嚴(yán)學(xué)鋒

9月1日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委召開(kāi)黨委會(huì)，中組部常務(wù)副部長(zhǎng)陳希通報(bào)了中央關(guān)于國(guó)資委主任蔣潔敏涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法、接受組織調(diào)查的決定；兩天后蔣被免職。從目前的報(bào)道來(lái)看，蔣潔敏“犯事”是在其任職中國(guó)石油集團(tuán)期間，即事實(shí)上是以央企最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份落馬。

大國(guó)企一把手落馬的現(xiàn)象，近些年已有多起。個(gè)案各有不同，但背后還是反映了一些普遍性問(wèn)題。

必然的前赴后繼？

前中石化總經(jīng)理陳同海、前中核集團(tuán)總經(jīng)理康日新、前中國(guó)移動(dòng)黨組書(shū)記張春江，及至前中國(guó)石油副總經(jīng)理王永春等央企副總、前中石油董事長(zhǎng)蔣潔敏……近些年不少央企“老虎”落馬。

陳同海是只大“老虎”，創(chuàng)下央企董事長(zhǎng)貪腐的一個(gè)紀(jì)錄。1999年至2007年6月，陳同海利用其擔(dān)任中石化集團(tuán)副總經(jīng)理、總經(jīng)理和中石化股份公司副董事長(zhǎng)、董事長(zhǎng)的職務(wù)便利，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓土地、承攬工程等方面為他人牟取利益，收受他人錢(qián)款共計(jì)折合1.9573億余元。

時(shí)為央企領(lǐng)導(dǎo)中唯一中央委員的康日新，在2004至2009年，利用擔(dān)任中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理兼秦山第三核電董事長(zhǎng)的職務(wù)便利，為他人在企業(yè)經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)承攬、職務(wù)升遷、就業(yè)安排等事項(xiàng)上謀取利益，收受他人財(cái)物共計(jì)折合660萬(wàn)余元。

1994年至2009年，張春江先后擔(dān)任遼寧省郵電管理局副局長(zhǎng)、中國(guó)網(wǎng)通集團(tuán)總經(jīng)理、中國(guó)移動(dòng)集團(tuán)黨組書(shū)記、副總經(jīng)理期間，利用職務(wù)便利，為他人在承攬業(yè)務(wù)、追要欠款等事項(xiàng)上謀取利益。2004年，張春江為某廣告公司成為中國(guó)網(wǎng)通的品牌宣傳代理商提供了幫助，該公司在其后3年從網(wǎng)通獲取了超過(guò)2億元的廣告費(fèi)。

從上述3只“老虎”來(lái)看，他們的貪腐來(lái)自巨大的權(quán)力。長(zhǎng)期以來(lái)，央企公司治理制度特別是關(guān)于高管的權(quán)力制衡制度存在嚴(yán)重缺陷，而鄧小平早在1980年即指出，“制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?h3>內(nèi)部人控制未徹底打破

特約記者曾經(jīng)獲悉，曾經(jīng)某省有意讓一個(gè)央企董事長(zhǎng)去任職副省長(zhǎng)，因未能滿足成為省委常委的要求，此董事長(zhǎng)拒絕了。央企資產(chǎn)往往上千億乃至上萬(wàn)億元，是企業(yè)帝國(guó)，“一把手”們?cè)谙喈?dāng)程度上可謂是比不少副省長(zhǎng)更愜意的“肥差”。

一個(gè)外派監(jiān)事會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)多家乃至四五家央企，從而很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)期監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督，且以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主，對(duì)央企高管履職行為的監(jiān)督嚴(yán)重不足。股東監(jiān)督層面，國(guó)資委雖為正部級(jí)，但其監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任免的央企，能力并不充足。

陳同海案發(fā)后，中石化領(lǐng)導(dǎo)班子成員反映他朝綱獨(dú)斷，企業(yè)是他個(gè)人的獨(dú)立王國(guó)，數(shù)千萬(wàn)、上億元的項(xiàng)目，他經(jīng)常一支筆批示決定，重大工程的招投標(biāo)形同虛設(shè)，黨組成員談工作要排隊(duì)求見(jiàn)，班子成員問(wèn)：“這還有什么民主和監(jiān)督可言？”這可謂典型的國(guó)企內(nèi)部人控制。

對(duì)于國(guó)企而言，“所有者”缺位的問(wèn)題，曾經(jīng)為以董事長(zhǎng)、總經(jīng)理領(lǐng)銜的內(nèi)部人控制企業(yè)、甚至貪腐提供了空間。央企中國(guó)外運(yùn)長(zhǎng)航董事長(zhǎng)趙滬湘曾對(duì)特約記者直言：“（公司董事會(huì)）試點(diǎn)前，重要決策都是總裁辦公會(huì)或是黨政聯(lián)席會(huì)作出，班子成員既是決策者又是執(zhí)行者甚至自我監(jiān)督者，角色沖突很多，存在內(nèi)部人控制的情況，出資人虛位。同時(shí)，班子里分正職、副職，有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，表面上是民主決策、集體決策，說(shuō)到底還是一把手的個(gè)人意見(jiàn)占主導(dǎo)?！倍@種情況較為普遍，央企內(nèi)部人控制一定程度上被制度化了。

