呂 丹，王 鈺

(1.南京大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210093;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“三高”，即高土地財(cái)政收入、高土地出讓規(guī)模以及高房?jī)r(jià)成為各大輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來，隨著大連經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的全面展開以及城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大連土地財(cái)政的力度和規(guī)模也日益增強(qiáng)。

一、大連市土地財(cái)政的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)

1.土地財(cái)政規(guī)模呈快速擴(kuò)張趨勢(shì)

一般說來，土地財(cái)政規(guī)模應(yīng)該包括兩個(gè)方面，即土地財(cái)政帶來的收入規(guī)模和土地財(cái)政涉及的土地規(guī)模，鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性和可比性，在本文的研究中，對(duì)于土地財(cái)政規(guī)模，即土地財(cái)政收入的判斷，就用土地出讓金收入及部分主要土地相關(guān)稅收收入的和來估算，這些稅收主要就是土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅。通過相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取和匯總，得出2000—2009年大連市土地財(cái)政收入的整體規(guī)模，如表1所示。從表1可以看出，大連市土地財(cái)政的收入規(guī)模，除2005年出現(xiàn)短暫下滑外，整體上呈快速擴(kuò)張趨勢(shì)。2000年大連土地財(cái)政收入為167 835萬(wàn)元，而2009年則達(dá)到了3 574 648萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率高達(dá)40.47%。

表1 2000—2009年大連市土地財(cái)政收入及其構(gòu)成 單位:萬(wàn)元

對(duì)于大連土地財(cái)政的土地規(guī)模，可用其近年來土地供應(yīng)的總體情況，包括出讓、劃撥、租賃等涉及的全部土地面積來反映，如表2所示。從表2可以看出，相對(duì)于收入規(guī)模的較穩(wěn)定上升趨勢(shì)，2000—2009年大連市土地財(cái)政涉及的土地規(guī)模則波動(dòng)較大。2000年，大連土地供應(yīng)面積約1 000公頃，四年內(nèi)迅速上升，達(dá)到2004年的3 550公頃，但2005年其又迅速下降到2 015公頃，下降幅度高達(dá)43%。之后，大連市土地供應(yīng)規(guī)模就不斷波動(dòng)，在2006年的大幅提升后又急速下降，在2008年有所穩(wěn)定后又加速上升，在2009年達(dá)到3 973.53公頃，較2008年增長(zhǎng)了近57個(gè)百分點(diǎn)。雖然大連土地財(cái)政面積規(guī)模的波動(dòng)較大，但是可以看出，每一次下降后的上升都會(huì)達(dá)到并超過下降前的水平，因此可以說，大連土地財(cái)政的面積規(guī)模總體上還是呈上升趨勢(shì)的。

表2 2000—2009年大連市土地總體供應(yīng)及其構(gòu)成情況表 單位:公頃

2.土地出讓及土地出讓金是土地財(cái)政的主體

根據(jù)表1可以看出，土地出讓金仍是土地財(cái)政收入的主體。從表1中我們可以非常直觀地看出，在2000年以來的十年中，大連土地出讓收入在土地財(cái)政收入中的比重一直維持著很高的水平，在2004年的最高點(diǎn)時(shí)甚至達(dá)到了88.72%，較2000年的51.69%上升了近38個(gè)百分點(diǎn)。此后，雖然該比例有所下降，但是到2009年時(shí)，土地出讓收入仍占到了土地財(cái)政收入的74.26%。不難判斷，大連近年來土地財(cái)政的運(yùn)作是以土地出讓為主導(dǎo)的，土地出讓是大連當(dāng)前發(fā)展土地財(cái)政的主導(dǎo)模式。

3.土地財(cái)政的土地來源以存量挖潛為主并有向農(nóng)地新增轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)

目前，我國(guó)各級(jí)地方用于發(fā)展土地財(cái)政的土地資源主要有兩個(gè)來源:一是存量挖潛，二是農(nóng)地征用或征收。我們可以通過土地供應(yīng)中新增數(shù)額在供應(yīng)總量中的占比來大致反映其來源情況。新增占比越大，則表明土地供應(yīng)越主要來自農(nóng)地征用或征收，土地財(cái)政的發(fā)展也就越依賴于農(nóng)地的征用或征收，尤其是土地供應(yīng)出讓中的新增占比越高，更表明土地財(cái)政對(duì)農(nóng)地征用或征收的高度依賴。對(duì)于大連近年來土地財(cái)政發(fā)展中的土地來源情況，通過相關(guān)數(shù)據(jù)的收集，我們得到其土地供應(yīng)來源情況表，如表3所示。

