摘 要：南京國(guó)民政府在學(xué)習(xí)西方近代文官制度和借鑒南京臨時(shí)政府等文官法的基礎(chǔ)上，推行了文官考試制度。盡管也選拔了一批能力較強(qiáng)的文官，但在推行過(guò)程中卻困難重重，文章著重從南京國(guó)民政府內(nèi)部外部?jī)煞矫鎭?lái)分析其推行緩慢的原因。

關(guān)鍵詞：文官制度；人治傳統(tǒng)；地方實(shí)力派；抗戰(zhàn)；內(nèi)戰(zhàn)

南京國(guó)民政府的文官考試制度以1931年第一屆高等考試的舉辦得以確立，到抗戰(zhàn)前夕，為國(guó)民政府選拔了一批有較高文化和較強(qiáng)能力的文官。但從南京國(guó)民政府文官考試制度的建立、發(fā)展及實(shí)施情況可以看出，文官考試制度在其政治體制中發(fā)揮的作用有限，難以改變國(guó)民黨政府中“任人唯親”、“裙帶之風(fēng)”盛行的惡習(xí)，也無(wú)力扭轉(zhuǎn)政府機(jī)關(guān)行政效率低下的狀況，在推行過(guò)程中也遭受到各種阻力。隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，文官考試制度已經(jīng)有名無(wú)實(shí)。隨著國(guó)民黨政權(quán)的滅亡，其文官考試制度的施行也就嘎然而止，告一段落了。

《中國(guó)政治制度史》主編白鋼先生說(shuō)過(guò)：“古往今來(lái)，無(wú)數(shù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，典章制度是一回事，具體執(zhí)行的情況又是一回事，要想使政治制度的研究更貼近客觀政治實(shí)踐的實(shí)際、更有價(jià)值，就必須加強(qiáng)對(duì)政治制度執(zhí)行情況的研究?！标P(guān)于政治制度執(zhí)行的成敗，錢穆先生說(shuō)過(guò)頗具啟發(fā)性的話：“關(guān)于政治制度，必然得自根自生?？v使有些可以從國(guó)外移來(lái)，也必然先與其本國(guó)傳統(tǒng)，有一番融和媾通，才能真實(shí)發(fā)生相當(dāng)作用。否則無(wú)生命的政治，無(wú)配合的制度，絕然無(wú)法長(zhǎng)成。換言之，制度必然與人事相配合?！边@時(shí)的“人事”，指的就是政治實(shí)踐和由政治文化決定的人際關(guān)系。在此，筆者試從內(nèi)部因素、外部因素兩方面對(duì)南京國(guó)民政府文官考試制度的終結(jié)原因作一分析。

1 內(nèi)部因素

1.1 “五權(quán)分立”政治理念的內(nèi)在缺陷

就文官考試制度而言，孫中山構(gòu)想的“五權(quán)分立”政體，旨在以獨(dú)立的考試院實(shí)行文官考試制度以限制行政院的用人權(quán)，從而剔除政府中那些“愚蠢無(wú)知”、“道德全無(wú)”的人員。“五權(quán)分立”雖以西方“三權(quán)分立”為范本，但就其實(shí)質(zhì)而言，卻與西方政體的“分權(quán)制衡”原則大相徑庭。西方國(guó)家的公務(wù)員制度是政黨政治民主國(guó)家結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，它從中國(guó)的科舉制得到啟發(fā)，通過(guò)考試方式建立高素質(zhì)的、穩(wěn)定的、政治中立的公務(wù)員隊(duì)伍，從而保證國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的效率和不受政黨進(jìn)退的影響。

