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        中國省級政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃比較研究

        2013-05-25 08:20:08
        關鍵詞:經(jīng)費支出十二五省份

        熊 婧

        (廣西科技情報研究所,廣西南寧530022)

        一 問題的提出

        美國學者邁克爾·波特指出:在經(jīng)濟繁榮的漫漫長路上,有的國家扶搖直上,有的國家起落不定,國家在其中扮演了一個重要角色,國家的競爭優(yōu)勢建立在主導產(chǎn)業(yè)上,即主導產(chǎn)業(yè)是否有創(chuàng)新能力,“一個國家的經(jīng)濟繁榮,是該國產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢擴張和提升的結(jié)果:亦即產(chǎn)業(yè)界在現(xiàn)有的基礎上,達到更廣泛和深入的競爭優(yōu)勢?!盵1]266世界銀行也指出:“政府對一國的經(jīng)濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標上,政府對變革的影響、推動和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當這種能力得到良好發(fā)揮,該國經(jīng)濟便蒸蒸日上。若是情況相反,則發(fā)展便會停滯不前”。[2]155因此,在經(jīng)濟全球化,競爭不斷加劇的的21世紀,政府的作用無疑舉足輕重,而科技競爭成為各國政府競爭的戰(zhàn)略點。

        1995年5月,江澤民同志在全國科技大會上的講話中提出了實施科教興國的戰(zhàn)略,確立科技和教育是興國的手段和基礎的方針,并指出到2000年初步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的科技體制,經(jīng)濟建設、社會發(fā)展基本轉(zhuǎn)向依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道。而2006年《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》明確提出新時期我國科技工作的指導方針是:“自主創(chuàng)新,重點跨越,支撐發(fā)展,引領未來”,把科學和技術(shù)發(fā)展作為提升國家競爭力的核心,目標是到2020年我國進入創(chuàng)新型國家行列。為了全面落實科教興國戰(zhàn)略與人才強國戰(zhàn)略,深入實施《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》,充分發(fā)揮科技對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要作用,2011年7月國家制定了《國家“十二五”科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》。此后,我國絕大多數(shù)的省(市)政府也先后制定并發(fā)布了各自的”十二五”科技發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)或”十二五”科技發(fā)展規(guī)劃綱要。截止到2012年9月8日,通過網(wǎng)絡檢索到北京、上海、廣東、安徽、四川、黑龍江等28個省市(自治區(qū))科技發(fā)展規(guī)劃。

        在我國現(xiàn)有的政府官員激勵體制下,地方政府往往熱衷于追求GDP增長、財政收入以及投資的擴大,而忽視了不容易出政績的公共服務領域,例如科技,正如學者張永軍、梁東黎所言:“地方政府在晉升激勵下對不同公共品形成差異化的注意力配置,似乎是一種合乎邏輯的必然;由于與地方官員晉升指標的弱相關性,教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公租房、社會保障等軟公共品供給低于社會需求水平?!盵3]21-23各地方政府在“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃中都提出了今后5年的指導思想、基本原則和主要目標、主要任務、重點發(fā)展領域與保障措施等。這些目標、任務是否與本地契合而具有可實現(xiàn)性,是否具有可操作性、并真正能推動各地科技發(fā)展,進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變?本研究將對這些問題進行研究。

        二 省級政府“十二五”科技規(guī)劃中R & D強度分析

        研究與試驗發(fā)展(R & D)活動是指在科學技術(shù)領域,為增加知識總量以及運用這些知識去創(chuàng)造新的應用而進行系統(tǒng)的創(chuàng)造性的活動,具體包括基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展三類活動。研究與試驗發(fā)展(R & D)是科技活動的核心指標,是衡量一個國家和地區(qū)科技發(fā)展水平的主要指標,同時也是反映企業(yè)自主創(chuàng)新能力的指標。它的成果主要是自主知識產(chǎn)權(quán),對企業(yè)長期發(fā)展都具有長遠和重大的作用和意義。2000年以來,我國政府不斷加大對科技的投入力度,以此帶動全社會對科技投入,截止2010年,我國R & D經(jīng)費支出達到7062億元,占GDP的比重(R & D強度)不斷提高,到2010年已達1.76%,但是與西方主要發(fā)達國家相比差距仍然比較大,并且我國R & D經(jīng)費支出在各地區(qū)、各省份之間的分布也極不均衡,“1998—2009年東中西部三大地區(qū)之間R & D 經(jīng)費差異熵值由 0.19升至 0.25,其中2007-2008年高達0.28,這表明東中西部三大地區(qū)R & D經(jīng)費支出的差距在大幅升高。同期,三大地區(qū)R & D經(jīng)費強度差異熵值由0.02升至 0.03,這表明三大地區(qū) R & D 經(jīng)費強度差距小幅上升?!盵4]109-114根據(jù)《2010年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》,R & D經(jīng)費支出超過200億元的有北京、上海、天津、山東、遼寧、四川、江蘇、浙江、湖北、河南、廣東、陜西等12個省份,共計支出5610.5億元,占全國R & D經(jīng)費支出的79.4%,而其余19個省份的R & D經(jīng)費支出總計為1452.1億元,只占全國R & D經(jīng)費總支出的21.6%。而R & D經(jīng)費支出與各地經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、科技政策及其地理位置等具有一定的相關性。

