喬欣

今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、廣東省地稅局局長(zhǎng)王南健的真情感言，著實(shí)為如今我國(guó)分稅制改革的熱議又添了把火。

各有說(shuō)辭

王南健直諫，“分稅制一定要完善。100元的GDP，中央就拿走了55元。為了完成不停加碼的任務(wù)和指標(biāo)，地方政府只能搞土地財(cái)政，增加收費(fèi)項(xiàng)目，甚至是下達(dá)一些不切實(shí)際的財(cái)稅增幅指標(biāo)。中央拿走的錢，用于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占了很大一部分，這個(gè)問(wèn)題就更大了。這是‘跑部錢進(jìn)的根源。而轉(zhuǎn)移多少，就看關(guān)系，關(guān)系好就多給點(diǎn)，不顧實(shí)際，結(jié)果造成很多浪費(fèi)?！?/p>

他所說(shuō)的這些，被業(yè)界普遍歸納為分稅制的若干宗“罪”。

不過(guò)有專家明確表示，在我國(guó)的分稅制中，中央并沒(méi)有多拿?！爸醒胧杖胗?/3轉(zhuǎn)移支付下去了，這是有數(shù)據(jù)的?！?/p>

針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼說(shuō)，“對(duì)地方多征些，是為了調(diào)劑地區(qū)間的不平衡，這在理論上說(shuō)是必要的，不過(guò)做法上存在待商榷之處，但這不是造成地方困難的根本原因。既然是轉(zhuǎn)移支付，就有給誰(shuí)不給誰(shuí)的問(wèn)題，往往人為因素比較大，缺乏制度的約束和安排?，F(xiàn)在也說(shuō)盡量加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，減少專項(xiàng)，因?yàn)閷ｍ?xiàng)要貫徹一些具體的用途，但是各地情況非常復(fù)雜，不可能千篇一律，而且在實(shí)際的做法上，錢撥下去之后，亂挪亂用的情況非常普遍，達(dá)不到專項(xiàng)的目的。如果地方希望中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付把錢給夠，中央難以做到，那地方就進(jìn)行權(quán)利尋租，而收費(fèi)權(quán)和收費(fèi)渠道的泛濫又導(dǎo)致整個(gè)分配狀況的混亂。”

記者所聯(lián)系的某地區(qū)縣級(jí)財(cái)政部門工作人員在介紹當(dāng)?shù)胤侄愔茖?shí)施情況時(shí)說(shuō)，“我們?nèi)ツ甑呢?cái)政收入上交了近2/3，這讓我們心里還是有些想法的。目前我們對(duì)下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研后決定選取其中兩個(gè)推行分稅制，從實(shí)施情況看，他們比以前更有動(dòng)力，畢竟收得多，干得多?！?/p>

專項(xiàng)緣何失效

圍繞引發(fā)諸多非議的轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)首席教授伏潤(rùn)民說(shuō)，“在西部很多地區(qū)，即便中央一分錢不收它們的，也依然滿足不了它們基本的支出。云南省現(xiàn)在已經(jīng)上繳的錢沒(méi)有拿回來(lái)的多，它依然是困難的，其原因是支出膨脹，尤其是一些剛性支出、政策性支出不斷膨脹，同時(shí)財(cái)源減少、新的財(cái)源尚未形成。”

在2010年前后，伏潤(rùn)民對(duì)云南全省縣級(jí)財(cái)力進(jìn)行調(diào)查，“經(jīng)調(diào)查地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自由支配財(cái)政的能力不足12%，也就是說(shuō)地方財(cái)政變成了一個(gè)類似計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)政。原因在于，稅源的建設(shè)如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)特稅的取消使縣鄉(xiāng)財(cái)源減少，然而地方政府又不得不去完成持續(xù)膨脹的剛性支出，例如津補(bǔ)貼提高、教育支出增長(zhǎng)比例要求、行政執(zhí)法的強(qiáng)制性高標(biāo)準(zhǔn)以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套等等，因此，縣級(jí)預(yù)算變成了按照各種要求‘填空。我們幾次縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，都是因?yàn)檎咝詫?dǎo)致，而不是分稅制導(dǎo)致。當(dāng)然我們也不得不承認(rèn)，發(fā)達(dá)地區(qū)上解中央財(cái)政的是多，這又涉及中央應(yīng)該拿多少的問(wèn)題，這取決中央財(cái)政應(yīng)該掌控多大的調(diào)控能力，以及國(guó)民收入再分配要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)?！狈鼭?rùn)民說(shuō)。