西方國(guó)家文官制度的特點(diǎn)有：①法治化。各國(guó)都設(shè)有統(tǒng)一管理文官的機(jī)構(gòu)，文官只對(duì)法律或法定職權(quán)負(fù)責(zé)。各國(guó)法律明確規(guī)定了文官的法定地位、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)，文官職務(wù)常任，無(wú)過(guò)失不受免職處分。此外，各國(guó)法律按一定的標(biāo)準(zhǔn)將所有文官職位進(jìn)行統(tǒng)一劃分和歸類，并據(jù)此作出對(duì)特定職位的要求與待遇，這是對(duì)文官進(jìn)行科學(xué)、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)。②知識(shí)化和專業(yè)化?，F(xiàn)代西方文官制度要在法律規(guī)定的知識(shí)、專業(yè)、道德和才能的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下，公開考試擇優(yōu)錄用。文官的任用須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試，錄用后進(jìn)行培訓(xùn)、以確保文官文化素質(zhì)和專業(yè)水平。③講求職業(yè)道德。現(xiàn)代文官作為常任的政府工作人員，必須忠于國(guó)家，為國(guó)家的總體利益服務(wù)。因此，各國(guó)文官制度幾乎都規(guī)定要“政治中立”，不受政黨進(jìn)退的影響，依法辦事，廉潔奉公，遵守紀(jì)律，嚴(yán)守機(jī)密，不得經(jīng)商和兼職，保持文官應(yīng)有的形象等?？梢?jiàn)，文官制度體現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)的“機(jī)會(huì)均等”、“自由競(jìng)爭(zhēng)”和“在法律面前人人平等”的原則，對(duì)維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的整體利益起到了較大的作用。孫中山的五權(quán)理論在形式上對(duì)西方民主政治作了若干移植，雖有適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，民主政治的進(jìn)步意義，但其核心層面仍為集權(quán)的“絕處逢生”空出了一塊自留地，留下了許多漏洞。在五權(quán)憲法論中，五權(quán)之間雖然存在一定的制約因素，但其核心則是將原來(lái)君主制下君主一人的權(quán)力分散到五個(gè)機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)的是五個(gè)部門各司其職，各盡其責(zé)，既不侵越權(quán)限，又能互相幫助。所以，五權(quán)的關(guān)系更像是國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)的職權(quán)分工，而沒(méi)有“部分參與或支配此行動(dòng)”的關(guān)系，這種關(guān)系主要建立在自我約束的基礎(chǔ)上，缺乏相互管束的實(shí)際制約機(jī)制。

孫中山理想中的文官考試制度正是以西方文官制度為藍(lán)本，并加上了無(wú)論民意代表還是政務(wù)官或事務(wù)官，所有官吏均須考試及格方能任用的修正和完善。但南京國(guó)民政府所實(shí)行的五院制，并未能按照孫中山“五權(quán)分立”思想做到權(quán)力制衡，而僅僅是職能上的分工，五權(quán)統(tǒng)歸黨權(quán)，最后統(tǒng)歸領(lǐng)袖一人。在這樣的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，所謂考試權(quán)獨(dú)立自然成了一句空話。這在實(shí)際上就抽掉了孫中山先生文官考試制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，使文官考試制度淪為一黨專政獨(dú)裁的人事工具。然而，在他設(shè)想的這種政體下，考試院不僅缺乏約束其它各院的實(shí)際權(quán)力，而且自身的獨(dú)立地位亦十分脆弱，因而根本無(wú)力起到所謂的“限制”作用。

1.2 文官考試制度自身設(shè)計(jì)的缺失

考試院以及文官考試制度本身的嚴(yán)重缺陷，使其不能真正地選賢任能?？荚囋涸诮吡ν菩锌荚囍贫葧r(shí)，卻又不得不向派系政治低頭，不得不限定名額，為私人鉆營(yíng)、保薦種種關(guān)系留下活動(dòng)空間。同時(shí)，文官考試未能擺脫封建思想的嚴(yán)重影響，始終充斥著封建復(fù)古氣息。在考試過(guò)程中，模仿科舉考試時(shí)的入闈扃闈方式，這有悖于當(dāng)時(shí)的民主自由潮流?？荚噧?nèi)容上，將國(guó)文列為第一試重點(diǎn)科目，試題一般出典于四書五經(jīng)中，許多文題過(guò)于古舊呆板，不符合當(dāng)時(shí)的時(shí)代發(fā)展。如1936年第三屆高等文官考試國(guó)文試題是：“德當(dāng)其位、能當(dāng)其官、祿當(dāng)其功議”，很多考生接到試題后，都不知出處。而聘任的典試委員中，不少是舊文人，使封建思想在考試過(guò)程中尤占重要地位。

