李克誠(chéng)

“唯GDP論英雄”的干部任用傾向或?qū)⒃獾街卮笮拚?月底，在建黨92周年前夕，中共中央總書記習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上發(fā)表講話稱，要改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法手段，“再也不能簡(jiǎn)單以GDP增長(zhǎng)率來論英雄了”。

這也是繼2003年執(zhí)政黨提出要建立“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀”的新的干部考核評(píng)價(jià)體系之后，中央高層對(duì)干部考核體系欲行調(diào)整的再度發(fā)聲。觀察人士認(rèn)為，上述談話，或也是為將于今年下半年召開的中共十八屆三中全會(huì)“吹風(fēng)”、定調(diào)。

在經(jīng)過30余年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之后，資源環(huán)境、社會(huì)生態(tài)的修復(fù)等愈發(fā)成為約束中國(guó)下一步發(fā)展的重大瓶頸。在此背景下，適時(shí)淡化GDP考核，不僅有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也為糾正一些官員日漸畸形的政績(jī)觀提供了緩沖空間。

“GDP考核”日趨隱性化

目前，各地對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的考核并無統(tǒng)一的模式。通常是，各地級(jí)市自行設(shè)定轄區(qū)內(nèi)的考核目標(biāo)和考核辦法，然后各區(qū)縣之間展開爭(zhēng)先搶位的“競(jìng)賽”。因此，觀察中國(guó)政府績(jī)效和黨政官員考核運(yùn)行真實(shí)情況的最佳單位是區(qū)縣。

外界對(duì)地方政府“GDP崇拜”詬病已久。但對(duì)“GDP至上”為導(dǎo)向的考核模式的危害性感受最深的，恐怕則是區(qū)縣和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的干部?！赌巷L(fēng)窗》記者的一位多年好友是蘇北某縣國(guó)土資源局辦公室主任。某次，他與局領(lǐng)導(dǎo)參加縣里的外資外貿(mào)會(huì)議。會(huì)上，分管副縣長(zhǎng)聲色俱厲地說，今年的吸引外資的任務(wù)有多重、要求有多嚴(yán)，云云。會(huì)后，他聽到兩個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)在議論。一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)說，“這么重的任務(wù)，哪能完成啊？”另一個(gè)則回應(yīng)說：“這種事情不用操心，哪次沒完成！”一旦完成了本年的任務(wù)，明年的目標(biāo)則會(huì)被上面定得更高。

他還從統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的朋友處聽來了另一則故事。去年，他所在地的縣統(tǒng)計(jì)局上報(bào)了“總部經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率”，是增長(zhǎng)35%左右。當(dāng)時(shí)，覺得很高了。結(jié)果縣委書記到市里開會(huì)，該縣居然排名倒數(shù)第一?？h委書記回來后，把統(tǒng)計(jì)局臭罵一頓，說“以后報(bào)數(shù)字都要經(jīng)過我”。

最近兩年，這個(gè)縣為了完成市里分下來的考核指標(biāo)，也開始給原本與招商工作并無關(guān)系的國(guó)土局等其他職能局委辦“壓擔(dān)子”，分配了“總部經(jīng)濟(jì)”、“利用外資”等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)考核任務(wù)。因?yàn)楦静豢赡芡瓿煽h里下派的指標(biāo)，縣直部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、開發(fā)園區(qū)等，被迫“造假”，最典型的就是財(cái)政花錢買“外資”。大致的操作手法是：先用財(cái)政的錢（甚至貸款）去購(gòu)買所謂的“外資”，資金到賬后，一旦完成考核任務(wù)、驗(yàn)收完畢，“外資”馬上撤資。據(jù)了解，這種怪狀不獨(dú)某地存在，其他地區(qū)也都有嚴(yán)重程度不同的情況。