對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是“跑部錢進(jìn)”的根源一說(shuō)。伏潤(rùn)民坦誠(chéng)，“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有隨機(jī)性，‘跑部錢進(jìn)就是講的這一塊。”

解決方法同時(shí)也是引發(fā)問(wèn)題的原因。伏潤(rùn)民分析，“按道理說(shuō)，我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該按照規(guī)范的程序進(jìn)行，透明的公開(kāi)論證、嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)督和最后的績(jī)效評(píng)價(jià)，但現(xiàn)在的問(wèn)題是沒(méi)有完整的監(jiān)督機(jī)制和體系。

而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方來(lái)說(shuō)首先考慮的是怎么拿到這筆錢。同時(shí)專項(xiàng)還需地方做配套，但是如果配套要求超出了地方的基本能力，地方就不得不去借款，或者拿其他的財(cái)力充抵。”

這也是此前我們看到，縣級(jí)融資平臺(tái)遍地開(kāi)花，其中超半數(shù)以上的貸款是投向公路與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

伏潤(rùn)民繼續(xù)說(shuō)，“這筆專項(xiàng)的錢拿來(lái)之后沒(méi)有監(jiān)督過(guò)程，尤其是如果當(dāng)下沒(méi)有指定用途，或者雖然指定用途又沒(méi)有指定具體項(xiàng)目的話，這里面就可能出現(xiàn)很多問(wèn)題，最終的結(jié)果就是這筆錢被補(bǔ)充到地方財(cái)力里去和一般性轉(zhuǎn)移支付的功能交叉而不是?？顚Ｓ?。既然是變相的財(cái)力性補(bǔ)助還不如直接拿來(lái)做財(cái)力性補(bǔ)助呢，讓地方政府拿這筆錢，根據(jù)他自己的需要來(lái)進(jìn)行建設(shè)。從這個(gè)意義上講，提議減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是對(duì)的?！?/p>

既然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效用逐漸喪失，為什么依然長(zhǎng)期存在并且一度呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)？“因?yàn)閷ｍ?xiàng)分布在不同的部門，交通、農(nóng)業(yè)、水利等等部門都需要?？?，等于說(shuō)各路諸侯都在向中央要錢，不分不行?？墒墙o它們之后接下來(lái)進(jìn)一步怎么分，都是各自按自己的思路。比如，衛(wèi)生部門對(duì)鄉(xiāng)一級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)助來(lái)提升它們的水平，但是平均下來(lái)每一個(gè)鄉(xiāng)級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)拿到的?？钪挥?000多元錢，客觀地自問(wèn)，這筆錢能改善什么？農(nóng)業(yè)、水利等等其他部門的專款也是這樣。除了大型項(xiàng)目固定之外，很多項(xiàng)目成了‘撒胡椒面，而且內(nèi)部功能交叉、重復(fù)分散、沒(méi)有效力。因此，部門利益分割、準(zhǔn)入條件、監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有建立或者沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的種種問(wèn)題，而造成?？钍У母词鞘聶?quán)劃分不清晰?！?/p>

財(cái)政部門也有著它的思量。某市財(cái)政局工作人員認(rèn)為，“一般性的專項(xiàng)指標(biāo)問(wèn)題較多，應(yīng)當(dāng)少一些一般性的專項(xiàng)，多一些財(cái)力性的專項(xiàng)，或者多一些‘定向但不定項(xiàng)的指標(biāo)，比如切塊給下級(jí)農(nóng)村教育補(bǔ)助指標(biāo)500萬(wàn)元，由地方政府或者地方財(cái)政和教育部門共同安排用于農(nóng)村教育方面的補(bǔ)助?！?/p>

