按照我們的“正常”思維，一個地方政策的運行，需要頂層設(shè)計，然后推動基層實踐，然后反應(yīng)到頂層設(shè)計調(diào)整，然后再進(jìn)行成熟的實踐……

但似乎一直沒人想過，第一次的頂層設(shè)計，是從何而來的？

按照正常的想法，它就是一個經(jīng)過粗略底層調(diào)研的結(jié)果。而我們的政策修訂流程又奇慢無比，往往修訂完成，政策漏洞的利用者早就已經(jīng)吃干抹凈人走茶涼了。

所以這種做法并不科學(xué)。更好的做法其實千百年前就有，四個字就能概括：叫約定俗成?；蛘呶覀兛梢哉f的更明確一點，叫實踐出真知。我們通過實踐中的無數(shù)失敗和教訓(xùn)，找到一個最適宜的方法，并將它做成一種“現(xiàn)階段最好”的客觀存在。幾千年來這也是大陸法系和歐美法系的分歧所在。前者總想以文字概論全局，后者永遠(yuǎn)以案例作為后續(xù)參考。

誰更好？按照“法為人所立”的根本來說，如果案例足夠，或許后者的參考面將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前者。

而江蘇的財政績效，就正走在一個這種以“案例法”為基礎(chǔ)的路上。更有趣的是，它給予了基層財政前所未有的政策自主權(quán)，所以江蘇財政績效的框架，是以市縣級為“試驗者”，省級財政為“導(dǎo)向者”的雙重案例分析框架。而這一框架，已經(jīng)從兩年前我們報道時的“摸著石頭過河”，發(fā)展到了今天的“深水區(qū)”。各地市的發(fā)展方向和探索已經(jīng)趨于成熟，接下來，可能就是一個“收獲”的季節(jié)了。

那么，讓我們看看，他們究竟收獲了哪些“果實”。需要特殊強(qiáng)調(diào)的是，我們致力于制作一期可以讓其他兄弟財政“直接應(yīng)用”的“字典”類財政績效解決方案，因此我們盡量去掉了所有主觀層面上的判斷，僅以政策的實際運行方式和實際操作層面的圖表和實際案例為準(zhǔn)則。希望能對其他地區(qū)的財政人們在績效方面的工作有所啟發(fā)和借鑒。

本文分為“政策篇”“案例篇”“表格篇”三篇，由于一些案例涉及敏感層面，我們經(jīng)有關(guān)人員審閱，模糊化了這些圖表的來源。請讀者理解。

第一篇：政策篇

一 財政績效的實行范圍

即使是作為財政績效“先行者”的江蘇財政，其應(yīng)用范圍也主要在專項資金層面。在部門資金的使用上，近年來一些地區(qū)（如常州市，鎮(zhèn)江市等）有向部門資金開展績效的趨勢和一些試點動作。他們表示，部門資金的績效工作，會是以后的一個趨勢，但開展的難度極大。在捋順?biāo)胁块T及業(yè)務(wù)處室之間關(guān)系之前，該工作難以廣泛推開。

第一條策略：資產(chǎn)與資金分開。在我們的走訪中，以往行政事業(yè)單位資產(chǎn)評估類工作也是分在財政績效工作中的，現(xiàn)在基本上都已經(jīng)分開了。這樣就明確了財政績效工作的側(cè)重點在于財政資金而不是資產(chǎn)。

第二條策略：專項資金優(yōu)化/優(yōu)選。在現(xiàn)在已經(jīng)逐漸成熟的專項資金績效工作中，由于以往的專項資金名目繁復(fù)，難以逐項的開展財政績效工作，所以幾乎所有地市都有相應(yīng)的簡化專項資金，并偏向于財政資金“務(wù)實”的方法。例如，在清理整合的基礎(chǔ)上，南京市財政局重新科學(xué)設(shè)置了專項資金。專項資金由原有的六大類82項調(diào)整為五大類26項，聚焦人才引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動、民生為先、統(tǒng)籌為要、生態(tài)為基、文化為魂等中心工作。通過清理、整合、聚焦重點，社會保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、住房保障、公共交通等民生保障類的專項資金，2012年年初預(yù)算安排增長42%；教育、公共衛(wèi)生、文化體育、公共安全和其他社會改革事業(yè)等社會事業(yè)類的專項資金，2012年年初預(yù)算安排增長47%。拋開作用不提，單純從技術(shù)層面來講，這種操作讓專項資金更容易與績效工作接口。當(dāng)然也有一些地區(qū)選擇了將專項資金中的“大頭”進(jìn)行優(yōu)選績效管理的辦法，當(dāng)然這也無可厚非。只是一個發(fā)展階段的問題。

