應(yīng)琛

前不久，浙江金華浦江縣發(fā)生“下水道嬰兒”事件。雖然這個嬰兒奇跡般地存活了下來，并被“未婚”父母抱走，但這起事件還是再一次引發(fā)了公眾對棄嬰的關(guān)注，也讓世人看到未婚媽媽的痛苦抉擇與悲慘現(xiàn)狀。

幾天后的6月7日，有望成為湖北省武漢市地方政府規(guī)章的《武漢市人口與計劃生育管理若干規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）面向公眾征求意見結(jié)束。

其中有關(guān)針對未婚生育的相關(guān)措施成為最有爭議的條款。該規(guī)定明確，未婚生育且不能提供對方有效證明的、明知他人有配偶卻與其生育子女的，當事人應(yīng)當依照《湖北省人口與計劃生育條例》的規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費。

聯(lián)系“下水道嬰兒”的故事，武漢針對婚外生育的法規(guī)引發(fā)了社會討論。支持處罰的意見認為，“未婚先育”背離了國家的計劃生育政策，沖擊正常的人口管理秩序，并由此引發(fā)一系列道德與社會等問題，應(yīng)當?shù)玫疥P(guān)注與治理。武漢市將“未婚先育”納入人口與計劃生育管理的立法初衷可以理解。

但也有人認為，未婚生育，原因復雜。許多時候，與其說錯在女性，不如說“未婚媽媽”也是受害者，將處罰的板子只打在“未婚媽媽”身上，難免有失公允，顯得政策冰冷。

“人性化”的進步？

5月31日，武漢市政府法制辦公布了《征求意見稿》。其中第二十六條規(guī)定：“具有下列情形之一的，當事人應(yīng)當依照《湖北省人口與計劃生育條例》的規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費：（一）未婚生育且不能提供對方有效證明的；（二）明知他人有配偶而與其生育子女的?！?/p>

這兩款規(guī)定被媒體廣泛解讀為，政府要對“未婚媽媽”和生了孩子的“小三”罰款了。

武漢市衛(wèi)計委日前回應(yīng)稱，新規(guī)中沒有明確提到“小三”和“未婚媽媽”，此次修改是為適應(yīng)社會新形勢、加強計生執(zhí)法力量。法規(guī)處人士稱，為適應(yīng)社會變化，《武漢市計劃生育管理辦法》自1990年實施以來，經(jīng)歷了四次修訂，“為適應(yīng)社會新變化，從2011年開始，武漢市衛(wèi)計委啟動《征求意見稿》的修改工作。”

據(jù)介紹，新版《征求意見稿》最大進步是“人性化”，全篇沒有任何“強制終止妊娠”、“必須絕育”等字眼。

上海滬家律師所創(chuàng)始合伙人、中國法學會婚姻法學研究會理事、中華全國律協(xié)婚姻家庭論壇副主任賈明軍在接受《新民周刊》采訪時表示，社會撫養(yǎng)費是為了調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用，屬于行政性收費，具有一定補償性和強制性，實際上是我國實施計劃生育政策的一個配套性措施。

據(jù)悉，國務(wù)院令第357號《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》自2002年9月1日起施行，該管理辦法第3條規(guī)定，社會撫養(yǎng)費的具體征收標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

另據(jù)《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱“《計劃生育法》”）的相關(guān)規(guī)定，夫妻超出國家規(guī)定生育子女的，應(yīng)當繳納社會撫養(yǎng)費。但是對于未婚生育子女是否征收社會撫養(yǎng)費未進行明確的規(guī)定，僅在第41條中規(guī)定，不符合本法第18條規(guī)定（國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女）生育子女的，應(yīng)當依法繳納社會撫養(yǎng)費。

“顯然，未婚生育子女應(yīng)該不屬于法定的生育子女的情形，從這一角度上來說，對于未婚生育子女，征收社會撫養(yǎng)費，有一定的立法依據(jù)?！辟Z明軍說，“需要指出的是，《計劃生育法》還規(guī)定了，對于社會撫養(yǎng)費的收取，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常委會規(guī)定?！?/p>

