(湖南女子學院 教育與法學系，長沙410004)

城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡是世界各國普遍存在的現(xiàn)實問題，經(jīng)濟發(fā)展水平落后的發(fā)展中國家更是如此。由于歷史及現(xiàn)實原因，我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展存在較大差距，影響了構建和諧社會、建設人力資源強國目標的實現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，教育公平與均衡發(fā)展已成為基礎教育改革與發(fā)展的主旋律。國家教育部在關于落實全國人大常委會實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》工作情況報告審議意見的報告中提出:要落實政府責任，進一步明確各地推進義務教育均衡發(fā)展的時間表、路線圖和任務書，形成中央部門和地方政府共同推進的新機制;進一步深化義務教育經(jīng)費保障機制改革，提高保障水平，完善保障內(nèi)容，向農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)和薄弱學校傾斜;從2012年開始，開展義務教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))評估認定工作，定期公布名單(《公民報》2012年第50期)。義務教育的均衡發(fā)展已在落實中，而學前教育卻成了被遺忘的角落，特別是農(nóng)村學前教育，已明顯跟不上教育發(fā)展的步伐，滿足不了人民群眾的要求和教育的需要，處于滯后狀態(tài)。學前教育作為整個教育的起點，是教育均衡發(fā)展的源頭，它的均衡發(fā)展是促進教育和社會公正、公平的基礎。因此，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展是當前學前教育改革與發(fā)展的重點和難點。

一、什么是教育均衡、學前教育均衡

教育均衡發(fā)展實際上是教育平等的問題。羅爾斯認為教育公平包括三個方面:一是機會公平;二是過程公平，就是學校提供的條件、設備、教師等方面水平差不多;三是結果公平[1]。

學前教育均衡發(fā)展是指給予適齡兒童以同等受教育的權利，主要體現(xiàn)在入園率這一指標上;通過資源調(diào)配提供相對均等的教育機會和條件，主要體現(xiàn)在資源配置的平等，包括教師的學歷、教師的職稱、教學設施設備、生均用房、生均圖書等資源均衡配置;以科學有效的方法實現(xiàn)教育效果相對均衡，使每個幼兒在接受教育后都應達到基本標準。

二、我國城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展狀況對比

由于我國長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，直接導致了城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的不均衡。

(一)教育機會不均衡

入園率的高低是衡量幼教發(fā)展水平的重要標準之一，各級教育行政部門也把入園率作為衡量一個地區(qū)幼教發(fā)展水平的重要標志。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國有3～5歲學前適齡兒童5 240萬人，而在園幼兒數(shù)僅有2 479萬人，入園率僅為47.3%[2]。其中，經(jīng)濟條件薄弱、基礎設施較差的廣大農(nóng)村地區(qū)“入園難”問題更加突出。長期以來，我國農(nóng)村學前教育發(fā)展緩慢，而且城鄉(xiāng)學前教育的發(fā)展差距在不斷加大，一些大中城市的幼兒入園率已基本達到85%，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的幼兒已全部入園，而在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，入園率偏低，近2/3的農(nóng)村幼兒沒有機會接受學前教育。統(tǒng)計顯示，2008年學齡前(0至5周歲)農(nóng)村留守幼兒有1 569萬人，占全國農(nóng)村同齡兒童的30.46%，集中分布在中西部人口大省。而令人擔憂的是，目前在中西部22個省區(qū)市的27 284個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一所中心幼兒園。農(nóng)村學前班、幼兒園布點稀少，只有極少數(shù)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近的農(nóng)村幼兒能接受正規(guī)的學前教育，許多分散居住的農(nóng)村幼兒基本處于“無園可進”的境地[2]。

(二)教育過程不均衡

城鄉(xiāng)學前教育過程的不均衡主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費的投入、設施設備的配置以及師資方面。