        (一)從R & D經(jīng)費強度上看,部分省份目標偏高,實現(xiàn)難度非常大

        第一,從整體上分析,2010年我國GDP為401202億元,按照國家“十二五”規(guī)劃GDP增長7%的目標,2015年我國GDP將達到562706.5億元,根據(jù)《國家“十二五”科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》提出的目標,到2015年全社會研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.2%,這樣2015年我國R & D經(jīng)費將達到12379.5億元。從表一的數(shù)據(jù)我們可以看出,到2015年,在數(shù)據(jù)可得的26個省份中,R & D經(jīng)費總計13914億元,26個省份就已經(jīng)超過國家規(guī)劃總額1534.5億元,因此,部分省份R & D經(jīng)費強度目標偏高。

        表一 26省R & D投入強度目標單位:億元、%

        第二,分省來看,2015年R & D強度目標達到或超過2.2%的包括廣西、重慶、陜西、北京、上海等在內(nèi)的11個省份,其中8個為東部地區(qū),西部地區(qū)3個,大多數(shù)為東部地區(qū),而這個比例已經(jīng)達到發(fā)達國家工業(yè)化后期的水平;沒有達到國家水平的為15個省份,大多數(shù)都是1.5%左右,比2010年比例提高0.5% -1.5%之間,多數(shù)為中西部地區(qū),如新疆、四川、江西、河南等省份。

        表一中,北京、上海、江蘇、浙江、湖北、山東、廣東等省市提出的目標是較為穩(wěn)妥的,2015年相對2010年的支出倍數(shù)不高,只要這些省份R & D強度保持一定的增長速度,實現(xiàn)2015年的目標問題不大。但是,與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比,廣大的中西部地區(qū),如新疆、廣西、安徽、云南、寧夏、河南、吉林、貴州、海南等地方,要想實現(xiàn)規(guī)劃目標難度非常大,且與現(xiàn)實相差甚遠,這些省份2010年R & D投入比較少,沒有達到全國平均值,投入強度低,增長非常緩慢,且2015年目標太高,超過2010年的3倍。這些省份要實現(xiàn)2015年規(guī)劃的R & D強度目標,需要在5年內(nèi)增長250%-300%不等。在現(xiàn)有的政績考核與激勵體制下,顯然,如果沒有“非?!笔侄?,推動R & D經(jīng)費投入的超速增長,是不可能實現(xiàn)的目標,地方政府R & D經(jīng)費支出規(guī)劃投入的高速增長顯然不現(xiàn)實。

        (二)各地方政府R & D強度目標值明顯趨同

        我們根據(jù):某省某年度R & D強度相對全國平均水平的差異程度=[(某省R & D強度-全國平均R & D強度)/全國平均R & D強度]來分析。從表二中的數(shù)據(jù)可以看出,各省2010年的R & D強度相對全國平均水平的差異程度從新疆的-72.1%到北京的230.6%不等,26個省份中,有19個未達到國家平均值;但從2015年的規(guī)劃看,差異程度縮小為-45.4%到150%,各地方政府R & D強度目標趨同明顯。

        表二 各地R & D強度目標值差異程度

        我國各地方政府在地理位置、比較優(yōu)勢、科技政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場化程度等方面差距都非常大。除了以上各種因素外,經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)品市場的競爭程度、宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)學研聯(lián)系、對知識產(chǎn)權(quán)的保護、財政支持等都會影響R & D投入強度。而我國各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支持、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面存在較大差異,這就決定了各地方政府R & D強度存在差異的必然性,而各地方政府R & D強度目標趨同現(xiàn)象顯然是不利于科技發(fā)展的。