1.3 人治傳統(tǒng)與文官考試制度相悖

新制度主義政治學(xué)從本體論角度將制度分為內(nèi)在制度和外在制度，內(nèi)在制度包括習(xí)慣、習(xí)俗、文化等形成的認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)，被內(nèi)化于個(gè)體或組織行動(dòng)中，其特點(diǎn)是實(shí)施依靠自律；外在制度包括各種正式規(guī)則、各種指令和程序性規(guī)則等，其特點(diǎn)是由政治機(jī)構(gòu)自上而下地設(shè)計(jì)出來(lái)。一項(xiàng)理想制度，應(yīng)該是內(nèi)在制度和外在制度和諧統(tǒng)一。如果兩種制度互不相容，那么外在制度必然窒礙難行。在中國(guó)，自古有人情大于王法這種不好的傳統(tǒng)，人情置于王法之上，就是中國(guó)幾千年來(lái)奉行的一條基本的“內(nèi)在制度”。而所謂人情，歸根到底還是私利。中國(guó)古代不乏由政治精英精心設(shè)計(jì)的典章制度，但無(wú)論哪朝哪代，都未能逃脫“日久廢弛”的結(jié)局，究其根源便是人情大于王法的“內(nèi)在”制度的潛在作用。無(wú)論皇帝、官吏還是百姓，在執(zhí)法和守法上都會(huì)給人情讓步，這便腐蝕了外在制度的規(guī)范作用。故而人情大于國(guó)法這條內(nèi)在制度具有“解構(gòu)”任何外在制度的隱性強(qiáng)力，它是一切腐敗現(xiàn)象的催生劑。南京國(guó)民政府的文官考試制度最終走向終結(jié)，很大程度上是由于人情大于王法這條內(nèi)在制度，前文所述考試之外各種途徑任用私人甚至賣官鬻爵等腐敗現(xiàn)象便是很好的說(shuō)明。不僅如此，權(quán)勢(shì)人物法外施恩、甚至為情改法的也有例可舉。如身為考試院院長(zhǎng)的戴季陶曾為了討好孔祥熙，居然修改《公務(wù)員任用法》，為其子孔令侃不經(jīng)考試任職行方便。

2 外部因素

南京國(guó)民政府時(shí)期，缺乏文官考試制度發(fā)揮實(shí)效的社會(huì)政治環(huán)境。考試制度不可能獨(dú)立于政治制度之外，它是政治制度中的一個(gè)重要的有機(jī)組成部分，是受政治制度決定和制約的。國(guó)民政府文官考試是國(guó)民黨政權(quán)招攬人才的一種手段，它必然受到國(guó)民黨專制政治制度的制約并為之服務(wù)。國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)樹立的考試制度難以推行的實(shí)質(zhì)原因，在于當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)同封建社會(huì)相比，并未發(fā)生什么實(shí)質(zhì)性改變。

2.1 民主政治環(huán)境不成熟

南京國(guó)民政府執(zhí)政期間，蔣介石通過(guò)各種手段實(shí)行國(guó)家權(quán)力的黨治和軍治，逐步建立起以國(guó)民黨一黨專政為主體、以蔣介石個(gè)人獨(dú)裁為核心的政治體制。南京國(guó)民政府是一黨專政的國(guó)家結(jié)構(gòu)，官吏只對(duì)執(zhí)政黨效忠，無(wú)所謂什么政治中立，而且正因?yàn)榇?，?zhí)政黨就會(huì)要求官吏在政治上與之保持高度一致，于是就產(chǎn)生了諸如文官考試中“黨義”為必考科目、大量黨務(wù)人員不經(jīng)考試轉(zhuǎn)入文官隊(duì)伍，以及抗戰(zhàn)勝利后“CC”派提出進(jìn)行“高考”改制，要求實(shí)行“黨化高考”等等，這些在民主國(guó)家文官考試制度看來(lái)不可思議的現(xiàn)象。

文官考試制度所要體現(xiàn)的是規(guī)范化、非人格化的理性精神，其本質(zhì)與民主、法治體制相適應(yīng)。雖然南京國(guó)民政府通過(guò)立法規(guī)范、強(qiáng)化了文官考試制度，以對(duì)行政院的人事安排進(jìn)行選定和考核，但是國(guó)民黨“以黨統(tǒng)政”、“以黨治國(guó)”的政治體制安排決定了國(guó)民黨必須也有能力控制國(guó)民政府的用人。因此，國(guó)民黨一方面公布《黨務(wù)人員甄審查條例》、《黨務(wù)甄審合格人員轉(zhuǎn)任縣長(zhǎng)辦法》等法令法規(guī)，為國(guó)民黨進(jìn)入政府創(chuàng)造有力條件，并給予其在作用、晉升等方面的優(yōu)先權(quán)。另一方面，又將一些文官考試錄用人員分配到軍統(tǒng)、中統(tǒng)等特務(wù)組織，引導(dǎo)他們?yōu)閲?guó)民黨一黨獨(dú)裁服務(wù)。

這樣，南京國(guó)民政府的文官考試制度染上了濃厚的“黨治”和“人治”色彩，從而破壞了公務(wù)員平等競(jìng)爭(zhēng)的原則，在這種以尊尊親親、血緣和私人感情為基礎(chǔ)的人治體制下，文官考試不可能成為公務(wù)員的主要來(lái)源，通過(guò)私人關(guān)系進(jìn)入仕途仍是最重要的途徑。蔣介石作為國(guó)民黨政府的核心人物，尤如封建王朝的君主，站在國(guó)民黨政府的頂端。在他之下支撐門面的是國(guó)民黨各派系，主要有蔣介石派、汪精衛(wèi)派、胡漢民派、孫科派等；蔣介石派中又分政學(xué)系、CC系、黃埔系等。每一派系的頭子如無(wú)任意提拔用人的特殊權(quán)力，就根本無(wú)法取得派系成員的擁戴。

