文 楊福忠

群眾路線法制化的意義和路徑選擇

文 楊福忠

習(xí)近平總書記在中央召開的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作會議上強(qiáng)調(diào)：“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是一個永恒課題，作風(fēng)問題具有反復(fù)性和頑固性，必須經(jīng)常抓、長期抓，特別是要建立健全促進(jìn)黨員、干部堅(jiān)持為民務(wù)實(shí)清廉的長效機(jī)制。要以這次活動為契機(jī)，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度。制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，執(zhí)行制度沒有例外?！笨倳浀倪@一論述高屋建瓴，抓住了貫徹執(zhí)行黨的群眾路線的關(guān)鍵，具有很強(qiáng)的針對性，為當(dāng)前及未來一段時期如何貫徹執(zhí)行群眾路線指明了方向，明確了任務(wù)。

一、群眾路線法制化的重要意義

群眾路線法制化就是把群眾路線的基本觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，轉(zhuǎn)化為群眾的權(quán)利以及黨員、干部的義務(wù)和責(zé)任，通過法律的規(guī)范作用和制裁功能的發(fā)揮，形成群眾路線所追求的價值秩序。在新世紀(jì)、新階段，將群眾路線法制化具有重要意義。

首先，它是實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。黨的群眾路線是根植于我們黨領(lǐng)導(dǎo)的中國革命和社會主義建設(shè)偉大實(shí)踐而產(chǎn)生的處理黨群關(guān)系的準(zhǔn)則，要實(shí)現(xiàn)十八大確定的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，我們必須把群眾路線貫徹好、執(zhí)行好，防止因執(zhí)行不好而影響黨群關(guān)系，影響中國特色社會主義事業(yè)的健康發(fā)展。如何確保黨員、干部執(zhí)行好群眾路線？光靠宣傳教育不行，宣傳教育只能起到一時之功效；光靠黨員、干部的道德自覺也不行，因?yàn)槊總€人道德自覺的程度不一樣。最主要的還是靠制度，特別是法律制度，正如鄧小平同志所說的：制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。通過制定良好的法律制度，把群眾路線的理論轉(zhuǎn)化為黨員、干部的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，具體化為可操作性的工作程序和規(guī)范動作，這樣，群眾路線對黨員、干部的要求就由政治道德上的要求轉(zhuǎn)化為法律上的要求，對黨員、干部的行為產(chǎn)生較強(qiáng)約束力，因而有助于群眾路線的貫徹執(zhí)行。

其次，它是密切黨群關(guān)系、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。群眾對黨的認(rèn)同、支持是黨執(zhí)政最深厚的基礎(chǔ)、最穩(wěn)固的根基。為了鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，群眾路線理論要求黨員、干部要樹立群眾觀點(diǎn)，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，保持同人民群眾之間的密切聯(lián)系。然而，長期以來，群眾路線的要求一直作為工作傳統(tǒng)而存在，并沒有上升為法律，對黨員、干部的剛性約束不夠，這導(dǎo)致有些黨員、干部隨著環(huán)境、條件的變化，淡化了群眾路線的要求，在工作中養(yǎng)成了形式主義、官僚主義、享樂主義以及奢靡之風(fēng)，敗壞了黨群關(guān)系，影響了黨在群眾中的公信力，削弱了黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。怎么才能從根本上預(yù)防、減少黨員、干部脫離群眾的各種不正之風(fēng)？筆者認(rèn)為，我們必須雙管齊下，一方面，通過教育實(shí)踐活動，幫助黨員、干部樹立群眾的觀點(diǎn)，掌握聯(lián)系群眾的領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法；另一方面，我們必須打破單純依賴教育整治不正之風(fēng)的思維定式，從制度入手，建立保障群眾路線貫徹落實(shí)的長效機(jī)制，把黨員、干部處理黨群關(guān)系的行為納入法制軌道。

二、群眾路線法制化的主要內(nèi)容

群眾路線法制化需要通過法律規(guī)范把群眾路線的要求規(guī)定下來，形成具體的法律制度。根據(jù)群眾路線的要求，當(dāng)前我們應(yīng)建立、完善如下幾個方面的法律制度：