        三 省級政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃重點發(fā)展領域分析

        表三中,列舉了各省“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃重點發(fā)展領域或技術(shù)。部分省份在一定程度上考慮了本地經(jīng)濟發(fā)展狀況、地理位置等資源稟賦特點,如北京、上海、廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),擁有眾多大學和科研機構(gòu),地理位置靠海,政策到位,因此還吸引了許多外資企業(yè)的研發(fā)部門,發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)、電子通信等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)條件優(yōu)厚;云南與江西的農(nóng)業(yè)技術(shù),西藏和新疆的中藥產(chǎn)業(yè),山西的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境,海南的熱帶生物資源技術(shù)等都突出了地方特色。但是各地方政府的科技規(guī)劃還是存在發(fā)展領域求全、趨同的現(xiàn)象,這不僅會導致資源的浪費和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲,也不利于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與地方比較優(yōu)勢的發(fā)揮。

        邁克爾·波特指出:“每個國家的產(chǎn)業(yè)競爭力都有大小強弱之分。沒有一個國家能在所有產(chǎn)業(yè)上維持絕對的競爭力。因此,競爭的成功來自國家獨具的環(huán)境與特定產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的結(jié)合。”[1]610一個國家如此,同樣,一個地區(qū)也一樣,而從表三中我們可以看出,大部分省份都提出要把電子信息技術(shù)、新能源、新材料、生物產(chǎn)業(yè)、裝備制造、現(xiàn)代服務業(yè)等作為重點發(fā)展領域,各地區(qū)都想構(gòu)建一個完整的產(chǎn)業(yè)體系。這些領域與技術(shù)需要資金、人才和廣闊的市場作保證,①很多省份根本就沒有達到發(fā)展這種產(chǎn)業(yè)的條件,盲目投資,這種追求小而全做法,必然造成科技投入的重復浪費。此外,還可能導致部分產(chǎn)業(yè)低水平重復投資和惡性競爭,不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和良好市場秩序的建立。

        表三 各省“十二五”重點發(fā)展領域或技術(shù)度

        續(xù)表

        四 省級政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃優(yōu)化對策

        很長一段時間以來,我國在人力資源投入上,人為的壓低人工成本,走“低人權(quán)”[5]83-87發(fā)展道路;在物質(zhì)投入上,走的是高消耗、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)濟增長之路,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適應廣大的市場需求,附加值與自主品牌都低,創(chuàng)新能力不足。新階段,特別是后金融危機時代,強調(diào)尊重人才,發(fā)展教育,制定切實可行的科技發(fā)展規(guī)劃,就顯得尤為重要與緊迫。

        (一)加大對教育的投入,促進教育公平

        人力資本投資是造成各國經(jīng)濟增長差異的根本原因,人才的培養(yǎng)離不開教育,而教育的發(fā)展則需要充裕的教育投入,學者在強調(diào)教育公平的時候卻忘記了對資源充分性的考慮,因為“僅僅強調(diào)公平而忽略對供給的充分性的關注,這是對所尋求公正的一種嘲弄?!盵6]31121世紀是知識經(jīng)濟的時代,知識成為最重要的生產(chǎn)要素,而只有人擁有了知識才能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國教育投入長期以來嚴重不足,國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP 4%的目標一直沒有達到,2011年這一比例才為3.8%。2012年8月教育部指出:確保在2012年實現(xiàn)教育投入占GDP比例達到4%這一目標。[7]此外,我們必須不斷縮小教育經(jīng)費投入在城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層之間的差距,確保教育經(jīng)費的充足性,學者在強調(diào)教育公平的時候卻忘記了對資源充分性的考慮,因為“僅僅強調(diào)公平而忽略對供給的充分性的關注,這是對所尋求公正的一種嘲弄?!盵6]311基于我國的現(xiàn)實狀況,初等教育與中等教育應該是重點保障的對象,但是我國高等教育擠占了初、中等教育的有限資源。地方政府在財力有限的情況下,不斷加大對初中等教育和職業(yè)教育的投入,提高廣大勞動者的文化水平和職業(yè)技能,比投入巨額資金到高新技術(shù)的研發(fā)和引進更為有利。

