何光俊

【摘 要】規(guī)劃環(huán)境影響評價是從源頭對環(huán)境問題進行主動預防和控制，確保其實施的有效性，對區(qū)域環(huán)境保護的重要性是不言而喻的，這值得我們深入探究。本文對規(guī)劃環(huán)境影響評價實施有效性的幾大原則作了初步分析，并針對當前規(guī)劃環(huán)境影響評價中的不足，提出了提高規(guī)劃環(huán)境影響評價實施有效性的方法，望對今后的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的開展起到借鑒作用。

【關鍵詞】規(guī)劃；環(huán)境影響評價；實施有效性；方法；公眾參與

規(guī)劃環(huán)境影響評價是在政府規(guī)劃的層次實施環(huán)境影響評價，其目的是確保環(huán)境影響在決策的盡可能早期就與經(jīng)濟和社會因素同等地被考慮到，防止在經(jīng)濟發(fā)展中造成重大生態(tài)環(huán)境損失和破壞。我國于2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》將環(huán)境影響評價制度從建設項目擴大到政府規(guī)劃，是我國環(huán)保事業(yè)的歷史性突破，不僅對我國環(huán)境影響評價制度的完善和發(fā)展提供了堅實的法律后盾，而且對于落實環(huán)境保護基本國策、倡導科學發(fā)展觀、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略至關重要。與單個建設項目的環(huán)境影響評價不同，規(guī)劃環(huán)境影響評價更具有前瞻性和全局性，能從源頭上防止環(huán)境污染。但是與建設項目的環(huán)境影響評價相比，規(guī)劃環(huán)境影響評價實施的有效性仍顯示其較弱的一面。下面，就規(guī)劃環(huán)境影響評價實施有效性展開分析。

1.規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性分析

規(guī)劃環(huán)境影響評價是在對規(guī)劃區(qū)域環(huán)境進行現(xiàn)狀調(diào)查、監(jiān)測、評價的基礎上，分析確定該區(qū)域相關環(huán)境要素的容量并提出總量控制方案，從環(huán)境保護角度論證規(guī)劃區(qū)環(huán)境保護方案、生態(tài)建設方案，對擬議的各規(guī)劃方案進行環(huán)境影響分析和綜合論證，提出規(guī)劃實施的可行性結論和規(guī)劃的調(diào)整建議，為主管部門對該規(guī)劃的可行性提供決策依據(jù)。

根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評價的導則，規(guī)劃環(huán)境影響評價的主要原則有科學、客觀、公正原則、早期介入原則、整體性原則、公眾參與原則、一致性原則、可操作性原則等六方面，但目前所開展的規(guī)劃環(huán)境影響評價中并不能完全貫徹這六方面的原則。本文從規(guī)劃環(huán)境影響評價六個原則等方面對規(guī)劃環(huán)境影響評價的實施有效性進行分析。

1.1 科學、客觀、公正原則的實施有效性

科學、客觀、公正原則即指規(guī)劃環(huán)境影響評價必須科學、客觀、公正，綜合考慮規(guī)劃實施后對各種環(huán)境要素及其所構成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學依據(jù)。

1.2 整體性原則的實施有效性

整體性原則指一項規(guī)劃的環(huán)境影響評價應當把與該規(guī)劃相關的政策、規(guī)劃、計劃以及相應的項目聯(lián)系起來，做整體性考慮。

整體性原則在規(guī)劃環(huán)境影響評價編制過程中落實效果也是比較好的，一般在規(guī)劃環(huán)境影響評價開展初期，環(huán)境影響評價單位即在規(guī)劃發(fā)起單位、規(guī)劃實施單位、規(guī)劃編制單位等配合下開始搜集相關資料，包括政策、規(guī)劃及項目建設情況等，盡力搜集完整所需要的有關資料，在規(guī)劃環(huán)境影響評價編制時能夠充分的結合，進行統(tǒng)籌考慮，一般情況下，整體性原則的落實效果能夠有較好的體現(xiàn)。