記者查閱現(xiàn)行的《湖北省人口與計劃生育條例》，按照規(guī)定，以武漢市城市居民2012年人均可支配收入約2.7萬元來計，“未婚媽媽”或“小三”可能面臨8萬元左右的罰單。

但賈明軍指出，武漢市政府的該兩項規(guī)定相對粗糙，并且與《湖北省人口條例》第42條的規(guī)定不相符合。

“對于社會撫養(yǎng)費的征收，《湖北省人口條例》第42條只規(guī)定了‘重婚生育及‘有配偶與他人生育的情形，征收的對象是‘重婚者和‘有配偶者。而武漢市政府的規(guī)定的是‘未婚生育且不能提供對方有效證明的與‘明知他人有配偶而與其生育子女的，征收對象的指向超出了《湖北省人口條例》第42條的規(guī)定，其效力值得商榷。”賈明軍告訴記者。

對此，上述法規(guī)處人士說，《征求意見稿》中引起熱議的“第26條”是新增內(nèi)容，也是對《湖北省人口與計劃生育條例》中涉及違法生育規(guī)定的重申和細化。

“當然，這只是一個征求意見稿，還要通過武漢市人大審議，最終以正式規(guī)定為準?！边@位武漢市衛(wèi)計委人士說。

凌弱之嫌

公眾質(zhì)疑向“未婚媽媽”收社會撫養(yǎng)費，事實上反映了該法規(guī)的現(xiàn)實紕漏：既缺乏踐行余地，也有凌弱之嫌。

賈明軍坦言，武漢市政府的出發(fā)點是好的，一定程度上有利于貫徹國家的計劃生育政策以及限制非法生育行為，但是條文的制定上欠缺考量及可操作性。

“首先，生育是男女雙方共同的行為，本條有強加給‘女性的嫌疑。很多時候，未婚先育并非是女方一個人的責任，有時甚至會出現(xiàn)男方為了逃避責任而故意躲避女方，將社會撫養(yǎng)費的責任全部加給‘未婚媽媽有失公平，也不符合我國保護婦女、兒童權(quán)益的原則。”賈明軍進一步分析道，“其次，盡管‘明知他人有配偶而與他人生育子女是違反法律和道德的，但是對于‘有配偶者仍與他人生育子女的人來說更是違反了夫妻間的忠實義務(wù)和相關(guān)法律、道德。該條僅對明知他人有配偶而與其生育子女的人征收社會撫養(yǎng)費，不符合公平、公正的立法精神，也有違我國征收社會撫養(yǎng)費的立法本意。”

賈明軍還強調(diào)，對于“明知”的界定缺乏明確的操作細則，如何證明“明知”、什么樣的情況屬于“明知”，在司法實踐中都難以界定，“況且，未婚先育對于部分女性來說，也是受害人。所以，該條規(guī)定不僅顯失公平，而且缺乏一定可操作性。”

值得一提的是，武漢市的該規(guī)定并非是先例，2012年10月30日經(jīng)深圳市第五屆人民代表大會常委會第十八次會議通過的于2013年1月1日起開始實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)人口與計劃生育條例》對未婚生育也有類似規(guī)定。

據(jù)了解，深圳市的該規(guī)定第25條第（三）項規(guī)定，未依法辦理結(jié)婚登記而生育第一胎且自生育之日起六十日內(nèi)未補辦結(jié)婚登記手續(xù)的，區(qū)主管部門應(yīng)當征收社會撫養(yǎng)費。該條例第26條規(guī)定，有配偶一方與他人生育子女或者明知他人有配偶而與其生育子女的屬于“超生”。

在賈明軍看來，與武漢市政府的相關(guān)規(guī)定相比，深圳市制定的該地方性法規(guī)可操作性較強。

自1995年開始，計劃生育部門的職能已逐漸從懲罰超生向提供疾病預防、避孕、節(jié)育等服務(wù)轉(zhuǎn)變。2013年，人口計生委又被并入衛(wèi)生部，這主要是在低生育率和人口老齡化背景下進一步收縮計劃生育部門的職權(quán)。

