雷墨

在7月初結(jié)束的東盟系列外長(zhǎng)會(huì)上，中國(guó)與東盟達(dá)成共識(shí)，決定于今年9月正式開始磋商“南海行為準(zhǔn)則”。雖然此前中國(guó)曾表示出就“南海行為準(zhǔn)則”問題進(jìn)行談判的意愿，但這是中國(guó)與東盟首次正式明確談判日期。如何推進(jìn)具有法律約束力的“南海行為準(zhǔn)則”，一直是中國(guó)與菲律賓、越南等南海聲索國(guó)之間的外交分歧點(diǎn)。但近年來東盟內(nèi)部在這一問題上的共識(shí)日趨明顯，中國(guó)態(tài)度的變化與此不無關(guān)系。南海問題只是中國(guó)與部分東盟成員國(guó)之間的問題，但東盟在南海問題上的態(tài)度演變，從一個(gè)側(cè)面反映了中國(guó)的東南亞外交正面臨新的局面。

“蜜月”結(jié)束，博弈升溫

對(duì)東南亞的外交，曾是中國(guó)1989年后擺脫西方外交孤立的一個(gè)突破口。中國(guó)通過參與東盟主導(dǎo)的一系列多邊機(jī)制，成功地在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了緊密合作，在政治上化解了“冷戰(zhàn)版”的中國(guó)威脅論，開啟了一段蜜月期。從2001年中國(guó)與東盟就建設(shè)自貿(mào)區(qū)達(dá)成共識(shí)，到2010年中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)正式建立，雙邊貿(mào)易額從約400億美元增長(zhǎng)到約3000億美元，2012年這一數(shù)字突破4000億美元。2010年中國(guó)超過日本和歐盟，成為東盟最大貿(mào)易伙伴，東盟也在2011超過日本成為中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴。在歐美市場(chǎng)疲軟背景下，經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍的中國(guó)與東盟的貿(mào)易必將繼續(xù)保持增長(zhǎng)勢(shì)頭。

1991年中國(guó)成為東盟對(duì)話伙伴國(guó)以來，經(jīng)貿(mào)一直是中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)系的關(guān)鍵紐帶。東盟成員國(guó)長(zhǎng)期以來在對(duì)華貿(mào)易中享有貿(mào)易順差，雖然經(jīng)貿(mào)不是兩國(guó)關(guān)系的唯一決定性因素，但就東盟內(nèi)部具體國(guó)家來說，貿(mào)易是否平衡，跟其與中國(guó)關(guān)系的是否穩(wěn)定呈現(xiàn)正相關(guān)性。2012年中國(guó)在東盟10國(guó)中的最大貿(mào)易伙伴分別是馬來西亞、泰國(guó)和新加坡。中國(guó)從東盟進(jìn)口最多的國(guó)家分別是馬來西亞、泰國(guó)和印尼。這些國(guó)家與中國(guó)的關(guān)系總體上都比較穩(wěn)定。

馬來西亞也是南海問題的聲索國(guó)，但與越南和菲律賓不同的是，近年來南海問題在馬來西亞的對(duì)華外交中從未成為障礙。在2012年948億美元的雙邊貿(mào)易中，馬來西亞順差218億美元，是東盟10國(guó)中對(duì)華貿(mào)易順差最大的國(guó)家。中國(guó)與越南的貿(mào)易2012年為411億美元，但越南逆差高達(dá)180億美元，是東盟10國(guó)中對(duì)華貿(mào)易逆差最大的國(guó)家，目前貿(mào)易不平衡問題也成了越南對(duì)華外交中的重要關(guān)切。中國(guó)與菲律賓的貿(mào)易額從2003年的53億美元增長(zhǎng)到2012年的363億美元，但美國(guó)和日本依然是菲律賓最重要的貿(mào)易伙伴和主要的投資、技術(shù)來源國(guó)。中菲之間的這種貿(mào)易現(xiàn)狀，是菲律賓總統(tǒng)阿基諾敢于犧牲中菲經(jīng)貿(mào)合作，在南海問題上對(duì)華強(qiáng)硬的重要原因。

