武彬

財(cái)政供養(yǎng)人員是政府行政工作的基礎(chǔ)，其規(guī)模大小直接影響政府效能。上世紀(jì)末以來的政府機(jī)構(gòu)改革，有效地抑制了財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模的膨脹，而在過去的十年中，“精簡”改革似乎陷入瓶頸。此外，在優(yōu)化財(cái)政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)與功能方面仍然面臨巨大挑戰(zhàn)。

財(cái)政供養(yǎng)問題其實(shí)是中國政府體制改革的一個(gè)縮影，政治體制的很多深層次問題都會在財(cái)政供養(yǎng)問題中得到集中反映，而財(cái)政供養(yǎng)存在的各種現(xiàn)實(shí)問題，也只有通過政府體制改革才能夠從根本上解決。

近日國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，可以看出中央此次行政改革的決心。

結(jié)構(gòu)性過剩

財(cái)政供養(yǎng)人員，包括兩部分：一是在職公務(wù)員和事業(yè)單位人員；二是離退休的公務(wù)員和事業(yè)單位人員，由此推斷教師、科研人員、離退休人員等等都是財(cái)政供養(yǎng)人員。這就有了疑問，比如在不少地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)教師的編制還有不足，科研人員亦是如此，而退休人員也不可能人為減少，可見總理的話不是針對這一塊。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院財(cái)政學(xué)系主任曾康華教授認(rèn)為，目前所謂的財(cái)政供養(yǎng)人口只減不增的范圍，可能側(cè)重點(diǎn)更多的還是在公務(wù)員這一塊。而對于為何現(xiàn)在的說法還比較模糊，可能是為了在隨后留下一定的操作空間。至于其他的，涉及“吃財(cái)政飯”的人員，這個(gè)要納入其中恐怕有些難度。

我們知道，在任何國家，政府要想有效地治理國家，并向社會提供基本的公共物品和公共服務(wù)，都必須用自身的財(cái)政資金供養(yǎng)相當(dāng)數(shù)量的公務(wù)員、軍隊(duì)、警察等人員。因此，財(cái)政供養(yǎng)人員堪稱是政府提供服務(wù)的基礎(chǔ)。

而問題正是在于，財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模究竟應(yīng)維持在何種水平才是合理的和適度的，這一直是困擾各國政府的一個(gè)理論和現(xiàn)實(shí)難題。中國正處于快速的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時(shí)期，又在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重大轉(zhuǎn)變，同樣需要供養(yǎng)大量人員來履行政府的管理、監(jiān)管和服務(wù)職能。同樣，我國當(dāng)前的財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模是否合理，與我國的國力是否相稱？這個(gè)問題一直為社會各界所廣泛關(guān)注。此前，中共中央黨校教授周天勇就曾表示，政府黨政公務(wù)以及行政事業(yè)和養(yǎng)人的支出，占政府全部支出的44%，主要是工資、社保、辦公費(fèi)用，還有公招、公出、公車等等一系列的費(fèi)用。44%在全世界也是比較高的，日本的行政公務(wù)開支只占2.4%，可以說是最便宜最廉價(jià)的政府。比較昂貴的政府可能是意大利，大概是19%，也只是我國的一小半。

據(jù)了解，目前財(cái)政供養(yǎng)問題不僅引起了社會的廣泛關(guān)注，而且也引起了學(xué)術(shù)界的激烈爭論。一些人士對中國的財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模進(jìn)行了古今比較，認(rèn)為中國當(dāng)前的財(cái)政供養(yǎng)率同歷史各個(gè)時(shí)期相比都顯得過高，并由此得出“當(dāng)前中國的機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹已到了極限”“急需下大力氣精簡人員和機(jī)構(gòu)”等結(jié)論。也有一些學(xué)者借助“財(cái)政供養(yǎng)率”等指標(biāo)，將中國與發(fā)達(dá)國家相比，財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模不是偏大而是偏小，認(rèn)為中國財(cái)政供養(yǎng)問題中，當(dāng)前的主要矛盾是公務(wù)員的比例和結(jié)構(gòu)不合理，從而導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性過?！焙汀斑\(yùn)行性過剩”。北京大學(xué)政府管理學(xué)院白智立教授認(rèn)為，現(xiàn)在從縱向來比較其實(shí)是沒有意義的，比如在唐宋時(shí)期政府的公務(wù)人員其實(shí)是很少的，他們提供的公共服務(wù)也很少，基本只有治安和審判而已。而現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府承擔(dān)的工作越來越多，小規(guī)模的公務(wù)人員已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的需求。

“巧妙”加減法

減員增效一直是這些年政府轉(zhuǎn)型的主旋律，而具體效果如何，老百姓心中都有一桿秤。

“人，這個(gè)問題，在中國一直是一個(gè)老大難問題?！痹等A說，“很多改革，一涉及到人，就困難重重。我覺得這次的改革從現(xiàn)在來看力度可能還不如朱基任總理時(shí)期的力度大一些，那時(shí)還是裁減了不少人員，好多部門裁員達(dá)到50%左右，當(dāng)然最后的效果也不是很好，中央部委不少人員要么就是去了事業(yè)單位和企業(yè)，要么就是通過各種途徑又回來。而且現(xiàn)在最頭疼的問題是，市場本身也有自己的容量，可能也已經(jīng)飽和，這些被精簡的人員很難推向市場，更難以為市場所吸收。”

