國范圍內(nèi)，發(fā)生了一批重大典型的國土部門人員瀆職犯罪案件，比如2010年和2011年，海南省檢察機關(guān)共查辦了該省保亭縣國土環(huán)境資源局同一屆四名領(lǐng)導(dǎo)班子成員瀆職罪，瀆職犯罪共造成萬余畝國有土地被非法審批，導(dǎo)致農(nóng)行300萬元貸款無法收回的嚴(yán)重后果，引發(fā)極壞的社會影響。我市也查辦了一些國土人員瀆職犯罪案件。這些案件的發(fā)生的原因，有客觀上的機制不健全、工作條件和執(zhí)法不健康誘發(fā)，也有國土部門人員對瀆職罪缺乏認(rèn)識，存在誤區(qū)，對隱患缺乏警覺，疏于防范，以致危害發(fā)生。尤其讓人惋惜的是，有人因瀆職被檢察機關(guān)立案了還不知道自己的問題究竟出在哪里，不斷喊冤叫屈。國家機關(guān)工作人員要增強防范意識，多學(xué)習(xí)了解基本的瀆職罪法律知識，區(qū)分瀆職與正確的職責(zé)行為，規(guī)范行使職權(quán)，防范瀆職違法的發(fā)生。

二是嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象和公信力，造成惡劣社會影響。瀆職罪為什么會影響政府公信力？因為國家機關(guān)工作人員代表著國家執(zhí)行職務(wù)，要通過正確的職務(wù)行為對社會大眾起到示范作用，引導(dǎo)形成公序良俗。國家工作人員瀆職失職，不僅不能起到好的作用，反而敗壞社會風(fēng)氣。英國的大哲學(xué)家、思想家，曾做過英國皇家大法官的培根說過一句名言：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。”講的就是這個道理。民眾觸犯了法律——只是污染了水流；不公正的裁判則毀壞法律——就好比污染了水源。

三、瀆職罪的認(rèn)識誤區(qū)

上面我們談了瀆職罪的嚴(yán)重社會危害性。但實際上，社會對瀆職罪仍存在認(rèn)識誤區(qū)。比如瀆職行為與危害結(jié)果沒有必然的因果關(guān)系、“為公犯法不是罪”等等?，F(xiàn)在，我們來分析一下，這些誤區(qū)錯在哪里。

1.瀆職行為與危害結(jié)果是否有必然聯(lián)系？

在座的朋友不會否認(rèn)上面所舉案例所造成的嚴(yán)重危害社會結(jié)果，但卻不一定能看清楚危害后果與失職瀆職之間的關(guān)系。

最近，我市發(fā)生一起違法利用土地導(dǎo)致兩人死亡的案件，檢察機關(guān)對相關(guān)人員涉嫌瀆職犯罪進行調(diào)查。涉案單位人員不是很理解，說兩名死者又不是王某殺害的，并且這個事故的直接責(zé)任人員已經(jīng)被抓起來了，為什么要追究王某的責(zé)任？出現(xiàn)這種錯誤認(rèn)識的根源在于對國家職權(quán)的本質(zhì)不理解，沒有認(rèn)識到：權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任是相統(tǒng)一的。要破解這個誤區(qū)，就要從職權(quán)，也就是公權(quán)的本質(zhì)說起。

公權(quán)力是什么呢？公權(quán)力是人類社會為應(yīng)對外部挑戰(zhàn)和內(nèi)部危險，以維系自身生存和發(fā)展的權(quán)力集合體。公權(quán)力存在的目的是控制風(fēng)險和促進公益。

那么，什么是人類社會的挑戰(zhàn)和風(fēng)險？人類社會面臨的挑戰(zhàn)有很多種類型。首先是來自自然界的挑戰(zhàn)，比如洪水、猛獸、暴雨、颶風(fēng)等。這些自然災(zāi)害無法靠個人的力量防御和排除。其次，人類自身的破壞行為，比如殺人放火、強奸搶劫。還有一類社會風(fēng)險來自社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，比如飛機、汽車、電力、鍋爐、采礦業(yè)等，都是高風(fēng)險行業(yè)。這些行業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，既給人們帶來生活的便利，又給人類帶來巨大的潛在危險。最后，還有一種危險是人類的逐利本性，也就是貪婪本性。在這種本性的驅(qū)逐下，人們會通過各種手段攫取合法或者非法的利益。比如為了獲得利益，不法人員會采用各種手段去利用土地、開采礦藏，造成資源破壞。