1.城鄉(xiāng)學前教育經(jīng)費投入不均衡

據(jù)統(tǒng)計，2010年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為401 202億元，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.66%[3]。這與發(fā)達國家高達10%的比例差距甚遠[4]。2010年，國家財政性教育經(jīng)費為14 670.07億元，幼兒園為244.35億元，僅占1.7%[5]，農(nóng)村學前教育經(jīng)費更是無從保障了。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制建立以后，市縣各級政府優(yōu)先安排義務教育經(jīng)費，而忽視了學前教育;加上很多地方對學前教育缺乏應有的認識，認為“普九是重中之重，學前教育有錢就辦”，導致長期以來政府對學前教育的投入極其有限，學前教育經(jīng)費匱乏，嚴重制約了學前教育事業(yè)的發(fā)展。這直接導致我國當前學前教育入學率低、學前教育發(fā)展極不均衡、保教質(zhì)量總體不高。農(nóng)村學前教育經(jīng)費投入不足，一方面導致學前教育機構短缺，大批學前兒童無緣接受教育;另一方面，經(jīng)費的短缺又使得辦園條件簡陋，無力為學前兒童提供基本的生活與教育設施，教育質(zhì)量相對低下。

2.設施設備不均衡

當前幼兒園教學主要著眼于健康、科學、社會、語言、藝術五大領域，其教育目標包括培養(yǎng)幼兒健康的生活態(tài)度和行為習慣，激發(fā)幼兒的好奇心和探究欲望，發(fā)展認識能力;豐富幼兒的情感，培養(yǎng)初步的感受美、表現(xiàn)美的情趣和能力等。這些目標的實現(xiàn)，離不開各種設施設備的輔助，如電視機、DVD、多媒體、玩教具等，但是由于政府對農(nóng)村學前教育資金投入十分有限，這些標準配備根本無法實現(xiàn)，嚴重阻礙著農(nóng)村幼兒園的發(fā)展，致使農(nóng)村學前三年教育發(fā)展滯后。

3.師資素質(zhì)不均衡

(1)農(nóng)村幼兒教師學歷低、專業(yè)素質(zhì)比較差。在農(nóng)村，幼教專業(yè)的畢業(yè)生很少，據(jù)2010年教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計:?？粕?0.2%、本科生占11.3%、研究生占4.0%，農(nóng)村幼兒園50%以上為私人幼兒園，教師由私人聘請，大部分是初高中學歷，占了53.4%，與城市相比相差甚遠。由于農(nóng)村幼兒教師的專業(yè)知識、技能不足，不會采用科學的方法來開展教育教學活動，在行為習慣等方面不能很好地給幼兒起到榜樣示范作用，嚴重影響了農(nóng)村幼兒教育事業(yè)的發(fā)展(見表1)。

(2)農(nóng)村幼兒教師職稱水平比較低，與城市有著巨大差異。據(jù)教育部2010年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，城市幼兒教師評定職稱達到40%以上，而農(nóng)村職稱評定只有15%左右，農(nóng)村私人幼兒園中的教師均為臨時聘用人員，既不用評職稱，也不用考核(見表2)。

表1 幼兒園園長、專任教師學歷情況(教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計)

表2 幼兒園園長、專任教師職稱情況(教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計)

(三)教育結果不均等

東北師范大學蓋笑松等人對城鄉(xiāng)幼兒入學準備狀況進行了對比研究。研究結果顯示:城市兒童的入學準備水平優(yōu)于農(nóng)村兒童;從五大發(fā)展領域來看，農(nóng)村兒童只在運動技能發(fā)展領域優(yōu)于城市兒童，但差異不明顯，他們在學習方式、認知發(fā)展與一般知識基礎、言語發(fā)展、情緒與社會性發(fā)展等方面的成績均顯著低于城市兒童。國內(nèi)外諸多研究證明，不同文化背景的兒童入學準備上的差異直接影響他們?nèi)雽W之后的學習和發(fā)展。

溫家寶同志指出:“沒有教育機會的均等，就談不上社會公平。”要給人民群眾提供均等的教育機會，必須通過教育均衡發(fā)展，來提供相對充分的教育資源和入學機會，以保障人人都有接受教育的權利，在發(fā)展起點上享受平等的待遇，從而為將來的生存和發(fā)展奠定基礎。

三、促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的舉措

從經(jīng)濟學的角度分析，教育均衡最重要的是教育資源(硬件的和軟件的)配置的均衡，從這個意義上說，教育均衡發(fā)展必然包含受教育機會均等和教育過程(條件)均衡。要促進城鄉(xiāng)幼兒教育均衡發(fā)展，一是確保兒童都有受教育的權利和義務，這往往由國家通過法律的形式加以確認和保障;二是提供相對平等的受教育的條件，如教育經(jīng)費、硬件設施配備、師資水平等方面相對均等，這需要國家通過制定政策、調(diào)配資源來實現(xiàn);三是教育效果的相對均等。每個學生接受教育后都應達到一個相應的水平，在德、智、體、美等方面實現(xiàn)全面發(fā)展[6]。所以要實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育的均衡發(fā)展，需從以下幾方面入手:

