石勇

一個(gè)國(guó)家如果說(shuō)開(kāi)始變得富強(qiáng)了，至少得有兩個(gè)指標(biāo)：對(duì)外能保護(hù)自己；對(duì)內(nèi)，能給社會(huì)、國(guó)民建立一道生活安全線。

這道安全線，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等“社會(huì)保障”。

中國(guó)社保制度的各種不公平，養(yǎng)老金“虧空”的風(fēng)險(xiǎn)，以及人們對(duì)養(yǎng)老沒(méi)有預(yù)期，久被詬病，群議洶洶。而現(xiàn)在，它正處于把“雙軌制”并軌，實(shí)現(xiàn)基本保障制度的統(tǒng)一等改革的前夜。

社保的天能不能亮？當(dāng)政者將接受巨大考驗(yàn)。

先天缺陷

“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！边@是2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年大會(huì)上所講的話(huà)。

《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?/p>

這是在承諾：年老了，生病了，干不了活了，不要怕，有“社會(huì)保障”呢。

但多年來(lái)，不是所有人都享受到社會(huì)保障的陽(yáng)光雨露。至少，以養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，在過(guò)去，國(guó)家對(duì)“體制內(nèi)”的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)人員承擔(dān)了“國(guó)家保障”的責(zé)任，但農(nóng)民只能“養(yǎng)兒防老”，而無(wú)業(yè)流浪人員只能靠社會(huì)救濟(jì)，得不到則自生自滅。

這樣的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)流露出把人區(qū)分為權(quán)力群體、權(quán)力親緣群體和非權(quán)力親緣群體，然后管前兩者，不管后者的意思。

從20世紀(jì)90年代起，“國(guó)家保障”向“社會(huì)保障”演進(jìn)，改革力度加大。1991年6月，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》發(fā)布。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方面，確定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和職工三方共同籌資。

于是，養(yǎng)老金“雙軌制”閃亮登場(chǎng)了。企業(yè)職工的“養(yǎng)老”被推向“社會(huì)”，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金，則仍由財(cái)政，也就是納稅人埋單，他們不用交一分錢(qián)。這樣的制度設(shè)計(jì)，從一開(kāi)始就預(yù)設(shè)了權(quán)力群體是特殊人群，在養(yǎng)老制度改革中有豁免權(quán)，納稅人要對(duì)他們兜到底。

它也是一次裂變：國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)家甩包袱了，很多人已不再被認(rèn)為是權(quán)力親緣群體，無(wú)法再享受制度紅利。

如果說(shuō)，在這些歷史的片斷里，國(guó)有企業(yè)職工，非公有制企業(yè)員工，甚至農(nóng)民工還沒(méi)有“合流”的話(huà)，那么，1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》發(fā)布后，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的煎熬，他們終于作為“雙軌制”中的一軌，走到一起了。

而值得注意的是，在2011年7月 《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行以前，所有這些社保改革，都沒(méi)有全國(guó)性的法律支撐，而是行政法規(guī)決定的。但對(duì)公民提供社會(huì)保障是通過(guò)政府來(lái)完成的國(guó)家義務(wù)，而非僅僅是政府層面的行政責(zé)任。

而這部法律，在養(yǎng)老金雙軌制的不公已觸發(fā)社會(huì)情緒時(shí)，仍然沒(méi)有“并軌”，把“公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的工作人員”的養(yǎng)老，交給了“國(guó)務(wù)院規(guī)定”。從法律層面上，中國(guó)錯(cuò)過(guò)了一次把所有公民公平、平等地設(shè)計(jì)為保障主體的機(jī)會(huì)。這是中國(guó)社會(huì)保障制度的一大缺陷。

無(wú)論從哪方面來(lái)看，公務(wù)員和參公管理的人員凌駕于社會(huì)保障制度之上，不交錢(qián)，拿的退休金比別人高幾倍，同時(shí)還有公費(fèi)醫(yī)療“侍候”，這都無(wú)法讓人“情緒穩(wěn)定”。

很清楚，社保改革要做的事情，就是把“雙軌”合為一軌，讓公務(wù)員和所有人走在一起。2010年4月，溫家寶總理在《求是》上發(fā)表文章，指出要改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度，加快制度整合，逐步實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)銜接。十八大報(bào)告則強(qiáng)調(diào)，要 “逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”。

社保改革的制度設(shè)計(jì)，其背后的理念，至此已很清晰。而按《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，“并軌”已是鐵板釘釘，盡管改革先拿事業(yè)單位人員“下手”，從2009年1月到現(xiàn)在，試點(diǎn)了5個(gè)省市，到現(xiàn)在結(jié)果仍不得而知。

答案也是很清楚的：在制度設(shè)計(jì)上，仍然預(yù)設(shè)公務(wù)員是特殊人群。喊著“弟兄們往前沖”，自己躲在一邊，如何服人呢？

改革預(yù)期

溫家寶總理曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：建立社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志。但現(xiàn)代國(guó)家還有另一個(gè)標(biāo)志，那就是以“公民”的身份來(lái)設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度，同時(shí)，奉行“弱者優(yōu)先”的理念。