公共權(quán)力不會自動防范和排除這些危險，需要執(zhí)行公共權(quán)力的機構(gòu)和公職人員。比如有航空業(yè)，就有民航局；有火車汽車等現(xiàn)代的地面交通工具，就有交通警察部門和交通管理局；有采礦業(yè)和鍋爐生產(chǎn)行業(yè)，就有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局；有采礦業(yè)和對土地的開發(fā)利用，就有國土資源管理局。公權(quán)力以法律、法規(guī)、規(guī)章制度的形式出現(xiàn)，通過公職人員依法履職行為而發(fā)揮作用。公職人員正確行使職權(quán)，權(quán)力在正確的軌道上運行，就能防范風(fēng)險，造福人類；如果不正確行使，公權(quán)力被濫用或者放棄，不僅無法實現(xiàn)保護社會的目的，還反過來危害社會。所以，瀆職犯罪的責(zé)任，應(yīng)該落實在具體的公職人員身上。

2.懲貪不懲瀆的思想對不對？

懲貪不懲瀆思想集中體現(xiàn)在“為公犯法不是罪”這一句話上面。持這種觀點的人把是否以權(quán)謀私來劃分“為公”和“為私”的標(biāo)準(zhǔn)，貪污受賄是“為私”，所以是犯罪；失職瀆職是“為公”，所以只是一般違規(guī)，是工作失誤。平時，有些人總是很自信地說：我沒吃錢，不怕你們查。或者說，我又沒貪沒占，怕什么？這種思想不僅十分錯誤，而且十分有害。

這種不正確的思想觀念，跟法治環(huán)境、輿論宣傳導(dǎo)向有直接關(guān)系。長期以來，人們形成把是否利用職務(wù)之便謀取個人利益作為判斷職務(wù)行為罪與錯的標(biāo)準(zhǔn)的慣性思維，這是一個很大的認(rèn)識誤區(qū)。中國有一句老話：公生明，廉生威。公就是公正，公正就是履行職責(zé)的時候，不偏私，不褻瀆，正確行使職權(quán)。這句話里，公正擺在廉潔前面的。公務(wù)員法也規(guī)定了公務(wù)員的基本義務(wù)是勤政和廉政。勤政就是忠于職守，充分履職；它的最低要求是不瀆職失職。所以，只看到廉，沒看到勤，是不正確的。我們上面也探討了瀆職失職所造成的危害后果。從危害后果看，勤政一定比廉潔更重要。當(dāng)然，貪和瀆都是原則性的東西，是工作和生活不可逾越的底線，很難說哪一樣更為重要。但是，瀆職罪往往造成重大人員傷亡，而人的生命是無價的，從這個意義來看，瀆職比貪腐危害更大。

四、如何預(yù)防瀆職犯罪

剛才我們探討了職權(quán)的本質(zhì)，以及不正確行使職權(quán)所包含的瀆職犯罪隱患，我們已經(jīng)從中找到防范瀆職的答案。我們知道，權(quán)力的運行是制度和人的結(jié)合，防范瀆職犯罪應(yīng)該從制度和人兩方面入手；合理的制度和高素質(zhì)的執(zhí)法者，就能保證職權(quán)按正確的軌道運行，實現(xiàn)既定的社會管理目標(biāo)。具體有以下幾方面建議：

1.忠于職守，廉政勤政

這是一個老生常談的話題，但是卻非常重要。從人性修養(yǎng)角度，忠誠是一種善；從職業(yè)倫理角度，忠誠是公職人員最重要的素質(zhì)。公職人員的忠誠，是認(rèn)真行使職權(quán)，使權(quán)力運行符合其設(shè)定目的。自古以來，忠誠備受重視。在《論語·顏淵》篇里，記錄著孔子的弟子子張請教如何從政的故事?？鬃痈嬖V子張說：“居之無倦，行之以忠?！币馑际蔷佑诠傥徊恍傅。瑘?zhí)行政令要忠誠。忠誠也是現(xiàn)代公職人員一項重要的義務(wù)?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員的各種義務(wù)，這些義務(wù)可以統(tǒng)稱為公務(wù)員的忠誠義務(wù)。