澳門大學在讀博士，長期關(guān)注女性權(quán)益問題的李思磐在接受采訪時則表示，隨著中國社會變得越來越開放，越來越多樣化，家庭也變得日益多樣化，新問題使得計劃生育工作更加復雜。

“比如說，選擇單身的人數(shù)近年來急劇上升。”李思磐指出，“如果該規(guī)定得以實施，這類人就無法合法擁有孩子，而這是不合情理的。該規(guī)定在有效實施之前，還需要更詳盡的解釋?！?/p>

另一方面，也有一部分網(wǎng)友擔心新政起不到效果，反而造成違法成本具體化，從側(cè)面助長了“小三”生育。

“這樣的社會撫養(yǎng)費的征收辦法對于富人缺乏約束力。想超生的富人不會在乎繳多少錢。不能有錢就多生，應(yīng)從更高立法層面規(guī)范計劃生育?！辟Z明軍說。

同時，李思磐也認為，在生育權(quán)的問題上，已婚者和未婚者應(yīng)該是平等的。與其加大罰款力度，不如做好預防工作?！罢粽嬗行?，大可以組織婦聯(lián)等機構(gòu)，向婦女普及避孕知識，向年輕女性講解未婚生子弊端，提高保護自己合法權(quán)利的法律意識。這比簡單粗暴的罰款有誠意得多?！?/p>

一位行政法學者就曾表示，征求意見稿引起爭議，一個關(guān)鍵問題在于，社會上到底需不需要一個“道德警察”，用行政處罰的方式管理人們的生活作風問題。非婚生育主要是男女個人問題，出現(xiàn)糾紛可以通過法律途徑解決，計劃生育管理部門在當前環(huán)境下應(yīng)該是被收縮、以服務(wù)為主的部門，不應(yīng)該由他們來做“社會風氣”的管理者。

該保護還是處罰？

事實上，如今未婚先孕的女青年并不是個別。年輕女孩缺乏生理知識，又不懂得保護自己，很容易造成懷孕。

根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會2012的《世界兒童狀況》報告，2000-2010年間，中國的青春期生育率是千分之六。而來自世界銀行的數(shù)據(jù)則是，中國大陸在2008-2011年間，每年的青春期生育率都是千分之九，比前幾年上升了千分之一。

倘若按照2010年人口普查的數(shù)據(jù)，共有4798萬15-19歲的女生，千分之九就是43萬。而這部分人并沒有很強的經(jīng)濟能力甚至尚無經(jīng)濟獨立能力，如果采取罰款措施，無疑是雪上加霜。

這些還沒來得及做好充分準備的“未婚媽媽”，面對幼小的生命束手無策，除了尷尬就是無奈。

賈明軍擔心，如果對于這樣的問題處理不當，女性為了逃避巨額的社會撫養(yǎng)費或者承擔不起社會撫養(yǎng)費而選擇墮胎甚至是棄嬰、殺嬰，“這將不利于和諧社會的建設(shè)”。

未婚媽媽的不斷增多，除了“小三”，“代孕”等不道德因素以外，更多的與青年人的戀愛放縱，戀愛失敗等因素有關(guān)……這些恐不能用道德言之。應(yīng)該說，“未婚媽媽”并無原罪。她們中的一些不但不應(yīng)被懲罰，反而應(yīng)該受到國家的特殊照顧。

國際上，一系列公約和宣言保護婦女的生育權(quán)。這一概念最早出現(xiàn)于19世紀后期，當時女權(quán)主義者要求享有“自愿成為母親”的權(quán)利。20世紀70年代以后，有關(guān)國際會議文件或公約中開始涉及生育權(quán)，并將生育權(quán)視為最基本的人權(quán)之一。生育權(quán)由國際會議文件或公約承認，表明生育權(quán)已逐漸受到國際主流聲音的關(guān)注與保護。