表3 2003—2009年大連市土地供應(yīng)來源情況表 單位:公頃

通過表3可以看出，2003—2008年，大連土地供應(yīng)的主要來源不是農(nóng)地的征用或征收，而是存量挖潛。換句話說，就是這些年內(nèi)，大連土地財(cái)政的發(fā)展主要依賴的是城市內(nèi)部現(xiàn)有建設(shè)用地的挖潛與改造。而2009年，大連土地供應(yīng)總體及出讓中的新增占比都超過了50%，分別達(dá)到58.92%和58.74%。再次觀察前六年的數(shù)據(jù)，可以看出，無論是土地供應(yīng)總量中的新增占比，還是出讓供應(yīng)中的新增占比，它們都有一個(gè)共同的發(fā)展趨勢(shì)，那就是波動(dòng)上升。因此，不難判斷，大連近年來發(fā)展土地財(cái)政的土地來源是以存量挖潛為主的，但是具有向農(nóng)地新增轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)。

4.土地出讓方式逐步向市場(chǎng)化過渡

我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)條例、規(guī)定為地方政府國(guó)有土地使用權(quán)的出讓提供了四種方式選擇，即協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌，且在這四種方式中，協(xié)議是一種非市場(chǎng)化的出讓方式。大連市政府加強(qiáng)了土地出讓市場(chǎng)的監(jiān)督和管理，從大連市土地出讓方式的近期變動(dòng)情況來看，也體現(xiàn)出了由非市場(chǎng)化向市場(chǎng)化方向的發(fā)展。

二、大連市土地財(cái)政擴(kuò)張的根本原因——連鎖收益下“公共人”的“經(jīng)濟(jì)人”行為偏向

作為執(zhí)行中央政府行政職能和管理本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方政府，其是直接面對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行各種管理活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為的市場(chǎng)主體，是與人民聯(lián)系最為密切、行為效果對(duì)人民直接產(chǎn)生影響的政府層級(jí)。地方政府都是由個(gè)人組成的，政府所謂的集體決策最終也是由特定個(gè)人做出的，而人不會(huì)因從政就改變其“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)，并且在我國(guó)目前的社會(huì)生活狀態(tài)下，多數(shù)人從政也只是將其作為一種謀生的手段。因此，地方政府作為“公共人”，其在行為選擇的過程中難免會(huì)受到“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)的影響，對(duì)包括名譽(yù)、地位、社會(huì)資源和個(gè)人發(fā)展前景等在內(nèi)的自身利益進(jìn)行追逐，從而表現(xiàn)出有損公共利益的行為取向。特別是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)中普遍存在著的“雙重委托利益關(guān)系不對(duì)稱、權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱、激勵(lì)與努力不對(duì)稱以及信息不對(duì)稱等問題”［1］，更是不斷誘發(fā)并強(qiáng)化著地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為偏向，導(dǎo)致各種爭(zhēng)權(quán)逐利、機(jī)會(huì)主義等違背公共利益的行為。

當(dāng)作為“公共人”的地方政府具有了“經(jīng)濟(jì)人”的行為偏向時(shí)，土地財(cái)政的強(qiáng)大連鎖性收益必然會(huì)成為其追逐的焦點(diǎn)，成為各級(jí)地方政府不斷擴(kuò)張土地財(cái)政的強(qiáng)大動(dòng)力。對(duì)于土地財(cái)政的收益，其主要包括各種收入收益以及土地市場(chǎng)發(fā)展引起的其他產(chǎn)業(yè)興起的連鎖收益。一般說來，當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮時(shí)，地方政府的土地財(cái)政行為能夠帶來更多的收益，這主要是由于房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮導(dǎo)致了土地市場(chǎng)出讓價(jià)格的上漲并增強(qiáng)了地方招商引資的優(yōu)勢(shì)。因此，在“經(jīng)濟(jì)人”的行為偏向下，地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮時(shí)必然會(huì)加大其土地經(jīng)營(yíng)力度，擴(kuò)大土地出讓規(guī)模。大連市近年來土地出讓面積的變化情況也反映出了這一點(diǎn)。由此，我們不難得出以下結(jié)論:在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，“公共人”的“經(jīng)濟(jì)人”行為偏向不斷促使各級(jí)地方政府做出有利于自身利益的行為選擇，而土地財(cái)政能夠帶來強(qiáng)大連鎖收益的屬性就成為了其追逐的焦點(diǎn)，成為各級(jí)地方政府不斷擴(kuò)張土地財(cái)政的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、大連市土地財(cái)政的綜合經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)