2003年以來(lái)，國(guó)資委成立，央企出資人制度建立，開(kāi)始解決所有者缺位問(wèn)題，其中一招即2004年進(jìn)行國(guó)資委視為生命線的央企董事會(huì)試點(diǎn)，核心是由國(guó)資委派出的外部董事占董事會(huì)的多數(shù)。董事會(huì)試點(diǎn)的目的，按時(shí)任國(guó)資委副主任邵寧的說(shuō)法，就是解決企業(yè)的決策體制問(wèn)題，即破除央企的一把手體制。其成效也獲得了一些親歷者的認(rèn)可。然而，由于股權(quán)高度集中乃至是獨(dú)資從而缺乏眾股東監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督力量不力、長(zhǎng)期以來(lái)不透明（好消息是國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)8月指出要建設(shè)“陽(yáng)光央企”）、董事會(huì)建設(shè)遠(yuǎn)未成熟、行政化任免仍然存在、一把手體制慣性等因素，一把手體制、內(nèi)部人控制（中石油的窩案即是典型體現(xiàn)）仍在相當(dāng)程度上存在。何況，目前大部分央企仍未建設(shè)規(guī)范董事會(huì)，實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。中石油集團(tuán)直至2011年11月才建立董事會(huì)，蔣潔敏由總經(jīng)理改任董事長(zhǎng)。

與此同時(shí)，不少央企老總在同一家企業(yè)任職時(shí)間特別長(zhǎng)，客觀上容易形成絕對(duì)權(quán)威、獲得絕對(duì)權(quán)力。這與組織部門(mén)、出資人對(duì)央企老總的考核問(wèn)責(zé)還不是特別科學(xué)、特別嚴(yán)格有很大關(guān)系。中國(guó)社科院公司治理研究中心主任魯桐就認(rèn)為：“不少人在一家國(guó)企當(dāng)總經(jīng)理、董事長(zhǎng)10幾年了，看樣子還會(huì)當(dāng)?shù)酵诵?。這個(gè)現(xiàn)象太可怕了?！?/p>

權(quán)大未必腐敗。關(guān)鍵在于制度安排。紀(jì)檢監(jiān)察是國(guó)企傳統(tǒng)的監(jiān)督力量。由于紀(jì)委書(shū)記行政級(jí)別低于董事長(zhǎng)、黨委書(shū)記，這種監(jiān)督實(shí)際上是下級(jí)監(jiān)督上級(jí)，這種制度安排顯然有點(diǎn)強(qiáng)人所難。至于監(jiān)事會(huì)，同樣在制度設(shè)計(jì)上有缺陷，獨(dú)資的央企實(shí)行外派監(jiān)事會(huì)制度，監(jiān)事會(huì)主席由副部級(jí)公務(wù)員出任，以此增加獨(dú)立性、權(quán)威性。然而，一個(gè)外派監(jiān)事會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)多家乃至四五家央企，從而很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)期監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督，且以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主，對(duì)央企高管履職行為的監(jiān)督嚴(yán)重不足。國(guó)務(wù)院國(guó)資委一位副主任曾經(jīng)表示，外派監(jiān)事會(huì)缺乏一套問(wèn)責(zé)機(jī)制。股東監(jiān)督層面，國(guó)資委雖為正部級(jí)，但其監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任免的央企，能力并不充足。

監(jiān)督能力不足，監(jiān)督動(dòng)力也存疑。國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)正局級(jí)專(zhuān)職監(jiān)事時(shí)光的看法是：目前，對(duì)專(zhuān)職監(jiān)事的考核主要依據(jù)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的考核辦法，不能準(zhǔn)確地衡量其工作成果。在上海國(guó)資研究院研究員、寶鋼集團(tuán)原監(jiān)事李南山看來(lái)，對(duì)監(jiān)事會(huì)的行政化責(zé)任管理體系，是“中央企業(yè)屢屢出現(xiàn)高管落馬和重大資產(chǎn)損失事件，外派監(jiān)事會(huì)卻鮮有發(fā)揮監(jiān)督防范功能的最主要的制度原因”。

國(guó)資委監(jiān)管央企的動(dòng)力也需要加強(qiáng)：國(guó)資委的主體人員是公務(wù)員，拿相應(yīng)的級(jí)別工資，跟監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況關(guān)聯(lián)度很??；國(guó)資委和央企之間人員交流任職不少，有點(diǎn)似“一家人”；央企市場(chǎng)化改革難度大、途中可能會(huì)出現(xiàn)不少問(wèn)題，促進(jìn)央企做強(qiáng)、對(duì)央企實(shí)施非常保守的漸進(jìn)式改革符合國(guó)資委的利益。

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。既然現(xiàn)實(shí)給了央企高管這么大的空間，貪腐現(xiàn)象發(fā)生的概率就增加了。苗耕書(shū)曾任央企中國(guó)五礦集團(tuán)的總裁、黨組書(shū)記，是“一把手”，卸任后任央企中國(guó)外運(yùn)外部董事長(zhǎng)，他曾經(jīng)對(duì)本刊特約記者感慨：“一個(gè)好的機(jī)制能管住壞人，一個(gè)壞的機(jī)制能使好人變壞?！?/p>