1.建立、完善保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的法律制度。黨的群眾路線涉及黨、黨所領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)和群眾之間的關(guān)系。群眾路線理論并沒有把黨員、干部等精英人物視為唯一的知識主體，而是強(qiáng)調(diào)群眾同樣是知識的擁有者。因此，黨委在作出決定、有關(guān)國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法和出臺公共政策時要“從群眾中來，到群眾中去”。實(shí)踐中，“從群眾中來，到群眾中去”，容易被解讀為群眾是被動聽取意見的客體，忽視了群眾的主體地位。建立、完善保障群眾權(quán)利的法律制度，一方面，可以通過賦予群眾權(quán)利的方式確認(rèn)群眾權(quán)利主體的法律地位，調(diào)動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性；另一方面，還可以對國家機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行群眾路線形成一種持久的外部壓力。

2.出臺《公眾意見征詢法》，規(guī)范國家機(jī)關(guān)征詢?nèi)罕娨庖姷男袨椤?954年，毛澤東在談到一九五四年憲法草案成功的經(jīng)驗(yàn)時說：這個憲法草案之所以得人心，就是由于起草憲法采取了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法，使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合。今后，一切重要的立法都要采用這個方法。出臺《公眾意見征詢法》就是要把這個方法法定化，變成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的義務(wù)，把領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)征詢?nèi)罕娨庖姷男袨橐?guī)范化、程序化。這樣，可以避免有關(guān)機(jī)關(guān)把走群眾路線口號化、形式化，從根本上杜絕官僚主義和形式主義。

3.建立健全促進(jìn)黨員、干部堅(jiān)持為民務(wù)實(shí)清廉的法律制度。

首先，為民。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，也是憲法的要求。憲法第27條規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須努力為人民服務(wù)。過去由于受官僚主義等傳統(tǒng)觀念的影響，為民的宗旨和憲法要求并未完全落到實(shí)處。2004年生效的《行政許可法》開始把為民的理念體現(xiàn)在法律規(guī)定當(dāng)中，一方面，通過行政許可設(shè)定權(quán)的限制性規(guī)定大大減少了行政許可事項(xiàng)，給市場主體較多的權(quán)利和自由；另一方面，通過“一站式辦公”“一條龍服務(wù)”的創(chuàng)新方式，為群眾辦事提供了較多方便。從近十年《行政許可法》實(shí)施情況看，該法還有許多需要完善的地方。建立健全便民的法律制度，就是要在這些具體的制度安排上下功夫，把為民的宗旨和憲法要求落到實(shí)處。

其次，務(wù)實(shí)。務(wù)實(shí)是黨對黨員、干部的一貫要求。古人云：“為政貴在行，以實(shí)則治”。建立務(wù)實(shí)的法律制度就是通過立法確保黨員、干部在工作中腳踏實(shí)地、踏踏實(shí)實(shí)為人民群眾辦實(shí)事、辦好事，解決好改革過程中群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，為人民掌好權(quán)、用好權(quán)。當(dāng)前，建立務(wù)實(shí)的法律制度，一是完善干部政績考核制度，防止考核制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷搞“形象工程”“政績工程”，勞民傷財；二是完善干部任期制。當(dāng)前，有些地方，對干部的調(diào)任、轉(zhuǎn)任、提拔使用過于頻繁，每隔兩三年就動一次干部，有些干部在現(xiàn)有的職位上對工作剛熟悉就被調(diào)到新的崗位上，這種狀況不利于干部務(wù)實(shí)、踏實(shí)工作。建議有關(guān)部門出臺規(guī)定，明確干部任現(xiàn)職的最低年限，這樣可以督促干部把主要精力放在為群眾辦實(shí)事上。

第三，清廉。清正廉潔是共產(chǎn)黨人的政治本色。但近年來，面對權(quán)力、利益、美色等各種誘惑，有些黨員、干部失去了政治本色，背離了人民授權(quán)的初衷和黨的宗旨，熱衷于以權(quán)謀私，把黨置于脫離群眾的風(fēng)險境地。從國際經(jīng)驗(yàn)看，確保干部清廉，必須依靠嚴(yán)密的法律體系。一是建立完善的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，形成不易腐的保障機(jī)制；二是制定政務(wù)公開法，確保所有黨政機(jī)關(guān)權(quán)力都在陽光下運(yùn)行。同時完善官員財產(chǎn)申報制度，確保官員財產(chǎn)透明，群眾能夠有效監(jiān)督，形成不能腐的防范機(jī)制；三是加大職務(wù)犯罪的刑罰打擊力度，形成不敢腐的懲戒機(jī)制。

作者單位：中共河北省委黨校政法教研部

（責(zé)編/張立新）