但原有的社保，尤其是養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度，恰恰不是以“公民”身份，而是以“職業(yè)”身份來(lái)設(shè)計(jì)；強(qiáng)者優(yōu)先，而非弱者優(yōu)先。它建立了一個(gè)錯(cuò)誤的邏輯原點(diǎn)：對(duì)于權(quán)力群體和與權(quán)力沾邊的群體，國(guó)家出錢(qián)來(lái)保，類(lèi)似于“特供”；而對(duì)于非權(quán)力群體，國(guó)家出強(qiáng)制力，出管理機(jī)構(gòu)，讓他們和他們的雇主交錢(qián)來(lái)保自己。

這當(dāng)然不公平，而且會(huì)惡化成多層次、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的不公平。后果很清楚：社保系統(tǒng)的合法性在流失，人們很不滿(mǎn)意，它也遠(yuǎn)未建立國(guó)家信用，讓人相信現(xiàn)在交的錢(qián)，年老了可以領(lǐng)到。

從不公平來(lái)看，第一種已積怨甚深，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果，引起了權(quán)力群體和非權(quán)力群體的社會(huì)分裂。

無(wú)論從哪方面來(lái)看，公務(wù)員和參公管理的人員凌駕于社會(huì)保障制度之上，不交錢(qián)，拿的退休金比別人高幾倍，同時(shí)還有公費(fèi)醫(yī)療“侍候”，這都無(wú)法讓人“情緒穩(wěn)定”。這種制度設(shè)計(jì)是通不過(guò)政治倫理檢驗(yàn)的。這個(gè)社會(huì)，怕的就是部分群體玩特殊，在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，也形成“啃老百姓”的食物鏈。

第二種不公平可稱(chēng)之為“結(jié)構(gòu)性不公平”，即以省級(jí)“統(tǒng)籌”養(yǎng)老、醫(yī)療資金之時(shí)，地區(qū)之間、非權(quán)力群體中各階層之間的不公平。富的地方，和窮的地方，社保待遇是有很大差別的。而這害苦了流動(dòng)性很強(qiáng)的農(nóng)民工，為了養(yǎng)老，他們也要交錢(qián)，但由于很難轉(zhuǎn)移接續(xù)，只能帶走交的錢(qián)中的個(gè)人部分，企業(yè)幫交的那部分，只能當(dāng)“活雷鋒”了。而對(duì)于無(wú)業(yè)或經(jīng)濟(jì)困難的人來(lái)說(shuō)，要在年老時(shí)有個(gè)保障，也必須交錢(qián)，而且還要交夠一定年限，這無(wú)異于長(zhǎng)期惡化他們的生活處境。這種結(jié)構(gòu)性的不公平，相當(dāng)于是富的地方啃窮的地方，弱者自己保障自己。

第三種就是代際不公平，即形成的食物鏈大概是“A代啃B代，B代啃C代，C代啃D代……”，整個(gè)制度設(shè)計(jì)，以及實(shí)際運(yùn)作就是“寅吃卯糧”的邏輯。反思一下，這一代際不公平根源于“甩包袱”的思維。國(guó)有企業(yè)改革中，有關(guān)方面對(duì)人們說(shuō)換一種玩法，由“國(guó)家養(yǎng)老”變?yōu)椤吧鐣?huì)養(yǎng)老”吧。這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在時(shí)間上的開(kāi)始。但是，對(duì)于制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，退休和快退休的人，他們沒(méi)交或沒(méi)交多少錢(qián)，而要領(lǐng)養(yǎng)老金，這一“轉(zhuǎn)型”成本應(yīng)該是國(guó)家來(lái)?yè)?dān)，而不是攤給“新人”，畢竟，“老人”、“中人”在低工資時(shí)代所創(chuàng)造的收益是被國(guó)家拿去的。

不公平的東西一定是充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)的。這三種不公平，都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。尤其是養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)的“寅吃卯糧”邏輯，是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的自敗系統(tǒng)。“老人、中人啃新人，新人再去啃更新的人”得有一個(gè)前提，就是總體上新參保的人比退休的人要持續(xù)增加。問(wèn)題是老齡化社會(huì)的來(lái)臨，摧毀了這個(gè)前提，啃到一定時(shí)候，恐怕就不夠啃了。

看一下把轉(zhuǎn)型成本主要推給老百姓的后果：統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二年，即1998年，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)中，空賬額為450億元，1999年為1000億元，2000年為2000億元，2005年為8000億，2007年突破了萬(wàn)億大關(guān)，2011年底突破2萬(wàn)億，達(dá)2.22萬(wàn)億，這一速度對(duì)應(yīng)著中國(guó)步入老齡化社會(huì)的速度……風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，這氣球還能吹多大？

無(wú)論對(duì)于老百姓，還是執(zhí)政者，這是強(qiáng)大的改革壓力，因?yàn)闊o(wú)法再拖下去。而它，也終于形成了改革的預(yù)期。