隨著中國(guó)與東南亞國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深化，經(jīng)貿(mào)合作對(duì)外交關(guān)系的影響將越來越復(fù)雜。一方面，貿(mào)易不平衡問題可能延伸到東盟整體層面。2011年中國(guó)對(duì)東盟的貿(mào)易逆差還高達(dá)227億美元，但2012年雙邊的貿(mào)易變?yōu)橹袊?guó)順差85億美元。如果中國(guó)的順差持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)上相對(duì)弱勢(shì)的東盟無疑會(huì)更加敏感，貿(mào)易爭(zhēng)端和摩擦很可能浮出水面。此外，多年來中國(guó)與東南亞國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展順暢，與以貿(mào)易為主這種較低層級(jí)的經(jīng)貿(mào)合作方式不無關(guān)系。當(dāng)經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展到大規(guī)模的雙向投資、技術(shù)合作等更高層級(jí)時(shí)，經(jīng)營(yíng)的難度會(huì)越來越大，也更容易出現(xiàn)摩擦。在對(duì)外投資中環(huán)境保護(hù)、勞工雇傭、社會(huì)責(zé)任等問題上，中國(guó)企業(yè)在東南亞社會(huì)的口碑并無任何優(yōu)勢(shì)。

僅從經(jīng)貿(mào)角度看，此前中國(guó)與東盟國(guó)家合作“順風(fēng)順?biāo)钡碾A段已經(jīng)結(jié)束，進(jìn)入了升級(jí)合作模式、打造新經(jīng)貿(mào)關(guān)系的階段。這個(gè)過程將充滿博弈，不僅僅是中國(guó)與東盟國(guó)家之間，也涉及到對(duì)東南亞關(guān)注力度越來越大的美國(guó)、日本和印度等國(guó)。在安全領(lǐng)域，盡管南海問題升溫的原因復(fù)雜，但圍繞這一問題的外交交鋒，也凸顯了中國(guó)與東盟國(guó)家在經(jīng)貿(mào)上“雙贏”，但互信上依然“赤字”的現(xiàn)狀。馬來西亞東盟問題專家胡祿銘博士在接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)說：“不僅僅是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，中國(guó)與東南亞國(guó)家的關(guān)系整體上都處在需要升級(jí)的關(guān)口?！彼治稣f，越來越多的東南亞國(guó)家在處理大國(guó)關(guān)系上會(huì)選擇“對(duì)沖”戰(zhàn)略，即在利益追求上做差異化的投入，不會(huì)把利益寄托在某一個(gè)大國(guó)上，中國(guó)與東盟國(guó)家的關(guān)系將日益呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)博弈的局面。

內(nèi)部協(xié)調(diào)與“大國(guó)平衡”

東盟奉行不干涉成員國(guó)內(nèi)部事務(wù)和協(xié)商一致的原則，長(zhǎng)期以來這種“東盟方式”給外界造成該聯(lián)盟“弱制度”的印象。德國(guó)國(guó)際問題學(xué)者尤爾根·魯蘭在分析東盟制度化水平時(shí)稱，“雖然東盟憲章聲稱通過把該組織轉(zhuǎn)變成一個(gè)合法實(shí)體和以規(guī)章為基礎(chǔ)的組織，以激勵(lì)東盟的制度化，但不干涉仍然是其核心規(guī)范。必要的主權(quán)犧牲仍是大部分東盟成員國(guó)十分排斥的。由于組織內(nèi)部的不均勻性，形成的決定將繼續(xù)反映成員國(guó)最小的共性，并常常只是原則上的折中妥協(xié)?！濒斕m的分析針對(duì)的是東盟內(nèi)部，即成員國(guó)不愿意通過讓渡主權(quán)來推進(jìn)東盟的制度化，但把這一分析放在南海問題的背景下，可以看出東盟的某些微妙變化。