(一)通過立法保障城鄉(xiāng)兒童受教育權利的平等

美國學者理查德·喬治曾說:“所謂公正，就是指給每個人應得的權益，對可以等同的人或事物平等對待，對不可等同的人或事物區(qū)別對待。”[7]不管是優(yōu)勢群體還是弱勢群體，都有接受學前教育的權利，但是對于弱勢群體實施的學前教育應該與優(yōu)勢群體有所不同，并通過政策使這樣的不同得到保障，否則就有可能出現(xiàn)看似公正實質(zhì)并不公正的事情。所以，確保人人都有受育的權利和義務，這應該是由國家通過法律的形式加以確認和保障的。縱觀世界各國學前教育發(fā)展史，學前教育立法是一個不可阻擋的國際趨勢。美國聯(lián)邦政府早在1979年就頒發(fā)了《兒童保育法案》，1981年頒布了《提前開始法》，1990年通過了《兒童早期教育法案》，頒布了《兒童保育和發(fā)展基金法案》，并在1995年對其進行了修改;英國于1989年頒布了《兒童法案》;澳大利亞于1972年頒發(fā)了《兒童保育法案》[8];葡萄牙于1997年制定了《學前教育法》;20世紀70年代，朝鮮逐步實行“幼兒公育”，并用法律條文固定下來，建立了社會保育和教養(yǎng)的兒童教育體系;瑞典于1975年正式頒布了《學前學校法》等等。這些國家不約而同地采取政府立法的形式來保證和促進本國學前教育的發(fā)展，也對各國學前教育的均衡發(fā)展起到了非常重要的作用。

教育，特別是基礎教育，保證公平是其最基本的要求，也是政府最基本的職責。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的關鍵在于政府，政府要能夠通過法律途徑確保兒童享有平等的受教育的權利，為其提供公平的受教育的機會。因此，加強學前教育立法是符合世界學前教育發(fā)展趨勢的，也是保證幼兒享有學前教育的最基本保障。

(二)對農(nóng)村學前教育財政經(jīng)費投入的傾斜是教育均衡發(fā)展的物質(zhì)保障

與一些發(fā)達國家相比，我國學前教育事業(yè)的資源匱乏，農(nóng)村學前教育經(jīng)費更是無法保障，這導致了農(nóng)村學前教育的配套設備嚴重不足，難以滿足兒童正?；顒雍徒虒W需要，阻礙了教育結果均衡性的實現(xiàn)。教育均衡，財政投入第一，保障學前教育財政資金的充足投入是學前教育發(fā)展的基礎。在2002年，美國總統(tǒng)布什曾簽署過一個《不讓一個兒童落后法案》，明確提出聯(lián)邦政府能夠而且必須縮小處境不利兒童與同齡人之間的成績差距，確保所有兒童在學業(yè)上都能進步，其基本保障就在于將教育資源配置到最需要的地方，即社會弱勢群體所在的地方。弱勢是相對而言，要舍得將教育資源投入到真正需要投入的地方。越是貧困的人群，他們對于改變現(xiàn)狀需要越為強烈，對于改變現(xiàn)狀的能力就越為薄弱。因此，政府應該通過制定政策，調(diào)整和配置公共教育資源，各級政府要將學前教育經(jīng)費列入財政預算，新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜，財政性學前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中要占合理的比例，支持農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展學前教育，市州、縣(市、區(qū))也應設立農(nóng)村學前教育發(fā)展專項經(jīng)費，積極爭取國家支持，實施農(nóng)村學前教育推進試點工程，將有限的資源集中投在最需要投入的地方，促進農(nóng)村學前教育的快速發(fā)展。

(三)農(nóng)村幼兒教師隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展是實現(xiàn)教育結果均衡發(fā)展的核心保障

幼兒素質(zhì)是民族素質(zhì)的基礎。21世紀的競爭是人才的競爭，培養(yǎng)跨世紀人才，必須有高素質(zhì)的教師，沒有教師的質(zhì)量，就沒有教育的質(zhì)量，也就沒有幼兒良好的素質(zhì)。數(shù)量足夠、質(zhì)量上乘、結構合理和樂于奉獻的幼兒教師隊伍是有質(zhì)量普及學前教育的重要前提。城鄉(xiāng)學前教育均衡普及必須加強師資隊伍建設，實現(xiàn)師資配置的基本均衡。

