陳一丹

【摘 要】隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，政治與行政體制改革的不斷推進，我國公用事業(yè)改革的時機已經(jīng)成熟，并日漸成為全社會普遍關(guān)注的一個熱點問題。本文通過對中國公用事業(yè)民營化改革中出現(xiàn)的問題進行探討，以及分析政府在民營化改革中的定位，試圖探尋民營化改革的出路，進一步推進我國的公用事業(yè)民營化。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè)；民營化

1.改革過程中存在的問題

盡管我國公用事業(yè)在民營化改革中確實取得了不小的成績，但由于公用事業(yè)民營化的形式的多樣性，以及長期以來政府的市政管理理念等多方面的原因，在現(xiàn)今的民營化改革中， 仍存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

1.1公共責(zé)任缺失

在我國公用事業(yè)民營化改革的實踐中，隨著政府部分公共服務(wù)職能向私營部門的轉(zhuǎn)移，原本應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)的公共責(zé)任， 在一定程度上遭到了的喪失。然而，由于民營化改革仍處在“摸著石頭過河”的階段， 改革的理論并不完善，所以在此過程中也存在著管理上的漏洞， 導(dǎo)致了私人部門可以逃避對上級的責(zé)任。正是由于公共服務(wù)民營化過程中的責(zé)任關(guān)系的不明確， 從而導(dǎo)致政府和私人部門相互推卸公共責(zé)任，造成了公民權(quán)利、公平等公共責(zé)任在政府部門與私人部門的相互推諉中流失。

1.2公用事業(yè)民營化的法律制度不健全

我國一直沒有一個完整的法律方面的規(guī)定為民營化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：（1）政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個部門出臺，如國家計委、建設(shè)部、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規(guī)定。（2）內(nèi)容陳舊過時。以往建立法規(guī)體系已經(jīng)遠遠趕不上實踐的需要，一些舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢，還有許多新的市場行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。

1.3對民營化的監(jiān)督機制不完善

無論是政府還是民眾都無法確切地對民營化進行監(jiān)督，這是因為對于政府來說，政府是不可能深入到每一個細節(jié)對其每一個環(huán)節(jié)過程都進行有效地監(jiān)督，導(dǎo)致許多監(jiān)督流于形式。而對于民眾來說往往是想監(jiān)督卻沒有途徑、缺乏資源與手段。

1.4民營化程序不公開，缺乏公平性

由于目前中國并無一部統(tǒng)一的行政程序法，這使得許多行政機關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。這樣的現(xiàn)實使行政機關(guān)可以不顧相對人的利益而濫用規(guī)制權(quán)力，而公民、企業(yè)面對隨心所欲的政府規(guī)制權(quán)力無可奈何。

2.政府在民營化過程中的地位與責(zé)任

公用事業(yè)的民營化并不意味著政府完全退出公用事業(yè)領(lǐng)域， 而是政府的角色定位發(fā)生了改變，由原先公用事業(yè)的直接管理者變?yōu)楸O(jiān)管者。那么政府應(yīng)該有怎樣的地位與責(zé)任呢？

2.1提供制度保障：制定相應(yīng)的法律和法規(guī)

事實上， 我國目前已出臺了一些相關(guān)法律法規(guī)鼓勵民營經(jīng)濟在內(nèi)的各種形式資本的進入， 這在一定程度上給民營化提供了制度保障。因為在加快推進市政公用行業(yè)市場化進程， 引入競爭機制， 建立政府特許經(jīng)營制度， 鼓勵社會資金、外國資本等多種形式的創(chuàng)新中都需要法律法規(guī)的制度保障。

2.2提供政策導(dǎo)向：創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境

政府在對公共服務(wù)民營化進行必要的制度約束的同時， 還應(yīng)該對其進行激勵和引導(dǎo)， 創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境， 將公共服務(wù)民營化納入良性的發(fā)展軌道。由于公共服務(wù)具有公益性和價格機制不靈活等特點， 所以政府應(yīng)在價格、稅收、信貸等方面給予私營部門優(yōu)惠和補助， 同時應(yīng)在公共事業(yè)的市場準(zhǔn)入方面給予私營部門公平機會以吸引私營部門的廣泛競爭和參與。

2.3建立監(jiān)管體系：維護并保障公共利益

政府應(yīng)該從維護公共利益出發(fā)， 對公共服務(wù)民營化進行監(jiān)督。（1）由于私營部門趨利性和信息不對稱現(xiàn)象的存在， 可能會產(chǎn)生漫天要價、服務(wù)質(zhì)量下降、環(huán)境污染、壟斷等損害公眾利益的外部經(jīng)濟問題， 所以政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對私營部門進行定期監(jiān)督。（2）在公共服務(wù)民營化的過程中， 政府和私營部門廣泛接觸， 容易為權(quán)力腐敗提供機會， 使得尋租行為發(fā)生的機會增大， 所以政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)入手， 對公共服務(wù)民營化中的政府行為進行必要的約束和監(jiān)督， 促使政府依法行政， 實現(xiàn)政府行為的法制化。

3.進一步推進公用事業(yè)民營化的對策

為保證我國城市公用事業(yè)民營化進程的順利進行，最終促進我國公用事業(yè)的良性發(fā)展和公共利益最大限度的實現(xiàn)。綜合已有的研究，應(yīng)采取以下對策，來消除我國城市公用事業(yè)民營化進程中的有關(guān)障礙。具體有：

3.1建立起完善的防腐敗機制，嚴(yán)格規(guī)范政府行為

一方面，在民營化過程中需嚴(yán)格依循標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少行政自由裁量權(quán)的運用，即隨意變更其規(guī)則。另一方面，通過信息公開等機制，確保民營化全過程的透明公正。

3.2加快推進公共事業(yè)民營化相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

法律法規(guī)是公用事業(yè)民營化的重要依據(jù)，只有依據(jù)法律法規(guī)，才能協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，避免可能發(fā)生的爭端，使民營化順利進行。除了加快新法規(guī)的訂立，還要注重對那些已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟又或者不規(guī)范的法律法規(guī)進行整合與修改，對監(jiān)管體制、市場準(zhǔn)入、價格監(jiān)管及質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容以法律的形式加以明確。

3.3完善政府對公共事業(yè)民營化的監(jiān)督機制

由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營化高效運作的同時，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：

（1）健全市場準(zhǔn)入制度。既保持適度競爭，又要維護各個時期各類競爭者的公平權(quán)益。

（2）立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國家在某些特定的關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。

（3）建立公共服務(wù)定價機制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對公共服務(wù)的合理定價，并進行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。

（4）建立和完善公共服務(wù)民營化的績效評估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機構(gòu)和利用社會中介組織，定期地對民營化所表現(xiàn)的績效進行科學(xué)評估并公布于眾，采取獎優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)損害公眾利益的行為進行整改。

3.4強調(diào)公眾積極參與，保障民營化程序公正

行政規(guī)制體制必須強調(diào)公眾參與在民營化過程中，所有程序都應(yīng)該公開透明，比如通過公開招標(biāo)制度、價格聽證制度、規(guī)制談判制度以及信息公開制度等，讓公眾廣泛地參與到民營化進程中，所有的意見都能得到合理表達，這樣才能充分體現(xiàn)競爭及民意。

總之，我國的公用事業(yè)改革不能單單著眼于一個方面，而要注重從政府角色定位、制度建設(shè)、監(jiān)管體系、法律法規(guī)等方面綜合推進，以全面的視角，大力地推進我們公用事業(yè)民營化的進程。