文/秦前紅

司法去地方化的難點(diǎn)

文/秦前紅

秦前紅 ，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

中共十八屆三中全會(huì)為推動(dòng)司法改革，提出了一系列相互關(guān)聯(lián)的新舉措，其中包括改革司法管理體制，推動(dòng)省以下人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度等。

上述改革舉措的意旨在于保證法治統(tǒng)一，克服司法地方化現(xiàn)象，追求司法公正，重塑司法權(quán)威。一個(gè)國(guó)家政治體的統(tǒng)一首先表現(xiàn)為法治的統(tǒng)一，而司法的地方化會(huì)導(dǎo)致法治的碎片化，妨礙以法律為載體的國(guó)家意志的貫徹實(shí)施。

有鑒于此，徹底解決司法實(shí)踐中的地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義，反對(duì)爭(zhēng)搶管轄、選擇性立案、抗拒執(zhí)行、破產(chǎn)逃債、循環(huán)訴訟等司法不公行為，就成為司法改革的當(dāng)然之選。同一的中華人民共和國(guó)公民身份，要求在法治上的同等對(duì)待，這既是憲法法律規(guī)定的根本原則，亦是我國(guó)政治文明水準(zhǔn)的重要表征。

司法去地方化遇到的難題

司法去地方化面臨的第一個(gè)難題是司法改革依軌、變軌還是脫軌，變法修憲如何進(jìn)行？與十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)改革開(kāi)放進(jìn)程所面臨的法治環(huán)境迥然不同的是，當(dāng)初只有粗糙的為數(shù)不多法律法規(guī)，社會(huì)整體運(yùn)行主要依靠政策驅(qū)動(dòng)、行政動(dòng)員，而當(dāng)下已有由400多部法律、接近800部行政法規(guī)、大約8000部地方法規(guī)組成的一個(gè)法律體系。任何一個(gè)改革都必將面臨與具有剛性強(qiáng)制力的法律、法規(guī)之沖突，嚴(yán)重者甚至可能陷于一個(gè)法網(wǎng)之中左沖右突而不得。

具體到本次司法改革而論，《憲法》第101條第2款規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)……與之相應(yīng)的法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法、地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法、訴訟法、立法法、眾多地方性法規(guī)等均依照本條憲法規(guī)定，進(jìn)行了更細(xì)化的規(guī)定。

由于上述法律、法規(guī)各種制定主體、制定程序具有不同，啟動(dòng)修法過(guò)程必然耗費(fèi)巨大立法成本，更為重要的是若無(wú)憲法先行修改成功，此類修法過(guò)程便無(wú)法啟動(dòng)。而憲法的修改是一件極為嚴(yán)肅、慎重的事情，輕易啟動(dòng)修憲程序?yàn)橐豁?xiàng)尚不能稱為成熟的司法改革試錯(cuò)背書(shū)，弄不好會(huì)進(jìn)一步貶損憲法權(quán)威性。

司法去地方化面臨的第二個(gè)難題是司法改革與人大理論、制度定式的巨大緊張關(guān)系背后的迷惘與選擇。中華人民共和國(guó)第一部憲法——1954年《憲法》便確認(rèn)了人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度的憲政體制，其具體體現(xiàn)為：中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，但“人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，即主要以代議民主而不是人民直接民主的形式體現(xiàn)人民當(dāng)家做主。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的組織運(yùn)行原則是民主集中制，該原則表現(xiàn)人大與法院、檢察院的關(guān)系方面：法院、檢察院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

1954年《憲法》第80條、84條就規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1954年《憲法》所確立的憲政體制，為現(xiàn)行憲法亦即1982年《憲法》所繼承。