目前，理論界對(duì)于土地財(cái)政的爭(zhēng)議主要集中在其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用與消極影響之間的對(duì)比和權(quán)衡，而矛盾也主要集中在其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)水平，及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素——房地產(chǎn)價(jià)格的過度上漲而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)矛盾的消極意義。因此，本文就著重從大連市的土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和房地產(chǎn)價(jià)格所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行深入的實(shí)證分析，藉此探尋對(duì)土地財(cái)政的根本性改革和淡出路徑。

1.土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

本文選取大連市2000—2009年的樣本數(shù)據(jù)，借助 Barro［2］、Davoodi和Zou［3］等的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論及其相應(yīng)函數(shù)模型的建立來對(duì)此問題進(jìn)行定量分析。Barro、Davoodi和Zou等認(rèn)為，影響人均產(chǎn)出的因素主要有兩個(gè)，它們分別是人均公共支出g和人均資本數(shù)量k。因此，根據(jù)Barro等的研究，描述內(nèi)生增長(zhǎng)的生產(chǎn)函數(shù)就應(yīng)該包括三個(gè)變量，即人均產(chǎn)出y、人均公共支出g和人均資本數(shù)量 k，其相應(yīng)的函數(shù)關(guān)系就可以描述為:

而根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，地方政府公共支出的來源主要就是一般預(yù)算收入和以土地出讓收入為主的預(yù)算基金收入。鑒于數(shù)據(jù)的可獲取性和可比性，本文就用地方一般預(yù)算收入和土地出讓收入作為地方公共支出的來源，用它們兩者之和表示公共收入的總額。同時(shí)，為了突出反映土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，本文還將這些收入總和分為土地財(cái)政收入和扣除已列入土地財(cái)政收入的相關(guān)土地類稅收后的一般預(yù)算收入兩大部分。如此，經(jīng)過調(diào)整的上述內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)函數(shù)關(guān)系就可以表示為:

其中，y表示人均產(chǎn)出，p表示一般預(yù)算收入扣除土地類相關(guān)稅收后的人均數(shù)額，d表示人均土地財(cái)政收入，k表示人均資本數(shù)量。

本文以大連市2000—2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)來分析土地財(cái)政對(duì)其地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響效果及影響程度。在實(shí)際的實(shí)證過程中，本文采用C-D生產(chǎn)函數(shù)形式來表示三者之間的明確模型關(guān)系，即:

由于該模型為非線性形式，為了便于分析將模型兩側(cè)取對(duì)數(shù)，轉(zhuǎn)化成線性形式:

模型中的人均產(chǎn)出y用人均地區(qū)生產(chǎn)總值表示，人均資本數(shù)量k則用人均固定資產(chǎn)投資表示。同時(shí)，為了消除價(jià)格的影響，本文對(duì)模型中的所有數(shù)據(jù)都以GDP平減指數(shù)進(jìn)行了調(diào)整。

運(yùn)用SPSS軟件，對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)，得到輸出結(jié)果如表4所示。在輸出的回歸結(jié)果中我們可以看出，該模型調(diào)整后的擬合優(yōu)度系數(shù)達(dá)到了99.5%，模型整體的顯著性P值接近于零，三個(gè)變量也均通過了顯著性檢驗(yàn)，說明模型的設(shè)定是比較合理且有效的。將估計(jì)的回歸系數(shù)帶入模型的原指數(shù)表達(dá)式，則可得設(shè)定模型的完整表達(dá)式:

根據(jù)該式，我們可以計(jì)算出大連市土地財(cái)政對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)系數(shù)Rd:

