□ 本刊記者 潘陽

□ 本刊記者 郭鵬

彭真懷：用新城鎮(zhèn)化盤活經(jīng)濟全局

□ 本刊記者 潘陽

彭真懷 中國人民大學(xué)地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任

“新型城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟增長中具有托底作用，應(yīng)當(dāng)上升為國家戰(zhàn)略，所有的經(jīng)濟政策和制度設(shè)計都有必要指向這個落腳點。”

“郡縣治則天下安”。目前，全國94％的國土面積在縣級，75％的人口在縣級，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)的管理末梢。在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，中國人民大學(xué)地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任彭真懷認(rèn)為，相應(yīng)的機構(gòu)改革必須加強力量，權(quán)利必須下沉。應(yīng)重視小城鎮(zhèn)的政策投入不足、工農(nóng)業(yè)發(fā)展本末倒置等城鎮(zhèn)化問題，用新型城鎮(zhèn)化盤活經(jīng)濟全局。

小城鎮(zhèn)政策投入不足

近10年來，彭真懷一直從事小城鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會和體制等方面的調(diào)查研究。他指出，任何一個不帶偏見的人都會看到，小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用越來越突出，直接體現(xiàn)農(nóng)民生活和農(nóng)村文明的總體水平。

改革開放33年來，我國建制鎮(zhèn)由2173個增加到19249個，數(shù)量上增加了17076個。再加上1.8萬多個鄉(xiāng)級鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的人口、地域和規(guī)模顯著增長，其經(jīng)濟總量提升、社會事業(yè)發(fā)展、綜合實力增強，是名副其實的城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接紐帶，是農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體。

同時，彭真懷也注意到，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按當(dāng)時的人口分配耕地，增人不增地，減人不減地，這就造成了目前普遍存在的外嫁女問題，以及2.5億新生代農(nóng)民種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動。

在他們身后，還站著8700萬留守老人、兒童和婦女。這些新生代農(nóng)民本質(zhì)上就是流民，沒有什么發(fā)展空間。這是一個必須解決而且回避不了的經(jīng)濟壓力，是一個必須抓緊而不能拖延的政治任務(wù)。

在彭真懷看來，新型城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟增長中具有托底作用，應(yīng)當(dāng)上升為國家戰(zhàn)略，所有的經(jīng)濟政策和制度設(shè)計都有必要指向這個落腳點。“縱觀歷史，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素?！?/p>

面對我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題依然突出，經(jīng)濟下行風(fēng)險越來越嚴(yán)峻的形勢，新型城鎮(zhèn)化是目前唯一可以培育的空間因素。但讓彭真懷深感憂慮的是，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的慣性思維是向省會城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜，對于小城鎮(zhèn)的政策設(shè)計相對認(rèn)識不足，重視程度不到位，經(jīng)常處在搖擺不定的狀態(tài)中。

他認(rèn)為，現(xiàn)在最需要做的，是從中央到地方的各級政府官員必須統(tǒng)一思想，凝聚共識，改變“先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)”的慣性思維，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來后抓緊研究解決。

用新型城鎮(zhèn)化盤活全局

彭真懷指出，新型城鎮(zhèn)化這場真正的改革將改變中國歷代統(tǒng)治者對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的態(tài)度，是中國幾千年沒有過的大變局，將改變我們五千年農(nóng)耕社會對農(nóng)民的剝奪、對農(nóng)村的侵害?！靶滦统擎?zhèn)化要給國家一個未來，讓農(nóng)民人生有出彩的機會。”

彭真懷認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化需要在兩個層面發(fā)力。第一個層面是，讓地級以上城市消腫，解決虛假城鎮(zhèn)化遺留的城鎮(zhèn)問題。第二個層面是，讓縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)釋放真正的改革紅利?！霸谶@個方面進(jìn)行試點，也是中央經(jīng)濟工作會議提出的趨利部分，可以帶動整個國家成長的空間?！?/p>

此外，彭真懷還建議用新型城鎮(zhèn)化盤活全局，提高農(nóng)民的收入，提升農(nóng)業(yè)效益；鼓勵資本下鄉(xiāng)，改變農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面；對農(nóng)業(yè)進(jìn)行區(qū)域化布局、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和加工，從源頭上解決整個中華民族的食品安全問題。

彭真懷強調(diào)：“中央財政在經(jīng)濟形勢不好的情況下，在地方拿不出很多錢支持城鎮(zhèn)化的時候，提出民營企業(yè)撬動社會資本進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。”

2009年，國家提出鼓勵中小企業(yè)投資的“國29條”，緊接著又在2010年提出了鼓勵民間資本的“新36條”。彭真懷指出，新型城鎮(zhèn)化讓中國的民營企業(yè)經(jīng)營者對自己的發(fā)展環(huán)境不再表示懷疑，不再把自己的子女教育放到國外去、把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外去?！耙虼耍覀冎灰o出這樣一個政策，就可以盤活這個國家‘三農(nóng)’的全局?！?/p>

