姜玉貞，李 彥

(1.山東財經(jīng)大學公共管理學院，濟南 250014;2.山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院，泰安， 271018)

居住權(quán)是現(xiàn)代公民的基本權(quán)利之一。20 世紀之后，許多歐美國家為了解決國民的住房問題，制定了一系列住房保障政策。伴隨經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，我國自20 世紀80年代開始探索城鎮(zhèn)住房制度改革。20 世紀90年代末期，城鎮(zhèn)住房制度進行新一輪改革，停止計劃經(jīng)濟體制下的福利分房，改為貨幣化分配，并提出“建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次住房供應體系”。2008年以來，保障房建設迎來新高潮。然而，經(jīng)過十多年實踐，城鎮(zhèn)住房保障制度實施效果與其文本預期目標之間出現(xiàn)很大偏差。問題表現(xiàn)在保障房規(guī)模較小、質(zhì)量不高和分配不公等諸多方面。本文從公共政策環(huán)境視角，分析我國城鎮(zhèn)住房保障制度文本及實施環(huán)境，洞悉政策文本與實踐之間的偏差，旨在為完善政策環(huán)境提出對策。

一、公共政策環(huán)境相關(guān)概述

政策環(huán)境是政策制定和實施的一系列影響因素的總和。按照系統(tǒng)論的觀點，“凡是影響政策存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分”。［1］由此，任何一項政策都是特定環(huán)境和條件下的歷史產(chǎn)物。

公共政策與政策環(huán)境相互作用。政治系統(tǒng)理論把公共政策看作是政治系統(tǒng)對周圍環(huán)境要求的識別和反應，認為正是對環(huán)境的回應構(gòu)成了系統(tǒng)理論中的政治輸入?！罢蜗到y(tǒng)理論認為，政策行為源于問題及環(huán)境中的沖突”，“環(huán)境既限制又指明政策制定者有效行動的方向”。而政治輸出，即法規(guī)、政策的實施，又是在特定環(huán)境下實現(xiàn)的。它對環(huán)境的適應和改變又將變?yōu)橄乱淮蔚恼屋斎搿Ｓ纱?，離開具體政策環(huán)境，我們就無法充分研究政策制定和實施，公共政策環(huán)境是理解公共政策制定和實施的一個重要視角。

二、中國城鎮(zhèn)住房制度改革的背景分析

計劃經(jīng)濟體制下，我國城鎮(zhèn)住房主要實行福利化分配?！熬用駥ψ》康膿碛惺褂猛耆可鐣г俜峙洌到y(tǒng)的運作，其間沒有市場機制的作用在內(nèi)”。［2］隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，福利化分配住房方式在保障居民住房方面逐漸顯示出弊端，住房改革越來越迫切。1998年7月，國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，要求停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。并提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。

(一)城鎮(zhèn)住房制度改革的環(huán)境分析

1.計劃經(jīng)濟時期住房福利化分配面臨諸多挑戰(zhàn)。計劃經(jīng)濟時期，我國的住房福利化分配具有兩個基本屬性。第一，屬于社會主義再分配。在計劃經(jīng)濟體制下，住房不是商品，它沒有辦法在市場上獲得。幾乎所有的城市住房都是由國家建設、所有，住戶通過行政性分配來獲取。作為一種再分配資源，住房服從整個社會主義再分配。第二，通過“單位體制”實現(xiàn)住房分配。計劃經(jīng)濟時期，幾乎所有的城市居民都被安排到各種各樣的單位組織中，單位是連接國家和個人的橋梁和中介，社會資源的分配是通過單位來實現(xiàn)的。

住房福利化分配存在諸多問題。(1)資金投入少，房源短缺，國民住房條件長期得不到改善。計劃經(jīng)濟時期，我國處于“粗放式”發(fā)展階段，經(jīng)濟增長尤其是工業(yè)、重工業(yè)的增長對社會主義初級階段的發(fā)展極為重要，更多資源被投入到生產(chǎn)資料生產(chǎn)，住房投入非常有限(見表一)。福利房投入少，結(jié)果就是福利房短缺，住房條件得不到改善，據(jù)統(tǒng)計，1978年全國城市平均每人居住面積僅有4.4 平方米。

(2)住房分配不平等。單位體制下，單位在資源的分配中具有重要地位。當時的單位組織包括國家行政機構(gòu)、國家事業(yè)機構(gòu)，也包括國家企業(yè)組織和其它經(jīng)濟組織。單位性質(zhì)和地位不同，對資源的占有和控制就不同。由此形成了在不同單位組織之間住房分配的不平等。據(jù)中國社會調(diào)查系統(tǒng)1988年在北京市進行1000 戶居民的入戶問卷調(diào)查資料顯示，全民所有制單位與集體所有制單位在住房分配上存在較大差異，全民單位職工的人均使用面積為6.75 平方米，集體單位為5.65 平方米。［3］另外，即使在同一個單位內(nèi)部，個人的身份、級別、工齡等的差異也會造成住房分配上的不平等。

