申麗珍

摘 要：近日，隨著香港”限奶令”的頒布實(shí)施，乳品安全質(zhì)量問題再次在社會中掀起了一場關(guān)于信任危機(jī)的熱議。問題奶粉再現(xiàn)江湖，乳業(yè)新國標(biāo)的質(zhì)疑等一波又一波的乳業(yè)安全問題不斷刺激消費(fèi)者的神經(jīng)，為何近幾年來我國乳業(yè)質(zhì)量安全問題頻出？本文將從行政監(jiān)管和官員問責(zé)制的兩個(gè)視角出發(fā)，試著探討這個(gè)問題并提出對策。

關(guān)鍵字：乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系；行政監(jiān)管；官員問責(zé)；信任危機(jī)

近幾來，國內(nèi)乳業(yè)接二連三地發(fā)生問題：三聚氰胺問題奶粉重返江湖、乳業(yè)新國標(biāo)被質(zhì)疑為“全球最差”等等一波又一波的乳業(yè)安全事件，一次又一次地考驗(yàn)著消費(fèi)者的心理承受力，導(dǎo)致了消費(fèi)者對國內(nèi)乳品的不信任。究竟，中國乳業(yè)為何變得如此脆弱？脆弱的是整個(gè)乳品產(chǎn)業(yè)，還是行政監(jiān)管體系？下面，本文將從我國現(xiàn)有的乳品監(jiān)管體系分析存在的漏洞，并提出對策建議。

1 我國乳業(yè)監(jiān)管機(jī)制存在的漏洞

1.1 《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性

08年，毒奶粉的事件讓國務(wù)院法制辦就在最短的時(shí)間內(nèi)，起草了一部行政法規(guī)——《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》（見附件），該條例于10月9日由國務(wù)院公布實(shí)施。筆者通過查閱研讀發(fā)現(xiàn)與過往的一些立法比較，條例在立法質(zhì)量上并無明顯改善，法律的可操作性有待商榷?？梢哉f，一杯“問題牛奶”催生了一部“問題法律”。

比如，條例中充斥著“國家鼓勵(lì)……”“國家扶持……”等不知如何執(zhí)行的口號式語言，規(guī)定了一些“禁止在乳制品生產(chǎn)過程中添加非食品用化學(xué)物質(zhì)或者其他可能危害人體健康的物質(zhì)”等無需規(guī)定的常識，法律責(zé)任上，大多還是“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等刑法上早已有之的重復(fù)規(guī)定。至于新增的“處違法乳制品貨值金額15倍以上30倍以下罰款”的規(guī)定，也不知執(zhí)法時(shí)究竟該如何確定“貨值金額”。當(dāng)然，條例中也有許多出人意料的細(xì)化規(guī)定，如“超過2小時(shí)未冷藏的生鮮乳，不得銷售”，但具體如何保證這條落實(shí)，卻頗費(fèi)思量。

1.2 生乳新標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑

現(xiàn)行的生乳標(biāo)準(zhǔn)中，乳蛋白含量從1986年的2.95%（每100克生乳蛋白質(zhì)含量不低于2.95%），降到了2.8%（每100克生乳蛋白質(zhì)含量不低于2.8%），菌落總數(shù)則從2003年的每毫升50萬調(diào)至200萬，有報(bào)道稱，均為歷史新低。對此農(nóng)業(yè)部人士解釋說，分級標(biāo)準(zhǔn)的制訂是為了引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)差異化乳品，政策目標(biāo)也是為了達(dá)到按質(zhì)論價(jià)效應(yīng)。然而對此需要注意的是，標(biāo)準(zhǔn)的制訂雖是質(zhì)量監(jiān)管工作的前提，然已有的一系列奶品質(zhì)量安全事件也說明，有了標(biāo)準(zhǔn)也并非就可以一勞永逸了。況且，在原來乳品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)尚未分級條件下，不僅未能見乳品產(chǎn)品質(zhì)量提升結(jié)果的立竿見影，結(jié)果反還使奶品安全事件疊出。所以就此而言，如果只有這次農(nóng)業(yè)部乳品分級標(biāo)準(zhǔn)的制訂，而沒有其他能夠有效提高監(jiān)管水平制度的配套，那這個(gè)“分級標(biāo)準(zhǔn)”，結(jié)果是會一反往?！皹?biāo)準(zhǔn)”作用能促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量提高，還是會重蹈早前市場奶品監(jiān)管的覆轍？顯然，結(jié)果應(yīng)該是讓人懷疑的。

1.3 多頭管理，職責(zé)不清

多部門分段式監(jiān)管格局使得政出多門，部門間職責(zé)不清、相互矛盾，導(dǎo)致管理重疊和管理缺位成為我國乳品安全監(jiān)管不力的一個(gè)突出特點(diǎn)。例如08年的三鹿奶粉事件，起因于奶源站收奶環(huán)節(jié)的漏洞。質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為“奶源站”屬于初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管；而農(nóng)業(yè)部認(rèn)為“奶源站”收的牛奶是用于奶粉的生產(chǎn)加工，屬于食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，應(yīng)由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。這樣模糊監(jiān)管地帶的存在使得各監(jiān)管部門在有利可圖時(shí)，相互越界，競相爭奪監(jiān)管權(quán)，而在問題、責(zé)任面前相互推諉、互相扯皮。