通過上面的實(shí)證分析，我們不難看出，與理論判斷的結(jié)果一樣，土地財(cái)政對(duì)大連市近年來的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)做出了較大貢獻(xiàn)，是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。因此，我們對(duì)于土地財(cái)政的改革，只能采取漸進(jìn)式的方式，在繼續(xù)保留土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用的同時(shí)，逐漸改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式和支撐點(diǎn)，利用政策創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化來逐步改變土地財(cái)政的表現(xiàn)形式和規(guī)模。

表4 大連市土地財(cái)政影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果模型匯總表

2.地方土地財(cái)政價(jià)格效應(yīng)

首先，我們需要就地方政府供地策略下的動(dòng)機(jī)和行為構(gòu)造指標(biāo)以進(jìn)行定量測(cè)度。本文在實(shí)證過程中，借鑒鄭思齊和師展［4］在研究該問題時(shí)構(gòu)造的兩個(gè)間接變量來表征地方政府的供地行為，它們分別是“協(xié)議出讓量在土地出讓總量中所占的比重”(記為XY)以及“土地出讓金相當(dāng)于地方一般預(yù)算內(nèi)收入的比重” (記為XD)。在這兩個(gè)變量中，前者用以表征地方政府對(duì)招商引資的需求程度，該變量值越大，表明地方越傾向于低價(jià)出讓工業(yè)用地，因此也就越有通過抬高居住用地出讓價(jià)格來彌補(bǔ)出讓金損失的動(dòng)力;后者用以表征地方政府對(duì)土地出讓金的依賴程度，該變量值越大，表明地方越依賴土地出讓金來彌補(bǔ)財(cái)政缺口，同樣也就越有抬高居住用地價(jià)格的動(dòng)力。

其次，在上面兩個(gè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，本文以居住用地價(jià)格 (記為L(zhǎng)P)和住宅價(jià)格 (記為HP)為被解釋變量建立如下地方政府土地財(cái)政供地行為的地價(jià)模型和房?jī)r(jià)模型:

其中，Y分別表示居住用地價(jià)格LP和商品房住宅價(jià)格HP;X為地方政府供地行為的衡量指標(biāo)XY和XD;Z為控制變量，用以表征居住用地和住宅的市場(chǎng)需求;ξ為殘差項(xiàng)，下標(biāo)t為年份。本文選用因變量的滯后項(xiàng)作為控制變量Z，同時(shí)，對(duì)居住用地價(jià)格和住宅價(jià)格都消除了通脹的影響并做了對(duì)數(shù)處理。

最后，就實(shí)證樣本范圍的確定，本文用大連2000—2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)①數(shù)據(jù)來源分別為:住宅商品房銷售價(jià)格數(shù)據(jù)來自2001—2010年的《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》;居住用地價(jià)格來自中國(guó)城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng) (即中國(guó)地價(jià)網(wǎng));土地出讓數(shù)據(jù)，包括協(xié)議出讓土地宗數(shù)、總出讓宗數(shù)和成交價(jià)款來自2001—2010年的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》;大連地方財(cái)政一般預(yù)算收入來自2001—2010年的《大連統(tǒng)計(jì)年鑒》。來對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)。利用EVIEWS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如表5所示。

從ˉR2可以看出，上述四個(gè)模型中的自變量對(duì)其因變量變動(dòng)的解釋力度都達(dá)到了90%以上，同時(shí)四個(gè)模型的DW值都在2左右，不存在自相關(guān)問題。因此可以說，四個(gè)模型的設(shè)定都較合理且有效，估計(jì)結(jié)果也具有較高的可靠性。這里我們就重點(diǎn)針對(duì)自變量系數(shù)的回歸結(jié)果進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的說明。在地價(jià)模型①和②中，XY和XD的系數(shù)都顯著為正，這說明至少在本文的觀察期內(nèi)，大連對(duì)招商引資的需求確實(shí)推動(dòng)了其居住用地價(jià)格的上漲，而其地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴也對(duì)地價(jià)具有推動(dòng)作用;但是，無論是反映招商引資需求程度的XY，還是表征地方財(cái)政對(duì)土地出讓金依賴程度的XD，它們的系數(shù)都明顯小于作為控制變量引入的用以表征居住用地市場(chǎng)需求的因變量滯后項(xiàng)的系數(shù)。在房?jī)r(jià)模型③和④中，XY和XD的系數(shù)雖為正，但卻都不顯著，說明大連的引資需求及土地出讓金依賴在一定程度上會(huì)通過土地市場(chǎng)傳導(dǎo)至住宅市場(chǎng)引起房?jī)r(jià)上升，但是該效果并不顯著;而作為控制變量引入的因變量滯后項(xiàng)的系數(shù)卻顯著為正。