1.3 早期介入原則的實施有效性

早期介入原則即是規(guī)劃環(huán)境影響評價應盡可能在規(guī)劃編制的初期介入，并將對環(huán)境的考慮充分融入到規(guī)劃中。

根據(jù)樣本調(diào)查可知，目前所做的規(guī)劃環(huán)境影響評價中，有較大一部分是在規(guī)劃報送審查前、甚至在規(guī)劃實施后才開展環(huán)境影響評價工作而并非在規(guī)劃編制初期開展的，對于提前介入的原則執(zhí)行率較低，這樣難以將環(huán)境保護的理念與規(guī)劃內(nèi)容相結合，環(huán)境影響的減緩措施不能充分融入規(guī)劃中，往往在規(guī)劃環(huán)境影響評價編制階段發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題或規(guī)劃內(nèi)容的不合理性時，規(guī)劃已經(jīng)基本成型，或者規(guī)劃已經(jīng)實施，已較難再進行規(guī)劃的調(diào)整，因此，使規(guī)劃環(huán)境影響評價的作用不能夠充分發(fā)揮。

1.4 公眾參與原則的實施有效性

公眾參與原則即在規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中鼓勵和支持公眾參與，充分考慮社會各方面利益和主張。

公眾參與原則與早期介入原則一樣，也是對規(guī)劃環(huán)境影響評價的實施有效性起到作用比較大的一項原則，但與早期介入原則類似，規(guī)劃環(huán)境影響評價的公眾參與體現(xiàn)的效果不明顯，雖然規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與的執(zhí)行率較高，除了涉密性規(guī)劃及不宜公開向公眾告知的規(guī)劃，其它規(guī)劃在環(huán)境影響評價階段均進行公眾參與。

1.5 一致性原則的實施有效性

一致性原則即為規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作深度應當與規(guī)劃的層次、詳盡程度相一致。從而使規(guī)劃環(huán)境影響評價起到的作用較明顯，這項原則主要是依賴于規(guī)劃的層次與詳盡程度，一般來講，規(guī)劃本身內(nèi)容較詳盡的，規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作深度即可以達到相一致的程度，但是由于受到規(guī)劃編制單位本身的技術程度、規(guī)劃發(fā)起單位或主管單位的時間要求等原因，因這些因素的聯(lián)系，規(guī)劃環(huán)境影響評價的一致性原則的實施有效性也受到相應條件的限制，因此，總體來看，一致性原則在規(guī)劃詳盡的情況下，規(guī)劃環(huán)境影響評價體現(xiàn)的有效性較明顯。

1.6 可操作性原則的實施有效性

可操作性原則即為環(huán)境影響評價中應當盡可能選擇簡單、實用、經(jīng)過實踐檢驗可行的評價方法，評價結論應具有可操作性。

根據(jù)以上分析，在六項規(guī)劃環(huán)境影響評價的原則中，早期介入原則與公眾參與原則對規(guī)劃環(huán)境影響評價的實施有效性具有較明顯的影響，其他四個原則落實效果較好，因此本文擬主要針對規(guī)劃實施有效性影響較大的早期介入原則與公眾參與原則，提出增強規(guī)劃實施有效性的方法。

2.規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性提高方法

2.1 提高早期介入原則有效性的方法

（1）掌握早期介入的時間，為提高規(guī)劃環(huán)境影響評價早期介入的執(zhí)行率，建議規(guī)劃發(fā)起部門或規(guī)劃編制部門在開展規(guī)劃階段初期即與環(huán)保部門進行溝通，最好在規(guī)劃發(fā)起單位委托進行規(guī)劃編制時，同時委托進行規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，規(guī)劃編制小組與規(guī)劃環(huán)境影響評價小組同時成立。盡管初期介入時不一定能完全開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的具體工作，但環(huán)保部門及環(huán)境影響評價小組可以為規(guī)劃編制提供相應的環(huán)保建議及意見，如對于工業(yè)園區(qū)，在規(guī)劃初期的規(guī)劃區(qū)選址、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面即可提供相應的指導。

（2）規(guī)劃環(huán)境影響評價介入后，宜貫穿規(guī)劃編制全過程，使環(huán)境保護的思想貫穿規(guī)劃編制的始終，隨時為規(guī)劃的環(huán)境合理性提出意見，使規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性有所提高。