“并軌”思路

2012年年末，人社部釋放出了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”的信號(hào)。

11月，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》征求社會(huì)意見(jiàn)?！掇k法》提出，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)將實(shí)現(xiàn)銜接轉(zhuǎn)換，繳費(fèi)年限也將明確換算辦法。這是在打算把按城鄉(xiāng)、有無(wú)職業(yè)來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行“并軌”，對(duì)非權(quán)力群體統(tǒng)一搞，結(jié)束“三駕馬車(chē)”在社會(huì)保障上的割據(jù)局面。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等的“并軌”，并不像摸著石頭過(guò)河的時(shí)代也許只是為了解決什么麻煩，而就是現(xiàn)代國(guó)家基本制度建構(gòu)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容：社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家制度的一部分，國(guó)家當(dāng)兌現(xiàn)憲法的承諾。

12月，人保部副部長(zhǎng)胡曉義在接受媒體采訪時(shí)，透露人社部下一步“將改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，在推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上，同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革”。這一信息，被外界普遍解讀為，在權(quán)力群體和非權(quán)力群體上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有望走向“并軌”。

一旦實(shí)現(xiàn)“并軌”，分人群設(shè)計(jì)、分部門(mén)管理、分地區(qū)實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度割據(jù)局面將被終結(jié)。

但中國(guó)的改革因?yàn)椤凹鹊美婕瘓F(tuán)的阻撓”，還有別的原因，已經(jīng)具有“拖延癥”的癥狀。說(shuō)“我們將要干”，和“哪個(gè)時(shí)候真干”以及“能不能干好”是兩回事。在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，改革者需要一種超越于具體事項(xiàng)上的政治擔(dān)當(dāng)。

從政治理念上而言，“并軌”改革必須盡快干，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。不公平的制度難以找到為自身辯護(hù)的理由，它威脅人們的社會(huì)團(tuán)結(jié)和政治認(rèn)同。預(yù)設(shè)有點(diǎn)權(quán)力的人就是比別人特殊，這個(gè)在現(xiàn)代政治文明中是找不到理?yè)?jù)的。

而在利害關(guān)系上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷地?cái)U(kuò)散、積累，不及早改革，到時(shí)要控制，恐怕都難了，這是對(duì)老百姓、國(guó)家的不負(fù)責(zé)任。在這點(diǎn)上，除了“只要我有利益，哪管以后怎么樣”的人之外，執(zhí)政者和老百姓能夠獲得改革的共識(shí)。老百姓的眼前、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，其實(shí)和執(zhí)政者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益息息相關(guān)。

就改革的實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等的“并軌”，并不像摸著石頭過(guò)河的時(shí)代也許只是為了解決什么麻煩，而就是現(xiàn)代國(guó)家基本制度建構(gòu)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容：社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家制度的一部分，國(guó)家當(dāng)兌現(xiàn)憲法的承諾。

還不僅僅如此。一個(gè)國(guó)家的存在，就是給老百姓的生活提供一種“擔(dān)?！?。按照公民身份來(lái)設(shè)計(jì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，維護(hù)它的安全，其實(shí)就是在為人們的未來(lái)保障提供擔(dān)保，以國(guó)家信用來(lái)讓老百姓對(duì)今天、未來(lái)有預(yù)期。

按照這樣的政治擔(dān)當(dāng)來(lái)推進(jìn)社保并軌改革的話(huà)，那么，可以跳出以前經(jīng)常遇到的一些思維陷阱。

一種陷阱就是為了避免改革的震蕩，依賴(lài)于“試點(diǎn)”來(lái)推進(jìn)。但在阻力很大的時(shí)候，往往是無(wú)疾而終，或只是“試點(diǎn)”而一再拖延。對(duì)于社保并軌改革來(lái)說(shuō)，“試點(diǎn)”只意味著打破一點(diǎn)特權(quán)而已。被特權(quán)所限，則什么都做不成。

另一個(gè)陷阱，就是還習(xí)慣于 “甩包袱”式的改革思維。至少在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌、對(duì)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù) “空賬運(yùn)行”風(fēng)險(xiǎn)的消除中，已經(jīng)不能這樣做了。應(yīng)該考慮以國(guó)企紅利、財(cái)政投入、提高養(yǎng)老金收益率等方式，來(lái)彌補(bǔ)歷史的欠賬，合理地對(duì)以前的“老人”、“中人”有個(gè)代際補(bǔ)償，不讓成本由“新人”承擔(dān)，做實(shí)個(gè)人虧空賬戶(hù)。同時(shí)，“并軌”時(shí)，對(duì)于公務(wù)員和參公管理人員如何參保，又如何合理、公平地在國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人之間分?jǐn)偝杀?，也有相?yīng)的制度設(shè)計(jì)。

社保制度的并軌改革，是一次從制度上對(duì)人們的社會(huì)整合。它能走多遠(yuǎn)，將折射出中國(guó)的深化改革能走多遠(yuǎn)。