據(jù)某部委人士回憶，在那個(gè)時(shí)期，有很多人都“被裁員”。他的一位熟人也在此列，據(jù)說當(dāng)年走出原工作單位就去了奧委會，幾經(jīng)轉(zhuǎn)折又回到了該局，此間在國外拿了學(xué)位，還保留幾年的工資，解決一套福利性質(zhì)的分房。他說，這些政策無疑都是安撫，也有一部分人在經(jīng)過培訓(xùn)之后就去了企業(yè)或是其他機(jī)構(gòu)，不過他始終認(rèn)為這樣的改革，成本依然是很高的。白智立認(rèn)為，也只有中央機(jī)構(gòu)才有如此的“容量”來安排這么些人，省級可能還好點(diǎn)，地方要大量“減員”壓力就會更大，這也是當(dāng)年機(jī)構(gòu)精簡為什么在基層難以推行的原因了。

就精簡問題，記者還采訪了某市財(cái)政局的一位干部李某。他認(rèn)為現(xiàn)在的精簡工作其實(shí)還是名義上的改革，在工作量沒有減少的情況下，減員會催生出一些不良的反應(yīng)。就拿這些年的派遣員工，頻繁的借調(diào)來說，就是最好的例子。他說現(xiàn)在很多局里的公務(wù)員，看上去人數(shù)變少了，其實(shí)去辦公室一看，人都還在，而區(qū)別在于他們中很多人已經(jīng)是事業(yè)編制，從編制上來看確實(shí)是減員了。而且這些人員的工資也是由下面的單位來發(fā)，機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)減少了，不過隨之就是下面單位的負(fù)擔(dān)變大了。而且現(xiàn)在更普遍的是派遣員工，人事關(guān)系在外包公司，工資也在這些公司領(lǐng)。再比較“流行”的就是借調(diào)，下屬單位或事業(yè)單位都有。他回憶說，以前碰到一個(gè)其他分局的干部跟他吐苦水：“上面老是來借人，我們招的人都快不夠借了?！彼J(rèn)為還是越到基層越混亂，舉個(gè)例子，市政府要是借1個(gè)，那下面局里就要借3個(gè)。李某在機(jī)關(guān)工作也已經(jīng)快10年，他回憶在若干年前60個(gè)編制里，上面占的編制就有20個(gè)左右，幾年前精簡過一次，現(xiàn)在大概90個(gè)里有4、5人。不過隨即他向記者表示，這幾年下屬單位的數(shù)量也在增加，總?cè)藬?shù)不見得有多大的變化。而當(dāng)問及編制不夠怎么辦時(shí)，他很輕松的說，首先是名義，這個(gè)問題一般機(jī)關(guān)都有借口，再到具體的編制，如果實(shí)在不夠，由局長出面向人事局協(xié)調(diào)幾個(gè)名額即可。對于借調(diào)的“盈虧”之說，他認(rèn)為上級機(jī)關(guān)往往也會給政策、給資金或者項(xiàng)目，總之是有利因素向下級單位傾斜，結(jié)果是雙方往往都有“動力”。

效率優(yōu)先

白智立認(rèn)為要想預(yù)防此類情況的發(fā)生還是要加強(qiáng)立法，他說，中國公務(wù)員現(xiàn)在存在著義務(wù)與身份的分離問題。在日本，中央公務(wù)員到地方工作，或者地方公務(wù)員到中央工作，身份就必須發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)換。而且還存在臨時(shí)公務(wù)員管理辦法，比如某企業(yè)的員工去區(qū)政府工作一個(gè)月，在這一個(gè)月時(shí)間他就是公務(wù)員，必須遵守公務(wù)員的法規(guī)，財(cái)政也必須負(fù)擔(dān)其工資。白智立指出，目前某些基層的“臨時(shí)”執(zhí)法人員違規(guī)執(zhí)法，而且還不受公務(wù)員法的管理，單位也沒責(zé)任，甚至“一開了之”，就是因?yàn)樯矸菖c義務(wù)發(fā)生分離。

“中國的公務(wù)員比例實(shí)際上并不比國外高，相反還要低很多?！卑字橇⒄f，“比如日本400萬，中國700萬，而日本的人口只有1.3億。國外政府提供的服務(wù)很多，所以需要的人也很多。比如在日本的400萬公務(wù)員中，還包括了負(fù)責(zé)收垃圾和處理垃圾的人員。這就出現(xiàn)了一個(gè)很有意思的問題，國外的政府人多、提供的服務(wù)也多，然而對市場的干預(yù)程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及“小政府”的中國?？梢姽珓?wù)員規(guī)模大小之爭，對于目前的放權(quán)、搞活市場似乎意義不大。白智立表示，現(xiàn)在政府這只“看得見的手”受到的制約不足，他更“愿意”伸向利益之處，食品安全就是一個(gè)典型的例子，說明政府的基本公共服務(wù)還是沒有做好。所以我國政府的改革還是應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府的職能，更多的精力應(yīng)該放在服務(wù)上面。”

曾康華認(rèn)為：“從新一屆政府上臺發(fā)表的聲音來看，本屆政府改革目標(biāo)更多的應(yīng)該是效率這方面的，而反觀以前，我們政府在市場功能上替代的太多，財(cái)政更是各個(gè)方面都要管。我覺得中國的下一步改革應(yīng)該把更多的機(jī)會交給市場，人員改革也是，應(yīng)該把精力放在放權(quán)和搞活市場上來，而不是大包大攬?！?/p>