去年7月的東盟系列外長(zhǎng)會(huì)上，輪值主席國(guó)柬埔寨與菲律賓在南海問題上的分歧，導(dǎo)致東盟成立45年來首次沒有發(fā)表會(huì)議《主席聲明》。事后印尼通過頻繁的穿梭外交，達(dá)成了東盟在南海問題上的“六點(diǎn)聲明”，被外界稱為“挽回了東盟的面子”。今年4月東盟峰會(huì)召開前，東盟輪值主席國(guó)文萊蘇丹哈桑納爾先后訪問中國(guó)和菲律賓，其任務(wù)之一即是協(xié)調(diào)相關(guān)各方在南海問題上的立場(chǎng)，避免出現(xiàn)類似去年的僵局。不僅如此，文萊還把推進(jìn)啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商作為其東盟輪值主席國(guó)任內(nèi)的“優(yōu)先目標(biāo)”，并為此加大了與東盟秘書長(zhǎng)、前越南副外長(zhǎng)黎良明之間的協(xié)調(diào)。此外，新加坡和印尼也一直在加大外交力度，促成“南海行為準(zhǔn)則”談判的啟動(dòng)。

從圍繞南海問題的外交行為可以看出，一方面，當(dāng)對(duì)外爭(zhēng)議引發(fā)的內(nèi)部分歧明顯影響東盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)時(shí)，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)維護(hù)東盟立場(chǎng)統(tǒng)一的意愿會(huì)上升。在這一點(diǎn)上，印尼、新加坡、文萊等東盟核心成員國(guó)的表現(xiàn)尤為明顯。另一方面，不論成員國(guó)出于何種考慮，“南海行為準(zhǔn)則”已經(jīng)從菲律賓、越南等南海聲索國(guó)的訴求上升到東盟層面的訴求。也就是說，以“弱制度”為特征的東盟，開始在對(duì)外政策上追求對(duì)相關(guān)大國(guó)有實(shí)質(zhì)性法律約束力的制度安排。“南海行為準(zhǔn)則”的磋商結(jié)果如何目前還不明朗，但東盟在南海問題上統(tǒng)一的立場(chǎng)，會(huì)在一定程度上弱化中國(guó)堅(jiān)持雙邊談判原則的訴求。當(dāng)然，東盟尋求內(nèi)部協(xié)調(diào)也有減小過度依賴美國(guó)、避免其深度介入南海問題的考慮。

東盟外交戰(zhàn)略的特點(diǎn)是“大國(guó)平衡”，通過構(gòu)建一系列以東盟為核心的多邊合作框架，在引入外部勢(shì)力的同時(shí)，確保東盟在地區(qū)事務(wù)中的主導(dǎo)地位。盡管菲律賓、越南表現(xiàn)出明顯的借美國(guó)勢(shì)力抗衡中國(guó)的意圖，但作為缺乏經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力等戰(zhàn)略資源的聯(lián)盟，東盟并不希望東南亞地區(qū)充滿權(quán)力政治。印尼戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心學(xué)者蘇克瑪認(rèn)為，中國(guó)的崛起和美國(guó)獲取主導(dǎo)權(quán)的意圖，以及這兩者對(duì)中美關(guān)系的影響，有可能破壞東南亞的地區(qū)自治。他認(rèn)為，任何中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)都可能分化東盟，如果那樣，東盟在地區(qū)秩序上的“管理者”角色就會(huì)被邊緣化，所以包括印尼在內(nèi)的東南亞國(guó)家的主要目標(biāo)是避免權(quán)力政治回到東南亞。

南海問題成了連接?xùn)|盟內(nèi)部協(xié)調(diào)與“大國(guó)平衡”的典型案例，但這并不意味著東盟正在走制衡中國(guó)的道路。當(dāng)然，東盟不愿看到中國(guó)取代美國(guó)目前在地區(qū)安全中的角色，但這種對(duì)中國(guó)崛起的擔(dān)憂，更多地是基于中國(guó)未來在地區(qū)的角色定位，以及中國(guó)崛起對(duì)地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的影響。作為東盟核心成員國(guó)，印尼對(duì)東盟的外交戰(zhàn)略走向作用關(guān)鍵。蘇克瑪在分析印尼的戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)指出，印尼希望在緩和中國(guó)崛起對(duì)地區(qū)秩序潛在的負(fù)面影響的同時(shí)，也弱化美國(guó)在東南亞的地區(qū)霸權(quán)優(yōu)勢(shì)。