為了完成考核目標(biāo)而被迫“政績(jī)?cè)旒佟?，不僅毒害了官場(chǎng)生態(tài)，還會(huì)給地方發(fā)展帶來一連串惡果。比如，由于夸大、虛報(bào)投資項(xiàng)目等數(shù)據(jù)，基層政府的“財(cái)政收入”也會(huì)被迫水漲船高，向上繳納的各種稅費(fèi)也被迫逐年增高，而從上級(jí)獲得的各種轉(zhuǎn)移支付卻會(huì)下降。有的基層政府甚至連公務(wù)員的工資都要拖欠，只得“負(fù)債”運(yùn)轉(zhuǎn)。

實(shí)際上，從2003年起，當(dāng)時(shí)的新一屆黨中央就提出要建立“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求”的干部考核評(píng)價(jià)體系。此后，各地在對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核上，開始逐步降低經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)在總考核體系中的占比分量。

一般而言，各地對(duì)GDP的倚重程序也呈現(xiàn)出地區(qū)發(fā)展階段的差異。通常，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以GDP為核心的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”類的指標(biāo)在整個(gè)考核目標(biāo)體系中占的權(quán)重越大，且加以考核的二級(jí)、三級(jí)經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)越多；反之，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”類的指標(biāo)在整個(gè)考核中占的分量相對(duì)較少。如廣東的不少地方，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”類指標(biāo)在整個(gè)實(shí)績(jī)類考核中僅占30%左右的權(quán)重；但在中西部不少地區(qū)，經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的分量則要高達(dá)40%甚至更多。

從表面上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始表現(xiàn)出越來越淡化GDP考核的傾向。但這并非真正意義上的“不再考核GDP”，而是考核的手法更為隱蔽化而已。比如，最近3年，溫州對(duì)各區(qū)縣市的考核只保留了“固定資產(chǎn)投資”一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)；南京也從2011年起對(duì)轄下6區(qū)縣的66個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也不再進(jìn)行GDP總量考核，其中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”類指標(biāo)只保留了“一般預(yù)算收入”、“固定資產(chǎn)投資”兩個(gè)指標(biāo)。

全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青對(duì)《南風(fēng)窗》記者解釋說，盡管一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)官員的考核項(xiàng)目上，不再把“GDP增長(zhǎng)率”、“人均GDP”、“財(cái)政收入”等相關(guān)指標(biāo)列為考核項(xiàng)目，但其保留的一兩個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如“固定資產(chǎn)投資”之類，也是與GDP呈正相關(guān)關(guān)系的。換句話說，從實(shí)質(zhì)上看，這還是對(duì)GDP的另一種變相的、更加隱性化的考核。

“改變”10年，“GDP依賴”為何愈演愈烈？

最近10年來，改變“唯GDP至上”的考核機(jī)制一直呼聲不斷。然而，給外界的感覺卻是，倚重GDP的考核方式不僅沒有減輕，反而是愈演愈烈。盡管國(guó)家統(tǒng)計(jì)局也先后開發(fā)了“綠色GDP”和“綜合發(fā)展指數(shù)”等更為科學(xué)的綜合性考核指標(biāo)，但更多的地方政府并無足夠的動(dòng)力來實(shí)施，這是為什么呢？

在南京理工大學(xué)公共管理系學(xué)者徐志國(guó)博士看來，這是由當(dāng)前我國(guó)政府的自上而下的“壓力型體制”決定的。在黨管干部的組織管理體制之下，各級(jí)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人多是由上級(jí)任命的。為了激勵(lì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施上級(jí)政府規(guī)定的政策目標(biāo)，上級(jí)政府就采取政績(jī)指標(biāo)考核的方式，把任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下達(dá)給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。

而下級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，為了在任期內(nèi)獲得晉升，就會(huì)與同僚之間展開一種類似錦標(biāo)賽式的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)下，如果GDP數(shù)字相比別的競(jìng)爭(zhēng)者落后了，對(duì)于仕途的影響是很大的，因此，他們更注重短期內(nèi)立竿見影的顯性政績(jī)。在這種“錦標(biāo)賽體制”的競(jìng)爭(zhēng)法則下，地方官員獲得升遷的最簡(jiǎn)單、最有效的辦法就是做大地方的GDP和稅收增長(zhǎng)業(yè)績(jī)，以免落后于人。