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不容忽視

彭真懷提出，用新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國的根本前途和出路。

以美國為例，他分析道，美國是一個發(fā)達(dá)國家，也是全世界農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。美國的工業(yè)化建立在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)之上，所謂的飛機、汽車、鐵路都是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的。農(nóng)業(yè)與美國的成長有密切關(guān)系。“如此比較，國內(nèi)各個地區(qū)制訂規(guī)劃的時候，一直以農(nóng)業(yè)降低為榮，完全是一種本末倒置?！?/p>

彭真懷將產(chǎn)業(yè)發(fā)展形容為蓋大樓：“第一產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，是最基礎(chǔ)的，是地基；第二產(chǎn)業(yè)是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上為農(nóng)業(yè)服務(wù)的工業(yè)化。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分工來講，這是一個邏輯過程?！?/p>

“我們削弱了農(nóng)業(yè)，在這個基礎(chǔ)上談我們的工業(yè)化，因此我們發(fā)現(xiàn)工業(yè)化出現(xiàn)了一些糟糕的情況。國家發(fā)改委一個規(guī)劃下來，各個省市進(jìn)行復(fù)制，縣級小城也復(fù)制，產(chǎn)業(yè)自然就會過剩?！?/p>

彭真懷最后提出，中國這么大一個國家，按照35％的城鎮(zhèn)化率，還剩有8億農(nóng)民，目前沒有任何國家的現(xiàn)行道路可供遵循，任何一個西方理論都不適合中國的基本狀況。

“現(xiàn)在的農(nóng)民以種糧為恥，離開了農(nóng)村，留下的是5900萬留守婦女、4800萬留守兒童和5000萬老人。如果我們的農(nóng)民都以種糧為恥，國家走得就不會長遠(yuǎn)?！?彭真懷說。

此外，85％的群體事件發(fā)生在農(nóng)村，垃圾到處堆，污水到處流，這就指明了國家未來社會管理的重點?！拔覀冎蕴岢鲛r(nóng)村的污染問題，就是要把這個研究當(dāng)做我們的責(zé)任和使命，切實研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行過程中的問題?！?/p>

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 王迪

王雍君：城鎮(zhèn)化要從權(quán)益保護(hù)入手

□ 本刊記者 郭鵬

王雍君 中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、政府預(yù)算研究中心主任

王雍君認(rèn)為，民生沒有得到可靠保障的原因，是因為我國目前采取的是有缺陷的方法及有缺陷的保障機制。

保障與改善民生是實現(xiàn)社會安全運行的需要。目前，我國正處于加快發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，也是各類社會矛盾的凸顯期，大量社會矛盾均集中在與民眾日常生活直接相關(guān)的就業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、環(huán)保等方面。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、政府預(yù)算研究中心主任王雍君認(rèn)為，民生之所以成為備受關(guān)注的問題，是由于民生沒有得到可靠的保障。對于沒有可靠保障的原因，他在第一屆中國民生發(fā)展論壇上指出，這是因為我國目前采取的是有缺陷的方法及有缺陷的保障機制。

王雍君總結(jié)了方法和機制方面的一些缺陷。

他認(rèn)為，第一個缺陷是由于政策制訂者喜歡隨便做承諾。承諾有兩類，可信承諾與不可信承諾。但現(xiàn)實中不可信承諾要比可信承諾多得多。

第二個缺陷是目前給民生提供保障的方法主要是“貼標(biāo)簽”。文件只要清楚地標(biāo)明教育支出、社會保障支出、養(yǎng)老支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出等，貼上這個標(biāo)簽，就斷定是一個民生政策，但是政策制定后，卻不去關(guān)注真正的受益者是不是普通民眾。一些案例已經(jīng)表明，許多地方增加了資金投入，但是民生沒有得到根本改善，反而造成了大量浪費。

第三個缺陷，王雍君認(rèn)為，是均等化這個概念。他分析，城市不可能也不應(yīng)該和農(nóng)村均等化?！氨热绯鞘械闹髀酚形辶鶄€車道，而農(nóng)村只要有一條小路就可以了；城市有很多醫(yī)院、學(xué)校，如果把最好的醫(yī)療和教育資源，都集中在農(nóng)村，人為地強調(diào)均等化是沒有必要的?！彼f。

每年，國家財政收入都在增加，但是，民生方面的問題卻越來越多。對此，王雍君認(rèn)為，城鎮(zhèn)化一定要從權(quán)益保障入手，他多次強調(diào)無權(quán)益即無保障。

“權(quán)益有最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)，如果權(quán)益不分標(biāo)準(zhǔn)，會帶來很多詬病?！彼f，“所以中央政府要真正轉(zhuǎn)化決策，把權(quán)利放開，交給地方政府，讓地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況取長補短，這或許就能實現(xiàn)監(jiān)管保障的最低標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

他認(rèn)為，政府還要完善司法救濟體系，借鑒英國的發(fā)展思路，在公民的眾多權(quán)益中劃分出公權(quán)益，當(dāng)法定權(quán)益沒有得到保障或者受到侵害時，公民可以通過申訴，來尋求司法救助，保障自己的權(quán)益。

總之，在王雍君看來，無權(quán)益即無保障，無保障即無民生，無救濟即無權(quán)益，他認(rèn)為保障權(quán)益是中國城鎮(zhèn)化背景下，解決民生問題的終極之道。