上述體制在我國(guó)已先后運(yùn)行幾十年，并為全國(guó)人民和各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)所熟悉。理論上也把人大產(chǎn)生并監(jiān)督一府兩院，當(dāng)做人大制度的核心意涵，支撐此種體制運(yùn)轉(zhuǎn)的已有一系列成文法律法規(guī)和不成文慣例。當(dāng)實(shí)施司法統(tǒng)管制度后，本級(jí)人大與本級(jí)法院檢察院之間是否還有監(jiān)督負(fù)責(zé)關(guān)系？還是本級(jí)人大與省級(jí)人大共同監(jiān)督負(fù)責(zé)？法院、檢察院是否還需要向同級(jí)人大報(bào)告工作？人大對(duì)法院、檢察院的工作如不滿意，能否啟用監(jiān)督法所規(guī)定的一切監(jiān)督手段，還是只能限制使用甚至禁止使用某些監(jiān)督手段，比如罷免、彈劾等？地方人大失去對(duì)檢、法兩家的實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)后，是否會(huì)導(dǎo)致權(quán)威進(jìn)一步式微？針對(duì)上述問(wèn)題，如果沒(méi)有慎重考量、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，僅僅是率爾操觚，則可能造成國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行脫節(jié)、前后失序的危險(xiǎn)。

司法去地方化面臨的第三個(gè)難題是法治改革向度與民主改革向度的沖突與權(quán)衡。司法改革可經(jīng)由兩個(gè)向度展開(kāi)：一是以垂直性來(lái)加強(qiáng)獨(dú)立性，憑借改變權(quán)力的層級(jí)控制來(lái)擺脫地方權(quán)力對(duì)司法的羈伴；一是以司法民主性來(lái)抗衡對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)，比如，加強(qiáng)人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，適度開(kāi)放人大代表的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，加強(qiáng)人大在司法監(jiān)督方面的話語(yǔ)權(quán)，將司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)，將司法人員編制完全交由人大決定、對(duì)黨政官員干預(yù)司法的嚴(yán)格問(wèn)責(zé)等。

本次改革選擇了法治改革向度為主的司法改革路線圖。但省內(nèi)統(tǒng)管而不是全國(guó)統(tǒng)管，其實(shí)是對(duì)司法運(yùn)行現(xiàn)狀的妥協(xié)與遷就。此種改革僅僅是部分收緊了司法的地方性而并未完全還原司法的全國(guó)性。當(dāng)下中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)行的彌散化、地方權(quán)力諸侯化，主要是以省級(jí)行政區(qū)劃為表現(xiàn)癥候的。省級(jí)黨政保持了轄區(qū)范圍內(nèi)的高強(qiáng)度控制，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)封鎖、市場(chǎng)分割亦主要在省級(jí)區(qū)域內(nèi)展開(kāi)。一個(gè)可以佐證的事實(shí)是，在全國(guó)諸多省法院早已掌控了中級(jí)法院、乃至基層法院院長(zhǎng)的人事任免權(quán)，但司法地方化的現(xiàn)象卻是青山已改夕陽(yáng)不落。以司法統(tǒng)管、紀(jì)委垂直、稅收工商食品安全直轄為表征的全面收緊地方性之改革。在邏輯上預(yù)設(shè)了地方性一無(wú)是處滿是惡，其初衷雖可嘉許，但可能遮蔽了事實(shí)本身的豐富性。大國(guó)地方本身不具有完全的同質(zhì)性，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性一直是中國(guó)這樣的單一制國(guó)家要處理的永恒議題。地方黨政官員不管個(gè)人的素質(zhì)如何，為何均不約而同地表現(xiàn)出強(qiáng)烈干預(yù)司法的傾向，其背后的深層原因值得進(jìn)一步挖掘。