表5 大連市土地財(cái)政供地行為價(jià)格效應(yīng)的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果

分析結(jié)果表明，影響大連居住用地價(jià)格和商品住宅價(jià)格的最主要原因是以它們各自的上期價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)期來反映的需求。因此，從根本上來說，導(dǎo)致大連居住用地價(jià)格和商品住宅價(jià)格上漲的關(guān)鍵實(shí)際上是社會(huì)對(duì)兩者價(jià)格不斷上漲的預(yù)期。而引致該預(yù)期的因素除建設(shè)用地的稀缺性外，正是地方政府的土地財(cái)政及其供地策略。事實(shí)上，地方政府能夠在土地市場(chǎng)上高價(jià)出讓居住用地，也正是通過這種預(yù)期的強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)的。居住用地價(jià)格以及商品住宅價(jià)格不斷上漲的根本原因在于社會(huì)對(duì)地價(jià)及房?jī)r(jià)不斷上漲的預(yù)期，而地方土地財(cái)政對(duì)這種預(yù)期的不斷強(qiáng)化使得這種預(yù)期變成了現(xiàn)實(shí)。

四、土地財(cái)政的改革路徑分析與對(duì)策建議

從合理配置土地資源、充分發(fā)揮土地效益的角度考慮，地方政府利用自身土地要素唯一供給者的身份，對(duì)土地資源加以經(jīng)營(yíng)、利用是無可厚非的。但是，同企業(yè)經(jīng)營(yíng)一樣，地方政府的土地經(jīng)營(yíng)也會(huì)因經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)方式等對(duì)合理規(guī)模、合理路徑的偏離而引發(fā)各種問題，從而影響其發(fā)展的可持續(xù)性。顯然，大連當(dāng)前土地財(cái)政的發(fā)展就偏離了其合理、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的軌道。因此，從土地財(cái)政在我國(guó)形成并長(zhǎng)期存在的體制及制度背景出發(fā)，結(jié)合大連當(dāng)前土地財(cái)政發(fā)展的問題，提出其改革的路徑及政策建議，以期有助于促進(jìn)大連土地行為的合理優(yōu)化，繼而實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

1.優(yōu)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃，建立規(guī)劃公眾參與制度

在具有科學(xué)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃的指導(dǎo)下，土地管理部門應(yīng)相應(yīng)完善有利于計(jì)劃實(shí)施的配套方案，以提高計(jì)劃實(shí)施的效率。如在土地總體儲(chǔ)備規(guī)模既定的情況下，應(yīng)適當(dāng)考慮在經(jīng)濟(jì)適用房宜建區(qū)加大土地儲(chǔ)備力度，以保證經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);而在普通商品房及經(jīng)濟(jì)適用房宜建區(qū)，要嚴(yán)格控制現(xiàn)狀用地的增建和擴(kuò)建行為，以降低未來的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

建立城市規(guī)劃公眾參與制度，使被征地農(nóng)民、動(dòng)遷戶了解整個(gè)城市發(fā)展的思路與方向，意識(shí)到征地是為了城市取得更好的發(fā)展、市民生活得到更大的改善，鼓勵(lì)市民參與城市建設(shè)，這對(duì)于顯著增強(qiáng)政府與被征地市民之間的理解，并繼而減少征地中、房屋拆遷中沖突的出現(xiàn)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，組織市民到本省或外省已建設(shè)好的規(guī)劃區(qū)參觀，提高市民參與城市建設(shè)的成就感，這對(duì)于增進(jìn)市民與城市政府之間的溝通、理解，有效減少土地收儲(chǔ)過程中沖突的發(fā)生，促進(jìn)土地收儲(chǔ)的和諧性建設(shè)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.明確具體的政策—監(jiān)督—管理機(jī)制，發(fā)揮協(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)扶持作用