二 財政績效的實行階段

在我們的課題研究過程中發(fā)現(xiàn)，江蘇省財政現(xiàn)在做到的是財政績效的第二個階段，即由“績效評價”到“績效管理”。相對于許多地區(qū)依然焦頭爛額在績效評價的過程中，這已經(jīng)是領(lǐng)先一步了。而在績效管理的各個層次中，江蘇省的各市正在主推預(yù)算績效管理這一“重頭戲”。變績效工作的“后置”為“前置”績效，甚至一些市局提出了“無績效，無預(yù)算”這樣的強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，以江蘇省東臺市與其他地市相比為例，財政資金量越小、財政項目越新的地區(qū)，其推動績效預(yù)算的難度也就越小。這也變相證明了，績效預(yù)算的主要阻礙，來源于預(yù)算部門和主政者的思維固化與行為固化。一旦形成了通常意義上的“連鎖固化”的部門“鐵壁”，財政部門的績效工作將會變得困難重重。固化相當(dāng)于“堅冰”，要“破冰”、“破繭”才能使績效管理獲得新生。

當(dāng)然我們可以擴(kuò)展來看一下。當(dāng)前比較普遍的財政績效管理工作開展思路就是在財政資金使用的全程實施績效管理，即所謂的“預(yù)算績效管理”，這種績效管理理念說穿了，實質(zhì)上就是資金使用績效管理。而“預(yù)算績效管理”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能等同于“財政績效管理”。因為財政職能不僅僅是預(yù)算管理，還有債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、資源管理、監(jiān)督管理、財政政策管理等。對此，為全面行使財政績效管理職能，深入打造績效型財政，江蘇省東臺市財政局表示，要充分?jǐn)U大績效管理理念，財政職能履行到哪里，績效管理職能就行使到哪里。當(dāng)然在實際工作中，這種案例的可借鑒性還是有限的。

三 財政績效的目標(biāo)落地

與前兩年我們糾結(jié)于“績效評價難以開展”相比，現(xiàn)在財政績效生存的土壤至少在江蘇已經(jīng)有了一些改觀。上到省廳績效處有關(guān)工作人員，下到基層財政績效科等等，都有著相似的感受。但當(dāng)一個地方的財政績效工作跨越了，或者說基本跨越了“普及知識”這個初步層面的時候，那么他們就會遇到接下來的一個問題：如何落地？或者說，我們的財政績效工作是一個“虛評”，還是一個“實評”？如果是實，那么它將如何影響預(yù)算？

在這個問題的解決方法上，江蘇地方財政有著兩種不同的，但卻是殊途同歸的做法：“陽光執(zhí)行”和“頂層設(shè)計”法。

所謂“陽光執(zhí)行”法，即將所有項目績效（可公開部分）全部公之于眾，讓第三方權(quán)威介入績效。南京市財政局局長林克勤介紹，“我們通過制度明確規(guī)范專項資金的設(shè)立和管理，同時財政審批環(huán)節(jié)在前期就將介入把關(guān)。在公開透明的環(huán)節(jié)上，所有的專項資金的預(yù)算報人大審核。”

為了更好發(fā)揮財政專項資金的職能作用，市財政局?jǐn)M定了《市級財政專項資金管理辦法》，對專項資金專門制定審批流程，規(guī)范轉(zhuǎn)型資金預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整全過程：對于新設(shè)立專項資金的申請，需要提供績效目標(biāo)，進(jìn)行可行性論證，市級財政部門審核后，報市政府批準(zhǔn)；重大資金有審批小組，實施專項資金安排使用全過程預(yù)算績效管理，同時規(guī)定專項資金明確的執(zhí)行期限，原則上不超過3年。

“專項資金項目，沒有終生制。”江蘇省某市財政局長表示，“當(dāng)某些專項資金項目不符合規(guī)定的條件時，我們一定會撤銷掉，如任務(wù)已經(jīng)完成，專項資金設(shè)立背景發(fā)生變化，項目使用、管理存在問題，績效達(dá)不到預(yù)期目的的，專項資金都將堅決撤銷。取消了‘終身制的專項資金，將更加聚焦，對城市快速發(fā)展的作用也將更加直接和有效?！?/p>

而所謂“頂層設(shè)計法”，即解決了財政無法取消或干涉平級部門項目的弊端。如江蘇省常州市、蘇州市等即出臺了許多“天羅地網(wǎng)”式的各種規(guī)定，讓績效工作的每個環(huán)節(jié)都“有據(jù)可查”，也就客觀的避免了其他部門對財政部門“濫用職權(quán)”的指責(zé)。

除此之外，通過取得主政者的支持，財政僅僅作為績效工作的一個“執(zhí)行者”“參與者”而非“設(shè)計者”，是績效結(jié)果實際落地的關(guān)鍵所在。鎮(zhèn)江市財政局副局長陳定華告訴記者，通過幾年的工作實踐總結(jié)，做好預(yù)算績效管理工作，必須要有較為完善的預(yù)算績效管理框架體系，即具備“五個必須”：必須要有領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，必須要有完整的制度支撐，必須要有廣泛的績效理念和專業(yè)隊伍，必須要確?？冃гu價結(jié)果質(zhì)量，必須要保證對績效管理結(jié)果的有效運用。鎮(zhèn)江市委市政府對預(yù)算績效管理工作非常重視。市委書記張敬華今年在全市“創(chuàng)新爭光、實干興市”動員大會上，就扎實抓好“四大行動計劃”時要求財政要拿出政府性項目績效考核辦法；2012年，市長朱曉明在該市召開的2013年預(yù)算編制工作布置會上提出“要建立起‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全程預(yù)算績效管理機(jī)制”。這種主政者的支持，對于財政績效的工作實際上是有極大幫助的。