在某種意義上，忠誠可能比制度更重要。如果執(zhí)行者有私心，再完善的制度也會偏離軌道；如果執(zhí)行者隨意拋棄，也將無法發(fā)揮作用。在這里，我們繼續(xù)舉一個有關(guān)他的例子。上次的例子千古流芳，這次的例子或許遺臭萬年。英國有史以來，法官貪污瀆職案為數(shù)不多，培根卻是其中一個。1621年，大法官培根被控受賄、包庇等罪，經(jīng)判決被免除一切官職。在審判他的法庭上，培根承認(rèn)接受過不正當(dāng)饋贈而故意枉法。他無奈地表白：“我意志薄弱，所以也沾染了時代的惡習(xí)?！睆呐喔砩衔覀兛吹?，一個人如果不能忠于職責(zé)，哪怕對瀆職認(rèn)識再深刻的法學(xué)家也不能免于瀆職。

尤其是在制度不十分完善的情況下，忠誠的價值就更為重要。忠于職守的公職人員，就能發(fā)揮主觀能動性，去理解和把握制度的意圖，想方設(shè)法實現(xiàn)職權(quán)的目的。值得一提的是，忠誠并不是盲目的，不是忠于上級，而是忠誠于所執(zhí)行職業(yè)的固有的價值。

2.健全完善機制

一是監(jiān)督制約機制。內(nèi)部監(jiān)督制約缺失是誘發(fā)瀆職犯罪的一個重要原因。有些單位制定了方方面面的制度，唯獨缺乏有效的監(jiān)督制約制度。比如，動態(tài)巡查制度是國土部門一項重要的制度；很多土地違法行為是通過動態(tài)巡查發(fā)現(xiàn)的。但有些單位在土地動態(tài)巡查制度規(guī)定上，存在重形式、輕監(jiān)督的問題。對巡查職責(zé)、方法、頻率等做了十分細致的規(guī)定，而對土地違法上報、處理和跟蹤督促規(guī)定得比較原則粗略，也沒有將土地違法處罰案件向群眾公開，接受社會監(jiān)督的規(guī)定，給暗箱操作留下空間。由于沒有監(jiān)督的壓力，對土地違法行為的處理不及時、不徹底，導(dǎo)致土地違法問題長期存在，不斷擴大。等到土地資源受到嚴(yán)重破壞，瀆職罪也構(gòu)成了，補救為時已晚。

二是加強執(zhí)法機制。違法用地往往造成土地大面積破壞，或者形成違法建筑物，糾正比較困難，干擾阻力也比較大。必須根據(jù)案件的大小、案件的影響力、案件的涉訴力等情況，啟動聯(lián)合辦案機制，對土地違法形成震懾力和整體合力，防止因糾正不力造成違法行為反彈，導(dǎo)致更大的破壞。

三是加強執(zhí)法信息報告制度，以便單位領(lǐng)導(dǎo)和上級部門對執(zhí)法情況進行跟蹤督促，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，及時糾正；要落實獎罰措施，避免違法信息報告遲緩。

3.提高執(zhí)行能力

隨著社會分工的細化和規(guī)范執(zhí)法化水平的提高，國土部門的規(guī)章制度和操作規(guī)程越來越多。對這些操作規(guī)程，要盡快做到“讀懂、弄通、會用”，執(zhí)行準(zhǔn)確到位；如果不認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，一知半解，胡亂操作，反而加大瀆職風(fēng)險。當(dāng)前，國土資源管理工作重心下移，關(guān)口前移，基層國土資源管理工作形勢嚴(yán)峻。要十分重視提高基層國土干部職工的業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力，用人單位要經(jīng)常組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，執(zhí)法人員要主動進行學(xué)習(xí)，及時更新知識，不斷提高業(yè)務(wù)水平。

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編輯：馮曉淑 fxs0914@163.com