2.2 提高公眾參與原則有效性的方法

（1）合理選取公眾參與的調(diào)查方式及調(diào)查對象。規(guī)劃環(huán)境影響評價的公眾參與和項目環(huán)境影響評價的公眾參與方式及調(diào)查對象應有所區(qū)別。

規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于宏觀性評價，除具體涉及影響人群需進行調(diào)查外，需從知識面較寬，能對規(guī)劃及環(huán)境影響有較多把握的專業(yè)人群進行調(diào)查。調(diào)查對象首先必須有利益相關者參與，如涉及搬遷的必須進行調(diào)查；其次是可能受到該規(guī)劃影響的普通公眾；再次為規(guī)劃區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位及相關利益單位；另外必須就專業(yè)問題對行業(yè)專家進行調(diào)查走訪，受調(diào)查人員中最好有一定數(shù)量的人大代表或政協(xié)委員，公眾參與的對象需要政府與民間的有機結合，盡量擴大公眾參與的范圍。通過選取合理的調(diào)查對象，保證調(diào)查對象的代表性、全面性、專業(yè)性，提高公眾參與的有效性。

調(diào)查方式的選?。孩傧蚬娒襟w告知，②發(fā)函征求相關單位意見，③召開咨詢會、論證會，④咨詢行業(yè)專家、進行專家走訪。根據(jù)規(guī)劃的不同性質(zhì)選取適宜的調(diào)查方式，而不是為了單純地完成公眾參與工作而進行這項工作，要使這項工作行之有效，不能因工作繁瑣而減少必須的工作量。

（2）嚴格公眾參與的程序。要重視規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與的工作，對規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與的工作應由專人負責監(jiān)督，建議建立環(huán)境影響評價活動中立第三方審查機制，要真讓老百姓“說真話”，以保證公眾參與工作的科學、公正、公平。

（3）將公眾參與貫穿到規(guī)劃環(huán)境影響評價的全程。中國一般只是在環(huán)境影響評價報告的編制及評審階段進行公眾參與，由于規(guī)劃所涉及的范圍較廣、影響較大，宜在規(guī)劃環(huán)境影響評價的全過程中不間斷地進行公眾參與，充分擴大公眾參與的覆蓋面與公眾參與的深度。

（4）努力實現(xiàn)公眾與規(guī)劃部門、規(guī)劃部門與環(huán)保部門、規(guī)劃部門與環(huán)境影響評價單位之間的多向交流，對公眾意見給予及時有效的反饋，當環(huán)境影響評價報告審查通過，環(huán)境影響評價報告及審查意見交付審查部門后，審查部門也應將規(guī)劃對環(huán)境影響評價結論的采納情況反饋給環(huán)保部門，如有必要應向公眾公開，以促進公眾意見的真正落實及良性循環(huán)。

2.3 其他方法

（1）規(guī)劃實施階段，宜定期進行跟蹤評價和審查。這是確保規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性的重要保證。

（2）環(huán)保部門要強化管理，嚴格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)境影響評價在先的原則。對于規(guī)劃環(huán)境影響評價未批復的，確保不批區(qū)內(nèi)項目環(huán)境影響評價，嚴格控制規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項目先行建設。如果項目先行入?yún)^(qū)建設，此時尚不能確定其與規(guī)劃的符合性及項目建設的合理性，一旦規(guī)劃環(huán)境影響評價審查意見出具后發(fā)現(xiàn)項目的不合理或與規(guī)劃的不一致性，再行更改項目選址與產(chǎn)業(yè)類別等會存在較大困難，但如果從源頭加強管理，嚴控區(qū)內(nèi)的項目審批，即會更好地保證規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性。

3.結語

總之，規(guī)劃環(huán)境影響評價是調(diào)控城市發(fā)展進程中減緩環(huán)境影響的重要手段，雖然當前規(guī)劃環(huán)境影響評價實施的有效性仍顯示其較弱的一面。但隨著規(guī)劃環(huán)境影響評價體系在法律層面上不斷完善，同時也完全有理由相信，隨著我國環(huán)境保護形勢的不斷發(fā)展，規(guī)劃環(huán)境影響評價在實施層面上也將不斷獲得提高。

參考文獻：

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