2.市場經(jīng)濟要求房地產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點。自20世紀70年代末，中國開始了市場化改革。1992年，黨的十四大明確提出:“我國經(jīng)濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制?！庇捎媱澖?jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，為我國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了有利契機。在西方市場經(jīng)濟國家，房地產(chǎn)業(yè)是發(fā)達產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，對帶動整個國家經(jīng)濟發(fā)展有重要作用。而我國房地產(chǎn)業(yè)在較長一段時期發(fā)展緩慢。市場經(jīng)濟要求房地產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，并進而帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)住房保障制度確立

計劃經(jīng)濟下福利分房制度面臨著一系列挑戰(zhàn)，而市場經(jīng)濟則要求房地產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點。在住房領(lǐng)域打破政府行政分配，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，成為必然選擇。1994年國務院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確房改的思路即“住房商品化、社會化”。但由于路徑依賴性，再加上市場發(fā)展不充分，最終確定的政策是“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系?！?998年，國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，要求停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，并提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。具體為對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。至此，我國住房保障政策基本定型。城市居民中低收入群體成為住房保障重點對象。當時的住房保障政策認可住房的公共產(chǎn)品特性，強調(diào)了政府責任。

表一:1951－1978年住宅投資占基本建設投資比重

三、中國城鎮(zhèn)住房保障制度實踐環(huán)境分析

黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，是我國住房保障實踐與改革的大背景。

(一)市場化方向的確立

20 世紀90年代后，我國改革開放向縱深發(fā)展。建立社會主義市場經(jīng)濟體制成為主導方向。但如何建立社會主義市場經(jīng)濟體制?社會主義計劃和社會主義市場有什么區(qū)別?哪些領(lǐng)域應由計劃配置，哪些領(lǐng)域更多讓市場來配置?所有這一切問題都只有在實踐中邊走邊摸索。在這一階段，不同程度出現(xiàn)了對市場的盲目崇拜，認為市場在配置資源方面要優(yōu)于計劃。再加上國際新自由主義影響，國內(nèi)也曾一度要求減少國家干預，主張全面私有化。在這種背景下，住房問題對于大多數(shù)人來說轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨韺κ袌龅目紤]和選擇，房地產(chǎn)業(yè)幾乎成為解決人們住房問題的唯一路徑。尤其是上世紀90年代末以來，為了擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟較快增長，房地產(chǎn)業(yè)被作為重要支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)投資額和增加值的平均增長率達到15%以上，高于國民經(jīng)濟平均增長率。在這種背景下，住房領(lǐng)域市場一枝獨秀，商品房成為住房供給的主體。

(二)以GDP 為政府績效考核標準

改革開放以來，我們堅持“一個中心，兩個基本點”的正確方向。這個中心即經(jīng)濟建設，體現(xiàn)在政府績效考核中，則是以經(jīng)濟發(fā)展和財政收入作為兩個主要考核指標。地方政府績效考核是對地方政府的激勵和引導機制。但在一些地方，過度重視GDP 作為考核標準。在唯GDP 至上的考核引導下，地方政府有更大動力去發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，對保障房建設則不夠重視。基于對過去幾年城市保障房占整體城市住房的比重，居民購買經(jīng)濟適用房或租用廉租房的難易程度，以及政府部門建設城市保障房的意愿等方面的調(diào)查，蘇晶得出城市保障房建設執(zhí)行力與GDP 成反比的結(jié)論。［4］

(三)地方政府公共服務滯后

在1994年分稅制改革中，中央政府適當集中了財權(quán)。后來的保障房建設中，中央政府根據(jù)“誰建設誰擁有”的原則，把保障房建設的責任更多推給了地方政府。另外，在住房改革中，政府把重心過多放在了房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而忽視了住房公共品特征。把精力過多投向了經(jīng)濟建設，而缺位于“公共服務型政府”。這影響了住房保障建設。