1.保障農(nóng)村幼兒教師的合法權益

農(nóng)村幼兒教師是教師隊伍中的“弱勢群體”，其合法權益難以得到保障，因此要將著力解決其工資待遇和身份問題作為農(nóng)村幼兒教師隊伍建設的重要內(nèi)容。一方面，政府應拓寬經(jīng)費渠道，設專項資金對農(nóng)村幼兒教師最低工資標準作出統(tǒng)一規(guī)定，積極探索解決農(nóng)村在職幼兒教師的養(yǎng)老保險問題。這些措施有利于吸引優(yōu)秀人才投入到農(nóng)村學前教育事業(yè)當中，并有利于穩(wěn)定農(nóng)村幼兒教師隊伍。另一方面，需要制訂相關法律明確幼兒教師的法律地位和身份，盡快出臺幼兒教師編制標準，合理增加幼兒教師編制，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園教師編制。

2.為農(nóng)村幼兒教師提供在職培訓的機會

經(jīng)費是繼續(xù)教育的主要障礙，因此，必須對農(nóng)村幼兒教師繼續(xù)教育加大投入，設立農(nóng)村幼兒教師繼續(xù)教育財政專項和農(nóng)村幼兒教師繼續(xù)教育基金，把幼兒園教師的培訓納入當?shù)刂行W繼續(xù)教育規(guī)劃，不斷提升幼兒園教師的整體素質(zhì)[9]。

3.加強城鄉(xiāng)幼兒園交流，切實提高農(nóng)村幼兒教師的專業(yè)素質(zhì)

(1)開展“送教育理念到農(nóng)村”活動。定期組織思想觀念新、理論水平高的園長將最新的教育理念、名家教育思想帶到欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦學條件落后的農(nóng)村幼兒園，幫助他們從觀念上“脫貧”。

(2)開展“送課下鄉(xiāng)”活動。組織省市教學能手、優(yōu)秀教師、學科帶頭人定期到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回授課，使農(nóng)村幼兒教師觀摩到高水平的教育活動，幫助他們從教學上“脫貧”。

(3)開展教師“定期輪換流動制”。一方面，鼓勵城區(qū)幼兒園教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園和村辦園支教，每學期一輪換，并將此作為晉職和評職稱的條件之一。另一方面，每學期選派一定數(shù)量的農(nóng)村幼兒教師到城市示范性幼兒園跟班學習。通過雙向交流，幫助農(nóng)村幼兒教師從專業(yè)素質(zhì)上“脫貧”。

4.實施農(nóng)村幼兒園教師定向培養(yǎng)專項計劃

進一步完善學前師資的培養(yǎng)體系，充分發(fā)揮高等師范院校在幼兒園教師培養(yǎng)方面的主渠道作用，建立有計劃的按需和分類培養(yǎng)體系，鼓勵初高中畢業(yè)生報考學前教育專業(yè)，實施農(nóng)村幼兒園教師定向培養(yǎng)專項計劃，擴大免費師范生學前教育專業(yè)招生規(guī)模。

[1]顧明遠.教育均衡發(fā)展是教育平等的問題，是人權問題[J].人民教育，2002，(4).

[2]農(nóng)村幼兒入園難在哪兒[N].中國教育報，2010 －02 －04(1).

[3]教育部等關于2010 全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[EB/OL].新華網(wǎng)，2011 －12 －31.

[4]全國范圍內(nèi)幼兒入園率不到40% 師資水平普遍偏低[EB/OL].中國網(wǎng)，2011 －03 －09.

[5]教育部財務司、國家統(tǒng)計局社會科技和文化統(tǒng)計司.2011年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，2012.

[6]葉玉華.教育均衡化的國際比較與政策研究[J].教育研究，2003，(11).

[7]理查德·喬治.經(jīng)濟倫理學[M].李布，譯.北京:北京大學出版社，2002:118.

[8]孟香云.關于促進城鄉(xiāng)幼兒教育均衡發(fā)展的思考[J].教育探索，2010，(12).

[9]楊莉君，陳思.農(nóng)村幼兒教師專業(yè)化發(fā)展途徑的現(xiàn)狀與建議——以湖南省C 縣為例[J].湖南師范大學教育科學學報，2010，(11).