構(gòu)建地方稅體系

采訪中記者注意到，一位市級(jí)財(cái)政局工作人員介紹當(dāng)?shù)胤侄愔魄闆r時(shí)，說(shuō)到這樣的話，“由于我們省還是屬于增量上繳分成的體制，所以還不是真正意義上的分稅制。”他的話印證了此前有業(yè)內(nèi)人士提出的“省以下實(shí)際上沒(méi)有形成真正的分稅制”。

省以下分稅制改革難在何處？浙江省財(cái)稅政策研究室研究員余麗生分析，原因在于地方政府的級(jí)次多、缺乏主體稅種并且缺乏稅權(quán)。

他說(shuō)，“省以下也推行了分稅制改革，但做法是各有千秋、參差不齊，有的地方實(shí)行的是將共享稅的地方部分再在省和市縣劃分的分稅制；有的地方實(shí)行的是總額分成的分稅制，等等?！?/p>

“十八大”提出了構(gòu)建地方稅體系，“這為我們提供了一個(gè)新思路?！睂O鋼說(shuō)，“怎么構(gòu)建新型地方稅體系？稅種就這么多，那么就是怎么分的問(wèn)題。我建議分享制能不能改成分征制，拿增值稅來(lái)說(shuō)，變成中央增值稅和地方增值稅，比如中央征13%。地方征4%-5%，這樣一來(lái)，中央這13愿意減也好不減也好，那是中央的事。地方4也好5也好，收多少，對(duì)誰(shuí)收，這是地方自己做主的事情。這樣有幾個(gè)稅種建立起來(lái)，能夠撐起一個(gè)地方稅體系，要不然就剩下些都是特別少的稅怎么稱它是體系？

按照這個(gè)思路，就需要中央和地方做到各征各的、各管各的，這樣就是比較徹底的分稅制了。如果中央在滿足自身支出時(shí)大大富余了，還要拿出一塊做轉(zhuǎn)移支付，從富裕地區(qū)調(diào)劑到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。現(xiàn)在我們改說(shuō)，理順中央地方財(cái)力與事權(quán)，不講財(cái)權(quán)和事權(quán)，也就是這錢不一定是你征收上來(lái)的，上面給的也算?！?/p>

不過(guò)，伏潤(rùn)民認(rèn)為，“分享改分征解決不了徹底問(wèn)題，徹底問(wèn)題是在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，把財(cái)權(quán)讓出去，地方稅體系才能真正建立。這就涉及到行政體制和財(cái)政體制的匹配問(wèn)題，不是一個(gè)單純的稅收體系。”

“縣級(jí)財(cái)政不同于中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政，中央財(cái)政出現(xiàn)困難可以增稅或者發(fā)行國(guó)債，省級(jí)財(cái)政困難也可以向中央財(cái)政要求增加補(bǔ)助或向縣級(jí)財(cái)政要求提高上繳，而縣級(jí)財(cái)政困難是真正的困難，緩解困難的辦法和手段幾乎沒(méi)有回旋的余地?！庇帑惿f(shuō)。對(duì)于如何構(gòu)建地方稅體系，他建議提高共享稅的地方分成比例，也可以從地方稅中培養(yǎng)變?yōu)榈胤蕉愔黧w稅種。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些小稅種的征收管理潛力是比較大的，如車船稅，隨著我國(guó)汽車從高消費(fèi)品變?yōu)槌鲂械墓ぞ撸M(jìn)入普通家庭，車船稅收入增長(zhǎng)迅速，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。又如土地使用稅，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，土地使用稅收入的增長(zhǎng)將越來(lái)越大，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)也越來(lái)越大。

還可以從費(fèi)改稅中轉(zhuǎn)換為地方稅主體稅種。除了稅收之外，政府憑借行政權(quán)力向企業(yè)和個(gè)人收取有關(guān)費(fèi)，包括政府性基金。政府的費(fèi)收入由于缺乏法律約束，征收的難度大，而不少費(fèi)收入是政府不可或缺的收入，有些地方政府費(fèi)的收入和地方財(cái)政收入規(guī)模幾乎是相當(dāng)?shù)?。?duì)有一些收費(fèi)改成收稅，即費(fèi)改稅這是方向。如將社?；鸶某缮绫６?，將排污費(fèi)改成環(huán)境稅。