四、改進中國城鎮(zhèn)住房保障制度環(huán)境的建議

1998年至今，住房保障政策已實施十多年，但以經(jīng)濟適用房和廉租房為主的住房保障制度在實踐中進展緩慢。十七大以來，在住有所居目標下，我國實施了大規(guī)模保障性安居工程。更是提出到“十二五”末，全國保障性住房的覆蓋面要達到20%左右。但住房保障制度落實仍存在很多問題，住房保障制度確立的目標與實踐之間存在很大偏差。這一偏差很大程度可以從其發(fā)生環(huán)境來解釋。住房保障政策文本的確立主要是應對計劃體制下福利化分房帶來的住房短缺和分配不平等等問題。政策文本確立的目標正是既表明了政府應承擔的責任(“以經(jīng)濟適用房為主”)，又為市場發(fā)展(“多層次”)預留了空間。但隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展深入，整個社會出現(xiàn)了唯GDP 至上的傾向，市場的作用被無限放大，甚至在基本公共服務領(lǐng)域市場化改革都成了一種潮流。政府公共服務功能在縮減，政府再分配機制弱化。在這種背景下，政策實踐容易背離制度確立的公共服務目標。而住房保障政策作為一項公共政策，它的偏差會帶來一系列社會問題。為此，有必要在反思這種偏差的基礎(chǔ)上，去尋求住房保障制度環(huán)境的改進，探討住房保障制度政策環(huán)境的更優(yōu)配置問題，從而促進城鎮(zhèn)住房保障制度健康有序發(fā)展。

(一)正確認識住房的屬性

作為一種特殊商品，住房具有商品性、必需性、耐久性、高值性等多重屬性。在住房制度改革中，我們重點關(guān)注商品性和必需性。第一，住房具有商品屬性，房地產(chǎn)業(yè)在許多國家都是一個重要產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟發(fā)展貢獻很大。第二，住房本質(zhì)上還是一種必需品。居住是人的一種基本需求，是人的基本社會權(quán)利之一。聯(lián)合國在《關(guān)于新千年中的城市和其他人類住區(qū)的宣言》中提出了“人人享有適當住房”的目標。由此，在現(xiàn)代社會，住房的商品性應被承認，而其必需性更應該被關(guān)注和保障。

(二)在住房領(lǐng)域合理界定政府和市場關(guān)系

我國經(jīng)濟體制改革旨在讓市場在資 源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而政府則回歸公共服務提供者和市場監(jiān)管者角色。具體到住房領(lǐng)域，住房的商品屬性決定了住房應由市場完成資源配置，住房的必需品屬性又決定了住房的配置不能完全靠市場。住房的雙重屬性決定了在住房配置中必須處理好政府和市場的關(guān)系。

在計劃經(jīng)濟體制下，我國城鎮(zhèn)住房是以實物形式由政府分配的，幾乎沒有市場發(fā)展空間。住房改革后，片面強調(diào)住房商品化、市場化，資源配置效率得以提高，但也出現(xiàn)了房價過高，許多中低收入群體住房無法通過市場解決的問題。為此，在住房領(lǐng)域，必須合理界定政府和市場的關(guān)系。縱觀國外，即使是市場經(jīng)濟最為發(fā)達的國家，政府也會采取措施為困難群體解決住房問題。在我國，黨的十七大報告也提出“加快解決城市低收入家庭住房困難”，努力實現(xiàn)全體人民“住有所居”。可見，在住房領(lǐng)域，政府和市場應共同發(fā)揮作用。

(三)建設公共服務型政府，發(fā)揮住房保障保民生的功能

政府職能應是為國民生存和發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境和提供良好服務。住房是必需品，政府有責任和義務滿足其成員基本住房需求。這也是當今世界各國普遍做法。

1998年住房改革之初，我國住房保障就有明確目標和清晰框架，即“建立以經(jīng)濟適用房為主的多層次住房供應體系”，這一體系把多數(shù)社會成員納入政府保障范圍。接下來，在實踐中，住房建設更多為拉動經(jīng)濟增長服務。即使在2008年之后，我國住房保障出現(xiàn)了大飛躍(尤其是在數(shù)量上)，但背景仍是國家為應對國際金融危機對我國經(jīng)濟不利影響。繼推出“四萬億”計劃后，9000億安居工程出爐。至今，住房保障問題仍值得深思，住房建設主旨應是保障民生?還是拉動經(jīng)濟增長?滿足國民“住有所居”應是首肯目標。

［1］陳振明.公共政策學－政策分析的理論、方法和技術(shù)［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.

［2］武中哲，劉絳華.單位制度變革與住房保障政策選擇.求實，2009(11).

［3］李斌.中國住房改革制度的分割性.社會學研究，2002(2).

［4］蘇晶.城市保障房執(zhí)行力與GDP 成反比? 經(jīng)濟觀察報，2008－12－15(38).

［5］國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計司.中國固定資產(chǎn)投資年鑒1950－1995［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，1997.

［6］武力、肖翔.中國當代城市房地產(chǎn)的變革與發(fā)展.河北學刊，2010(5)