2.2 地方實(shí)力派的嚴(yán)重阻礙

南京國(guó)民政府時(shí)期，中國(guó)在形式上是統(tǒng)一的，但地方實(shí)力派與蔣介石的矛盾或強(qiáng)或弱地貫穿了國(guó)民政府統(tǒng)治的始終。地方實(shí)力派表面上屈服于蔣介石，但他們從未放棄任何一次增長(zhǎng)自己實(shí)力的機(jī)會(huì)，想方設(shè)法抵制中央，時(shí)刻防范蔣介石對(duì)自身勢(shì)力的削弱和侵蝕。文官考試制度的推行，其目的在于中央集中用人權(quán)，從而統(tǒng)一全國(guó)人事管理，調(diào)劑人才，這一制度的推行嚴(yán)重侵犯了地方實(shí)力派的利益，各地方實(shí)力派均將其看作蔣介石集團(tuán)進(jìn)行人事浸滲、瓦解地方統(tǒng)治基礎(chǔ)的陰謀，因而采取了堅(jiān)決抵制的態(tài)度，一方面利用封建觀念、組織關(guān)系網(wǎng)，對(duì)中央分發(fā)的人員置之不理，不予任用，使文官考試錄取人員的分發(fā)、任用陷于混亂狀態(tài)。另一方面，故意擾亂考試程序，使考試制度根本無(wú)法在地方得以實(shí)行。“第一屆高等考試及格人員分發(fā)以后，各機(jī)關(guān)均不愿他們來(lái)做科長(zhǎng)、秘書，遇有缺出，照樣任用關(guān)系人?！睘榇?，國(guó)民政府曾通令中央及各省市政府，“被分發(fā)機(jī)關(guān)對(duì)于所分考試及格人員，不得藉故拒絕，違者懲處”。但各機(jī)關(guān)長(zhǎng)官熟視無(wú)睹，依然“不問(wèn)德才，只講關(guān)系，考試用人，形同具文”。

2.3 抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)的相繼爆發(fā)

抗戰(zhàn)爆發(fā)前的10年中，社會(huì)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，文官考試制度雖未能發(fā)揮實(shí)效，卻也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的社會(huì)影響，體現(xiàn)了一定的民主氣氛，調(diào)動(dòng)了知識(shí)分子的參政熱情。隨著抗戰(zhàn)的爆發(fā)，南京國(guó)民政府進(jìn)一步強(qiáng)化了以蔣介石為中心的“融黨于政”的軍事官僚體制，文官考試雖然繼續(xù)分區(qū)舉行，且規(guī)模有所擴(kuò)大，但對(duì)考試及格人員附加了許多政治條件，如赴重慶中央政治學(xué)校進(jìn)行為期數(shù)月的訓(xùn)練，非國(guó)民黨員都必須填表入黨等，使得許多知識(shí)分子對(duì)文官考試的熱情大減。另一方面，戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)了惡性通貨膨脹，政府官員的生活水平急驟下降。1943年，實(shí)際工資跌落到1931年1/10，單是養(yǎng)活自己已是十分困難，而國(guó)民政府為了將更多的經(jīng)費(fèi)投入戰(zhàn)爭(zhēng)，千方百計(jì)控制預(yù)算，拒絕增加官員工資，迫使許多官員即使是經(jīng)考試及格入仕的官員不得不走上貪污腐化的道路。這樣，文官考試制度在抗日以后實(shí)際上是有名無(wú)實(shí)，徒有形式罷了。

蔣介石建立起來(lái)的國(guó)民黨政權(quán)，代表大地主、大資產(chǎn)階級(jí)利益，對(duì)內(nèi)實(shí)行獨(dú)裁專政，對(duì)外屈服于帝國(guó)主義，實(shí)行一系列的錯(cuò)誤政策。指望在這樣的政治基礎(chǔ)上建立起一個(gè)“選賢任能”的良好的人事制度是不可能的。文官考試只是在國(guó)民黨人事制度中發(fā)揮出有限的作用，它是不可能挽回國(guó)民黨腐敗統(tǒng)治覆滅的命運(yùn)的。

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作者簡(jiǎn)介

馬廣興（1985.11-），男，河南漯河人，碩士研究生，鄭州科技學(xué)院思政部教師，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史。