從過去的“土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式:協(xié)議、招標(biāo)、拍賣”到“除劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有企業(yè)改革中處置劃撥土地使用權(quán)以及特殊用途等用地外，都不得協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)”，再?gòu)摹俺鲎寚?guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式”到“對(duì)于需要辦理國(guó)有土地使用權(quán)出讓的經(jīng)營(yíng)性用地，均須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式在土地交易市場(chǎng)公開進(jìn)行”，可以看出我國(guó)對(duì)以協(xié)議方式出讓土地的要求及規(guī)定越來越嚴(yán)格、具體，這對(duì)于提高我國(guó)土地利用效率、促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)育、優(yōu)化土地資源價(jià)值都發(fā)揮了重要作用。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，只要政府擔(dān)當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)管理者的責(zé)任，其在制定各種政策時(shí)就總要有所傾斜。就城市供地而言，對(duì)于某些客觀上需要扶持的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，在用地上給予適當(dāng)照顧是可以理解的，也是必要的。也就是說，無論政策要求多么嚴(yán)格，協(xié)議出讓土地的方式是不可能完全取消的。即使在表面上取消，各地政府也會(huì)在實(shí)際的操作中靈活變通，以達(dá)到協(xié)議出讓的效果，如定向出讓，其實(shí)質(zhì)就是一種變相的協(xié)議出讓方式。事實(shí)上，協(xié)議出讓的問題并不在協(xié)議本身，而在于當(dāng)前適行的協(xié)議辦法的不完善。因此，地方政府應(yīng)積極完善當(dāng)前的協(xié)議出讓機(jī)制，明確具體的產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)，公開辦事程序，加強(qiáng)監(jiān)管力度，以實(shí)現(xiàn)協(xié)議出讓在法律上的合法性、在程序上的透明性、在操作上的公平性，從而充分發(fā)揮協(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)扶持作用。另外，在協(xié)議的過程中，政府部門還可以就協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行變革，除就出讓的價(jià)款進(jìn)行協(xié)商外，還可以適當(dāng)增加與經(jīng)營(yíng)情況相關(guān)的附加生效條件條款或限制性條款，以增強(qiáng)土地協(xié)議出讓的實(shí)施效率，如，在經(jīng)營(yíng)效益超過一定水平時(shí)企業(yè)需要分期返還獲取土地時(shí)享受的出讓金優(yōu)惠，又如在如經(jīng)營(yíng)效益達(dá)不到政策要求時(shí)政府可以收回土地使用權(quán)。

3.完善土地利用績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)的建設(shè)，提高土地利用效率

對(duì)土地利用績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，不僅是優(yōu)化土地資源配置，充分實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的內(nèi)在需要，更是貫徹國(guó)家土地利用基本國(guó)策，集約利用土地資源，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必要保證。地方政府各有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地利用績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)的建設(shè)，優(yōu)化評(píng)價(jià)方法，設(shè)立評(píng)價(jià)模型，構(gòu)建既具科學(xué)性、可操作性又具前瞻性、可指導(dǎo)性的土地利用績(jī)效評(píng)估綜合指標(biāo)體系。完整的土地利用績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)該包括宏觀和微觀兩個(gè)層次的評(píng)價(jià)子系統(tǒng)。就宏觀而言，主要指的是各類用地布局的合理性、結(jié)構(gòu)規(guī)模的適當(dāng)性以及土地的集約利用水平等;而在微觀層面上，則指的是土地市場(chǎng)上各類微觀用地主體對(duì)土地的利用效率，包括土地的利用率、土地的投入產(chǎn)出效益等。而在當(dāng)前，各級(jí)地方對(duì)土地利用績(jī)效的關(guān)注焦點(diǎn)多停留在宏觀層面上。但事實(shí)上，只有在微觀層面上實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，才能在宏觀層面上提高土地利用的集約水平。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃的前提下，各級(jí)政府部門更應(yīng)該注重對(duì)微觀市場(chǎng)主體土地利用情況的把握，切實(shí)提高土地利用效率。在具體的操作過程中，可以根據(jù)不同的獲地方式、用地類型選擇不同的評(píng)估、管理側(cè)重點(diǎn)。如對(duì)于以招拍掛等市場(chǎng)方式取得土地的企業(yè)，應(yīng)加大對(duì)閑置土地的處置力度，而對(duì)于以協(xié)議等非市場(chǎng)方式取得土地的企業(yè)，則應(yīng)該關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

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［4］鄭思齊，師展.“土地財(cái)政”下的土地和住宅市場(chǎng):對(duì)地方政府行為的分析［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2011，(2):27-33.