        (二)制定合理的科技發(fā)展規(guī)劃與切實可行的措施

        地方政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃描繪了各地未來五年各地科技發(fā)展的宏偉藍圖,而藍圖的實現(xiàn)需要合理的規(guī)劃和切實可行的措施。這些規(guī)劃與措施需要根據(jù)本地的實際情況,充分考慮經(jīng)濟發(fā)展階段、企業(yè)規(guī)模、市場容量和省際間的互補與協(xié)調(diào)等因素,做出切實可行的合理定位。如果忽視這些因素的影響,盲目追求所謂的跨越式發(fā)展,追求大而全的產(chǎn)業(yè)體系,必然會導致地方政府以行政命令或者“運動式”的方式增加科技投入,以政府替代市場,這樣只能南轅北轍,最后的結(jié)果可能是投入大量資金進行技術(shù)研發(fā),有投入無產(chǎn)出或低產(chǎn)出。

        (三)建立高效合理的管理機制

        現(xiàn)階段,我國R & D經(jīng)費投入總量已經(jīng)排名第二,但是科技投入與產(chǎn)出嚴重不對稱,科技投入績效考評和問責機制比較薄弱。因此,要實現(xiàn)由科技投入大國向科技強國的轉(zhuǎn)變,需要機制創(chuàng)新:一是建立健全各級科技宏觀協(xié)調(diào)機制,加強重大科技計劃和項目的實施管理,繼續(xù)組織實施創(chuàng)新計劃,建立部門之間統(tǒng)籌配置科技資源的協(xié)調(diào)機制,進一步完善部區(qū)、廳市和廳際科技工作會商制度;二是推進科技計劃管理改革,建立完善科技計劃體系,完善科技計劃項目和經(jīng)費管理,制定出臺重大科技專項管理辦法,完善科技項目的績效考核體系,建立科技信用制度;三是建立健全科技統(tǒng)計、監(jiān)測和評價制度,完善市、縣黨政領導科技進步目標責任制考核;四是加強科研投入的監(jiān)督,注重各階段的控制,提高科技資金使用的透明度,為加強監(jiān)督創(chuàng)造條件,使科研投入更加公平與高效。

        (四)引導企業(yè)真正成為自主創(chuàng)新主體

        當前,地方政府科技規(guī)劃中的R & D投入出現(xiàn)了“早熟化”現(xiàn)象。首先,從 R & D的比重來看,企業(yè)占到了70%以上的絕對份額,比例甚至超過了西方主要發(fā)達國家企業(yè)投入比重。但是,這種企業(yè)主導現(xiàn)象與政府R & D資金投入增加緩慢有關。其次,從企業(yè)自身情況來看,企業(yè)的 R & D投入強度并不大,企業(yè)R & D強度不足1%,如此低的企業(yè) R & D投入強度,說明我國企業(yè)事實上還沒有成為真正的科技投入主體與科技創(chuàng)新主體。因此,需要繼續(xù)鞏固和擴大科技體制和科技投人改革的成果,以市場為導向,運用財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用,以資金配套、各種稅收優(yōu)惠政策及其他方式,進一步激勵企業(yè)增加R & D投人,爭取創(chuàng)新型企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入占主營業(yè)務收入比重達到2.5%以上,有條件的大中型企業(yè)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入占主營業(yè)務收入比重達到2%以上。

        注釋:

        ① 廣東湛江鋼鐵項目與廣西防城港鋼鐵項目都是國家1000萬噸級項目,由于市場容量問題而減速,廣東湛江鋼鐵項目已經(jīng)減速。http://money.163.com/12/0718/22/86NS637300253B0H.html.)。

        [1][美]邁克爾·波特.國家競爭優(yōu)勢[M].華夏出版社,2002.

        [2]世界銀行.1997年世界銀行報告:變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯,北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1997.

        [3]張永軍,梁東黎.晉升激勵、官員注意力配置與公共品供給[J].理論導刊,2010(12).

        [4]韓 旺,羅亞非,張赤東.中國各地區(qū)R & D經(jīng)費資源分布差異及變動趨勢分析[J].中國科技論壇,2012(6).

        [5]黃裕生.人權(quán)與社會正義——從《另一個“奇跡”:南非經(jīng)濟發(fā)展中的低人權(quán)成本優(yōu)勢》談起[J].江蘇行政學院學報,2009(4).

        [6][美]理查德·A·金,奧斯汀·D·斯旺森,斯科特·R·斯威特蘭.教育財政:效率、公平與績效[M].曹淑江,孫 靜,張 晶,等譯.中國人民大學出版社,2009.

        [7]教育部:確保2012年實現(xiàn)教育投入占GDP比例達4%[EB/OL].http://www.chinanews.com/edu/2011/08 -01/3225329.shtml.

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