這也意味著，在考核目標(biāo)的壓力之下，如果上一級(jí)政府不對(duì)下一屆官員的考核評(píng)價(jià)方式做出重大調(diào)整，則下一級(jí)官員通常并無動(dòng)力兼顧地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展（“隱形政績(jī)”）。換言之，如果中央政府不下定決心鐵腕推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)方式的改變，則地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)持續(xù)甚至加劇既往的發(fā)展路徑。

除此之外，據(jù)一些地方官員對(duì)《南風(fēng)窗》記者介紹，現(xiàn)有的官員考核成果的運(yùn)用與領(lǐng)導(dǎo)干部晉升任免的“脫節(jié)”，也是造成基層政府“GDP路徑依賴”的重要原因?！岸贾篮么笙补Α⒏恪?jī)工程、涸澤而漁的發(fā)展不好，可你能看到幾個(gè)官員因?yàn)檫@而被免職？通常，過不了幾年，他們都是高升了！”

據(jù)媒體披露，最近落馬的原國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男，曾被中組部考核評(píng)價(jià)為“不適合擔(dān)任省部一級(jí)干部”，但此后仍被擢升為副部級(jí)干部。

引入民意約束，修正畸形政績(jī)觀

近年來，如何設(shè)計(jì)出一套科學(xué)的官員政績(jī)考核體系，成為各級(jí)政府部門甚至學(xué)術(shù)界津津樂道的話題。

“人們似乎普遍樂觀地認(rèn)為，通過設(shè)計(jì)更為合理的官員政績(jī)考核體系，就可以改變當(dāng)前地方官員日漸畸形的政績(jī)觀、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)型政府。但實(shí)際上，這種自上而下的官員考核方式有著內(nèi)在的無法克服的缺陷。”公共管理學(xué)者徐志國(guó)博士對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。

因?yàn)椋谀壳暗目己梭w系下，地方官員孜孜以求的是上級(jí)政府“最看重的那些指標(biāo)本身”，而不會(huì)去考慮那些指標(biāo)“背后的實(shí)質(zhì)”。譬如，當(dāng)上級(jí)政府青睞GDP指標(biāo)的時(shí)候，官員們就采取各種辦法讓GDP數(shù)據(jù)膨脹，甚至造假，而不管這種“增長(zhǎng)”是否改進(jìn)了民眾福利、是否付出了過多的資源環(huán)境代價(jià)。

再比如，當(dāng)某一類議題（如食品安全、計(jì)生、維穩(wěn)等）被中央政府所看重時(shí)，地方政府就會(huì)將該項(xiàng)內(nèi)容列入考核的指標(biāo)，甚至搞“一票否決”，這實(shí)際上會(huì)造成另一嚴(yán)重后果—地方官員為了實(shí)現(xiàn)該單一目標(biāo)，不惜犧牲整體的社會(huì)發(fā)展。

這也反映出各級(jí)政府為糾正現(xiàn)行考核體制中暴露的不足，而采取的加以完善的改進(jìn)措施。但這種“修修補(bǔ)補(bǔ)”的做法，仍是在“量化考核”、“指標(biāo)考核”、“上級(jí)考核”的思路中“打圈圈”。從方向上看，如果依舊是“上級(jí)考核下級(jí)”，那“GDP至上”的惡性傾向最多只能修正而無法根治，不少官員頭腦中畸形的政績(jī)觀也無法得到根本的修正。

為走出這一困境，不少學(xué)者建議，對(duì)于地方官員的激勵(lì)與考核，必須引入“民主”等非指標(biāo)化的制度加以配合。也就是，增進(jìn)地方民眾對(duì)于地方官員的約束力，促使地方官員以“民意”為施政方向，從而構(gòu)建自上而下（現(xiàn)有考核體制）與自下而上（“民意”約束）相配合的激勵(lì)與約束體系，真正遏制住“GDP崇拜”。