記者了解到，中國法律同樣保護婦女的生育權(quán)，生育權(quán)的主體也不區(qū)分已婚或未婚。

2005年修改后的《婦女權(quán)益保障法》第51條規(guī)定：“婦女有按照國家有關(guān)規(guī)定生育子女的權(quán)利，也有不生育的自由”；《人口與計劃生育法》第17條中規(guī)定“公民有生育的權(quán)利”。

據(jù)賈明軍介紹，目前我國尚沒有明確的制度與法律法規(guī)保障“未婚媽媽”的權(quán)益，《婚姻法》中一條籠統(tǒng)的規(guī)定是：“非婚生子女享有與婚生子女同等的權(quán)利，任何人不得加以危害和歧視?！?/p>

“當然，在沒有專門的針對‘未婚媽媽予以保護的規(guī)定出臺前，上述法律，尤其是《婦女權(quán)益保護法》是維護未婚媽媽權(quán)益可參考的依據(jù)?！辟Z明軍略顯無奈。

國外對于未婚媽媽的保護政策

美國為未婚母親提供

一般性福利和額外補助

美國未婚母親不受政策性歧視，并且可享受和貧困家庭重疊的一般性政府福利。美國并非是一個典型的福利國家，故美國未婚母親享受的一般性政府福利多與貧困家庭福利重疊。但即便如此，其享受的政府福利也頗為可觀。

在2000年至2010年這10年間，美國對窮人的社會福利增加了89%，從2000年的3424億美元增加到2010年的6475億美元，其中增幅最大的是兒童抵稅額。換句話說，就是窮人不怕生孩子，生得越多，政府的補助也就越多。

除了一般性政府福利，美國政府對未婚母親還有額外的補助措施。聯(lián)邦政府也對未婚母親的補助項目進行撥款。目前，美國政府擁有接近900個旨在幫助未婚母親的項目。它們被分成兩個適用的大類，包括住房、醫(yī)療、食品和職業(yè)培訓，以及教育補貼。

美國政府對未婚母親的補貼政策出于這樣一種考慮：未婚母親在日常生活中經(jīng)常承擔著巨大的財務(wù)負擔。不僅必須支付家庭的日常生活開支，往往還需要承擔孩子的撫養(yǎng)、照顧、護理、教育等額外的工作。而未婚母親大多數(shù)屬于受教育程度不高、無職業(yè)技能的社會弱勢群體，未必有能力盡到撫養(yǎng)子女的義務(wù)。又由于父母對孩子的撫養(yǎng)權(quán)是一項基本人權(quán)，那么為了孩子的健康成長，幫助沒有能力的父母撫養(yǎng)孩子，便成了政府的責任。

英國政府的慷慨補貼

讓未婚母親完全衣食無憂

在英國，未婚母親可以很容易地在公共服務(wù)部申請到政府補助，沒有任何門檻限制。英國政府認為，未婚母親必須確保孩子安全和健康地成長。但這對未婚母親來說，是一個艱巨的任務(wù)，而這些負擔理應(yīng)由政府分擔。

對未婚母親的補貼包括四個方面：貧困家庭臨時救助，這個國家管理的項目幫助未婚母親支付基本的生活必需品費用，如衛(wèi)生產(chǎn)品、食物和衣服；食品救濟券，幫助未婚母親負擔家庭食物開支；健康保險，為未婚母親提供兒童醫(yī)療保險計劃，其保險費由政府負擔，自己不用承擔任何費用；婦、嬰、兒童追加營養(yǎng)，為未婚母親提供額外的牛奶、果汁、面包、豆類、大米、奶酪和嬰兒食品，并且送貨上門。

與美國不同的是，英國是一個典型的歐洲福利國家，政府滿足未婚母親和孩子的全部生活需求，其在生活上已經(jīng)不需要任何額外花費。

此外，英國政府還直接向未婚母親發(fā)放救助金。救濟金主要分為收入補助、殘疾保險、兒童稅務(wù)補貼和住房補貼，補貼額視子女數(shù)量定。一個五口之家最多可以拿到3萬英鎊，高于英國家庭平均收入的2.1萬英鎊。