2 建議及對策

食品安全作為關(guān)系人民群眾身體健康的重要問題，應(yīng)當(dāng)作為我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的頭等大事來抓，采取有效措施，保障其健康權(quán)益及生命權(quán)。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)之前失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒國外的成熟管理辦法，對現(xiàn)行的監(jiān)管體系進(jìn)行重大改革，修訂法律，理順管理，明確職責(zé)，建立一套高效有序的食品安全監(jiān)管體系。

2.1 盡快完善食品安全法及其配套法律法規(guī)

食品安全法及其配套法律法規(guī)是食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)，應(yīng)加快其修訂完善的步伐，其配套的法律法規(guī)及實(shí)施細(xì)則也應(yīng)盡快制定，使其更符合我國國情，具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

2.2 完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

鑒于我國乳制品安全現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)滯后的局面，在完善乳制品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，應(yīng)該主要參考國際食品法典（CAC）和國際乳業(yè)聯(lián)合會（IDF）等國際組織的標(biāo)準(zhǔn)。全面提高我國乳制品在污染物、微生物、藥物殘留和食品添加劑四大類安全指標(biāo)的監(jiān)管范圍和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)參照國際慣例對于鮮奶等重要產(chǎn)品，簡歷一套覆蓋從農(nóng)場到餐桌的全程標(biāo)準(zhǔn)體系，為全面質(zhì)量監(jiān)管提供可靠的依據(jù)。

2.3 使官員問責(zé)制法制化、程序化

問責(zé)的法制化進(jìn)程中，嚴(yán)密詳盡的條文約束能夠使無論執(zhí)法者還是犯法者都必須依法行事，而違規(guī)違紀(jì)、行政不作為的官員也將受到規(guī)章制度地制約。

首先，官員問責(zé)制必須法制化。要建立真正的問責(zé)制度，并有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，需要建立相應(yīng)的法律體系。其次，責(zé)任追究程序化。正當(dāng)程序是任何一項(xiàng)健全的制度所必備的要素，是問責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)的保證。問責(zé)程序化涉及問責(zé)全過程的方方面面，內(nèi)容很多，但以下三點(diǎn)更為迫切：

一是責(zé)任的認(rèn)定程序。有了明確的責(zé)任劃分，還需要通過一定的程序來認(rèn)定責(zé)任的歸屬、嚴(yán)重程度等，否則就可能出現(xiàn)"替罪羊"問題而背離問題初衷。

二是問責(zé)的啟動程序。即什么情況可以引起對相關(guān)官員的問責(zé)，也可以稱作觸發(fā)機(jī)制。即什么情況可以引起對相關(guān)官員的問責(zé)，也可以稱作觸發(fā)機(jī)制。

三是問責(zé)的回應(yīng)程序。即被問責(zé)的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進(jìn)行解釋。

2.4 明確監(jiān)管部門職責(zé)

改革監(jiān)管部門間的責(zé)權(quán)配置結(jié)構(gòu)。首先，整合現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，減少監(jiān)管部門數(shù)量，從而加強(qiáng)部門間的合作和協(xié)調(diào)。其次，強(qiáng)化國務(wù)院食品安全委員會的功能。食品安全委員會的產(chǎn)生是為了協(xié)調(diào)中央各部委之間職責(zé)模糊的現(xiàn)狀，但是在法律層面上并沒有對其權(quán)利進(jìn)行界定，使得該委員會的運(yùn)行缺乏法律層面的支持，需要國家出臺更加具體的配套措施。明確劃分模糊的監(jiān)管職責(zé)。由于乳品從農(nóng)田到餐桌整個(gè)過程的復(fù)雜性，無法把生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)完全分開。因此在《食品安全法》基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)細(xì)則明確規(guī)定各監(jiān)管部門職責(zé)，對監(jiān)管職能的交叉和空白之處進(jìn)行明確分工，確定相應(yīng)監(jiān)管部門，其他部門退出。

2.5 發(fā)動各方力量綜合監(jiān)管、信息公開透明

有專家指出，食品安全體系的建設(shè)，不應(yīng)只是政府部門一方監(jiān)管，而應(yīng)發(fā)動協(xié)會、企業(yè)、消費(fèi)者等民間力量，綜合起來對整個(gè)產(chǎn)業(yè)有效監(jiān)管。

從牧草，到奶農(nóng)，到企業(yè)，到流通環(huán)節(jié)，到代理商，到終端消費(fèi)者，這個(gè)緊張的鏈條也極容易因?yàn)槌杀净蛘呓?jīng)營環(huán)境的波動，產(chǎn)生嚴(yán)重危機(jī)。要取得消費(fèi)者的信任，必須公開各環(huán)節(jié)信息，讓消費(fèi)者有源可溯，明白放心消費(fèi)。

參考文獻(xiàn)

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[3]一部行政法豈能只管一杯奶，中廣網(wǎng)2008.10.17

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