升級(jí)中國(guó)的東南亞外交

在這次東盟系列外長(zhǎng)會(huì)上，中國(guó)外長(zhǎng)王毅提出打造中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)“升級(jí)版”。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)當(dāng)然不能忽視經(jīng)濟(jì)因素在東南亞外交中的作用。與此同時(shí)，自貿(mào)區(qū)的“升級(jí)”也應(yīng)有外交上的升級(jí)相配合。雖然南海爭(zhēng)議是中國(guó)與越南關(guān)系出現(xiàn)波折的主要誘因，但本可以發(fā)揮“減震器”作用的經(jīng)貿(mào)在角色上卻基本缺位。作為處于工業(yè)化初期、出口導(dǎo)向型的越南經(jīng)濟(jì)，巨額的貿(mào)易逆差絕不是好事。美國(guó)東亞問題學(xué)者、前外交官戴維·布朗對(duì)《南風(fēng)窗》表示：“中國(guó)從越南進(jìn)口大量的橡膠、煤炭、石油、木材以及農(nóng)產(chǎn)品，但對(duì)工業(yè)產(chǎn)品卻沒有興趣。增加進(jìn)口工業(yè)產(chǎn)品這樣的友好舉動(dòng)，對(duì)中國(guó)來說不是難事，但對(duì)越南卻是極大的利好消息。”

在胡祿銘看來，中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)“升級(jí)版”，不能僅僅著眼于經(jīng)貿(mào)合作模式的升級(jí)，還需要重視中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力對(duì)東南亞社會(huì)的“滲透”，從而在心理上拉近東南亞國(guó)家民眾與中國(guó)之間的距離。他認(rèn)為，中國(guó)企業(yè)對(duì)東南亞的投資大多走“大工程、大項(xiàng)目”的路線，雖然這符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，但與普通民眾的距離較遠(yuǎn)?！皬浹a(bǔ)這一點(diǎn)，中國(guó)甚至不需要多大的資金投入，比如在人文交流方面，能否打破傳統(tǒng)的人員互訪、舉辦研討會(huì)等模式，多開展一些合作辦學(xué)、合拍電影等項(xiàng)目？”胡祿銘認(rèn)為，中國(guó)的東南亞外交，軟實(shí)力不能缺位，尤其是在東亞地區(qū)局勢(shì)越來越復(fù)雜的背景下。

中國(guó)的東南亞外交走的是“以經(jīng)促政”道路，這客觀上導(dǎo)致了安全關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不同步。隨著地區(qū)局勢(shì)的變化，這種戰(zhàn)略的邊際效益正在逐漸遞減，南海爭(zhēng)議突出地體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員周方銀在接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)說：“安全上克制、經(jīng)濟(jì)上融入的政策，在國(guó)際關(guān)系層面容易造成安全關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的分離，因?yàn)橹袊?guó)在安全與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取了不同政策，這在一定程度上導(dǎo)致中國(guó)與周邊一些國(guó)家的安全關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系沿著不同方向發(fā)展?！彼J(rèn)為，中國(guó)需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段與軍事安全手段的相互協(xié)調(diào)，使二者通過相互配合發(fā)揮整體性作用。

對(duì)于緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)與對(duì)外戰(zhàn)略的變化，胡祿銘認(rèn)為，這表明中國(guó)不能再?gòu)倪^去那種“傳統(tǒng)友好關(guān)系”視角來處理中緬關(guān)系了，應(yīng)該主動(dòng)加入到圍繞緬甸的“均衡競(jìng)爭(zhēng)”中。他認(rèn)為，東盟還遠(yuǎn)不是一個(gè)實(shí)體，中國(guó)的東南亞外交一定要著眼于差異巨大、現(xiàn)實(shí)的東盟，創(chuàng)造性地利用雙邊和多邊外交。胡祿銘說：“中國(guó)應(yīng)該在東盟還沒形成真正意義上實(shí)體的背景下，參考美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在聯(lián)盟中尋找對(duì)象打造類似美國(guó)與英國(guó)的‘特殊關(guān)系?！彼M(jìn)一步分析道，這種“特殊關(guān)系”與目前中國(guó)與柬埔寨、老撾的所謂傳統(tǒng)友好關(guān)系存在本質(zhì)的不同，它是在“均衡競(jìng)爭(zhēng)”中，基于多維的共同利益和認(rèn)同而形成的新型關(guān)系。