國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書(shū)記、曾長(zhǎng)期任職紀(jì)委系統(tǒng)的張毅9月4日到5日到大慶油田、長(zhǎng)慶油田考察時(shí)說(shuō)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)中國(guó)石油廣大干部職工是充分信任的，（大慶油田、長(zhǎng)慶油田各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子）要進(jìn)一步深化對(duì)反腐倡廉建設(shè)的重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)，既要態(tài)度堅(jiān)決、旗幟鮮明地反腐敗，又要從體制、機(jī)制下功夫，從源頭上防止腐敗的發(fā)生。

如果權(quán)力制衡、監(jiān)督制度是“紙老虎”，是嚇不倒蔣潔敏等“真老虎”的。

反市場(chǎng)邏輯？

為蔣潔敏們?cè)谘肫鬄E權(quán)貪腐“護(hù)航”的還有行政級(jí)別。1999年的十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》即提出，“對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別”，然而時(shí)至今日，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)依然保有行政級(jí)別。時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席張德霖曾經(jīng)向特約記者感慨：“現(xiàn)在的問(wèn)題不是政企不分，而是政企難分。這也是我們面臨的一個(gè)極大問(wèn)題?！?/p>

央企層面，“53家”央企的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理由中組部任免，行政級(jí)別為副部級(jí)。中投公司、鐵路總公司的最高領(lǐng)導(dǎo)人為正部級(jí)。一些央企領(lǐng)導(dǎo)為中央委員，如中航工業(yè)董事長(zhǎng)林左鳴為中央委員，此次落馬的中石油副總王永春為中央候補(bǔ)委員。身為央企副總而成為中央候補(bǔ)委員，這是絕大多數(shù)央企董事長(zhǎng)、總經(jīng)理都沒(méi)能享受到的待遇。與此同時(shí)，央企老總亦有機(jī)會(huì)擔(dān)任黨政重要職位。在“官本位”依然濃厚的中國(guó)，面對(duì)行政級(jí)別如此高、很可能進(jìn)一步高升的央企老總，企業(yè)內(nèi)部人，有多少人敢真監(jiān)督？

行政級(jí)別的存在和制度層面對(duì)央企的定位有關(guān)。在制度層面，國(guó)企干部有行政級(jí)別，是順理的邏輯。9月1日，中組部常務(wù)副部長(zhǎng)陳希表示，“要促進(jìn)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步履行好政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任”。政治責(zé)任排第一。

而一位不方便透露姓名的副部級(jí)官員對(duì)特約記者也表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：“企業(yè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，要讓市場(chǎng)規(guī)律而不是行政規(guī)律發(fā)揮作用，企業(yè)的一切要素包括人都應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。如果非要搞一個(gè)特殊規(guī)律，能做多久？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代廠長(zhǎng)經(jīng)理是組織部門(mén)任命的干部。實(shí)踐已經(jīng)回答了行還是不行?！倍鴩?guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心競(jìng)爭(zhēng)力部部長(zhǎng)許保利直言：“現(xiàn)在，實(shí)際上還是把央企領(lǐng)導(dǎo)作為干部管理的。其實(shí)，央企領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該看作員工，實(shí)行崗位管理?！?/p>

雖然仁智各見(jiàn)，但行政化任免，的確帶來(lái)了對(duì)央企高管薪酬的非市場(chǎng)化。外界普遍認(rèn)為央企老總拿多了，而按邵寧的說(shuō)法，對(duì)于央企高管薪酬的管理是半市場(chǎng)化的辦法，明顯比社會(huì)上同類(lèi)崗位要低，而且低得比較多。撇開(kāi)名義薪酬和實(shí)際薪酬等爭(zhēng)議不談，現(xiàn)實(shí)中的確有這樣的現(xiàn)象：一些央企副總寧愿到二級(jí)、三級(jí)公司去任職，以獲取更高乃至數(shù)倍的薪酬—二級(jí)、三級(jí)公司高管薪酬由集團(tuán)而非國(guó)資委管理，更市場(chǎng)化。

對(duì)央企高管薪酬半市場(chǎng)化管理，這種機(jī)制顯然是“反市場(chǎng)邏輯”的，而背后的合理性在于：央企高管本身并未市場(chǎng)化。事實(shí)上，副部級(jí)的央企董事長(zhǎng)，年薪已數(shù)倍于正部級(jí)官員。但企業(yè)畢竟是企業(yè)，不少央企老認(rèn)為薪酬“過(guò)低”，由是容易激發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，包括大肆貪腐。

野火燒不盡，春風(fēng)吹又生。如果還是滿足于對(duì)國(guó)企公司治理修修補(bǔ)補(bǔ)這種“野火”，而非政企分開(kāi)、真正健全現(xiàn)代企業(yè)制度、股權(quán)多元化、市場(chǎng)化等“三昧真火”，“蔣潔敏”這樣的央企老虎恐怕也不能排除再出現(xiàn)的可能性。