司法去地方化面臨的第四個(gè)難題是改革方案的可操作性。人事層面的統(tǒng)管是僅限于院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還是囊括所有的審判、檢察業(yè)務(wù)職稱的任免？如是后者，一個(gè)省級(jí)范圍內(nèi)法官、檢察官多到萬(wàn)人之眾，每次任免少則也會(huì)有幾百人。在現(xiàn)有的省人大常委會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)、會(huì)期制度之下，省人大常委會(huì)如何能夠做到實(shí)質(zhì)而不是形式主義行使任免職權(quán)，這是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。另外，雖然地方各級(jí)法院、檢察院的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)名義上早已實(shí)現(xiàn)了財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，但實(shí)際上在很多地方，經(jīng)費(fèi)供給保障都與法院、檢察院的創(chuàng)收能力有密切勾連。地方各級(jí)法院、檢察院由于歷史上的種種因素，容納大量非業(yè)務(wù)類“閑置人員”，以當(dāng)下大多數(shù)中西部省份負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際狀況，由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)起司法正常運(yùn)行的職責(zé)，是否會(huì)有力不從心之感？另外，每個(gè)省市內(nèi)部都有著發(fā)展不均衡的問(wèn)題，如若按照統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是否會(huì)導(dǎo)致部分富裕地方法官、檢察官待遇的下降，從而影響其改革熱情甚至產(chǎn)生對(duì)改革的抵觸情緒？如若采取因地而異的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是否又導(dǎo)致司法執(zhí)業(yè)人員待遇的不平等？理想的改革應(yīng)該是一個(gè)帕累托最優(yōu)式的改進(jìn)，而不能導(dǎo)致被改革者的利益嚴(yán)重受損，否則此種改革便會(huì)面臨極大的阻力。

司法去地方化面臨的第五個(gè)難題，省以下法院地方人財(cái)物統(tǒng)一管理是否會(huì)加劇法院內(nèi)部的行政化，使法院上下級(jí)之間的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系異化為行政上的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。憲法、法律確立的法院獨(dú)立行使審判權(quán)之原則，意指主審法官、合議庭和審判委員會(huì)等各種審判組織依照憲法、法律賦予的職權(quán)獨(dú)立開(kāi)展審判活動(dòng)。

上述舉措既是為了發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)單個(gè)法官辦案能力不足的劣勢(shì)，又是為了防范法官利用職權(quán)枉法裁判、徇私舞弊。此種具有歷史合理性的制度，并未隨著法科教育的發(fā)展和審判人員整體素質(zhì)的提升而及時(shí)進(jìn)行調(diào)整、改進(jìn)，相反卻固化成為一種審案不判、判案不審的畸形審判權(quán)運(yùn)行樣態(tài)，從而滋生了司法不公，嚴(yán)重影響司法權(quán)威。

司法地方主義的源頭之一在于審判權(quán)和檢察權(quán)由于人、財(cái)、物受制于地方，難以獨(dú)立行使。這種干預(yù)借助地方黨委對(duì)司法干部管理權(quán)、地方政府對(duì)司法編制和經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)而得到強(qiáng)化，因此司法省內(nèi)人、財(cái)、物的統(tǒng)管具有見(jiàn)招拆招的強(qiáng)烈問(wèn)題導(dǎo)向。但制度通常是一連串性的，牽一發(fā)而動(dòng)全身的制度運(yùn)行常態(tài)，決定了制度的變革不能片面褊狹，顧此失彼。

因此,未來(lái)時(shí)態(tài)下即將展開(kāi)的司法改革，必須不違反憲法法律的基本精神，在確保審級(jí)獨(dú)立并在堅(jiān)持二審終審原則的前提下，探索建立科學(xué)的法官選任制度和法官人員定額制度，建立科學(xué)的司法機(jī)關(guān)人員的分類管理制度，理順上下級(jí)法院關(guān)系，防止上級(jí)法院尤其是省級(jí)法院干預(yù)下級(jí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的情況。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，省級(jí)法院為了能較好完成“司法統(tǒng)管”任務(wù)，必須建立一套完整的法官信息管理系統(tǒng)，以避免因信息的不對(duì)稱而出現(xiàn)盲目或者走過(guò)場(chǎng)式的提名任免情況。同時(shí)，從事司法統(tǒng)管部門(mén)應(yīng)該建立明晰的職權(quán)行使程序制度，諸如公開(kāi)制度、回避制度、申請(qǐng)復(fù)議制度，以使法官晉升晉職的權(quán)利得到制度化的保障。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com