第二篇：案例篇

在得到這些實操案例之前，各地財政人再三說明：這是我們的心血，一定要謹(jǐn)慎處理。但他們也表示，作為財政績效工作的先行者，他們還是愿意將自己走過彎路的教訓(xùn)與其他兄弟單位分享的?！安荒苷f歡迎學(xué)習(xí)，只能說互通有無。”江蘇省財政廳績效處處長林玲表示，也希望借此機(jī)會建立一個財政績效人員互相學(xué)習(xí)的平臺，以期推動頂層設(shè)計層面的完善。

由于版面所限，我們選擇了多個在現(xiàn)實中運行過的案例（相應(yīng)敏感問題已隱藏）并濃縮成一個，以一種“績效日記”的形式來展現(xiàn)江蘇省財政績效在績效目標(biāo)、績效跟蹤以及績效評價方面最客觀的工作流程。

績效目標(biāo)層面：江蘇省（含市級）績效目標(biāo)申報審核根據(jù)統(tǒng)一的“二上二下”程序，按照申報、調(diào)整、審核、應(yīng)用等步驟進(jìn)行。需要說明的是，全部績效目標(biāo)層面工作需要在一個月內(nèi)完成，以配合相關(guān)工作。

績效目標(biāo)申報：預(yù)算部門在編制部門預(yù)算“一上”時，（時間各地不同，故此不予體現(xiàn)）申請單項在某層級以上的項目預(yù)算，按照運行保障類和發(fā)展建設(shè)類，分類填制《市級財政預(yù)算績效目標(biāo)申報表》，包括立項依據(jù)、必要性、可行性、明細(xì)項目內(nèi)容及預(yù)算、預(yù)期績效目標(biāo)及指標(biāo)等內(nèi)容（目標(biāo)申報表范例后附）。

調(diào)整：首先由財政部門歸口業(yè)務(wù)處進(jìn)行初步預(yù)審，對項目內(nèi)容及預(yù)算提出調(diào)整意見。此環(huán)節(jié)在半個月內(nèi)完成。

再審：預(yù)算單位調(diào)整結(jié)束后，財政部門再對預(yù)算部門提交的《申報表》，由業(yè)務(wù)處、預(yù)算處、績效處分別進(jìn)行再審核。業(yè)務(wù)處和預(yù)算處審核項目立項依據(jù)、必要性及可行性是否符合市委、市政府部署和事業(yè)發(fā)展需要，項目目標(biāo)是否具體明確，項目績效指標(biāo)是否充分體現(xiàn)項目目標(biāo)要求，績效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、合理，預(yù)算測算依據(jù)是否科學(xué)合理，項目績效目標(biāo)和預(yù)算資金的匹配性；績效管理處審核項目立項依據(jù)、必要性及可行性是否充分，是否設(shè)定了明確的績效目標(biāo)，內(nèi)容是否清晰、完整，是否制定了可考量的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值。審核情況在《市級績效目標(biāo)申報評分表》上量化打分，并提出審核意見，通過“一下”反饋審核結(jié)果。平均得分80分作為項目的合格線，得分合格的項目方可納入“二上”預(yù)算（評價范例表后附）。

績效跟蹤層面：根據(jù)江蘇省各市財政實際操作中的案例，2012年的績效評價項目，績效跟蹤頻率為每個季度或半年。在我們的考察中，江蘇省常州市財政局推薦以季度作為現(xiàn)階段績效跟蹤的良好頻率?？紤]到財政工作的復(fù)雜性和項目的運行周期，一些長期項目甚至可以半年為一個跟蹤周期。在每個跟蹤周期由項目部門出具跟蹤報告，并交由財政部門做重點篩查，保證政府資金使用效率。

績效評價層面：江蘇省各市的做法，本年度的績效項目評價，是在下一年的一二季度（三月-六月）完成。細(xì)節(jié)時間表（約）為：三四月份單位自評價完成并提交，財政部門對于重點評價（再評價）一些重點項目。財政部門會針對自評價的結(jié)果選擇項目，避免項目部門自評價的主觀性。此項工作約于當(dāng)年六月前執(zhí)行完畢。六月后，財政部門將挑選重大項目上報市委市政府，并將所有再評價報告返回項目主管部門，項目部門在收到再評價結(jié)果后，需由主管領(lǐng)導(dǎo)書面簽署整改及調(diào)整意見并返回財政部門備案。

注：由于各地實際情況不同，該時間表僅供參考。

第三篇：表格篇

在此篇章中，我們選擇了江蘇省某市實際績效項目的申報表和評分表，我們盡量做到讓其他地方財政人拿到之后進(jìn)行小幅度修改即可投入實戰(zhàn)的狀態(tài)，同時也希望各地財政人珍惜這些財政“實干家”們的心血結(jié)晶。