摘 要：文章通過對我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可現(xiàn)狀的研究，以期在理論和實踐中充實質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可方面的內(nèi)容，推進我國行政執(zhí)法的進程，并為實施質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可的質(zhì)監(jiān)機關(guān)更合理、規(guī)范地開展各項工作。

關(guān)鍵詞：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督 行政許可 現(xiàn)狀 對策

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-071-03

一、我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可的實施現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可實施現(xiàn)狀

1.明確了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可實施的項目。長期以來，我國的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可范圍一直缺乏法律規(guī)范，許可范圍過于寬泛，各地缺乏對行政許可的科學劃分，這種情況不利于保護行政相對人的權(quán)利?！缎姓S可法》第十一條為行政許可設(shè)立提出了指導性原則。第十二條和第十三條又對可以設(shè)定行政許可和可以不設(shè)行政許可的情況作了詳細的規(guī)定。為了貫徹實施這些規(guī)定，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和各省、市對審批項目的類型、程序、收費等許多行政許可項目進行了清理。以山西省為例，《行政許可法》頒布實施以來，山西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局認真組織學習和貫徹實施《行政許可法》的活動，制定并出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范行政許可（審批）及執(zhí)法行為工作方案》，科學地將全系統(tǒng)承擔的23項行政許可項目和2項非行政許可審批項目劃分為即辦項和承諾項兩種類型。根據(jù)《行政許可法》第三十四條規(guī)定，山西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將特種設(shè)備登記1項和人員資格許可3項等4項行政許可項目和2項非行政許可審批項目共6項確定為即辦項目。承諾項，除了上述4項行政許可項目和2項非行政許可審批項目外，其余19項行政許可項目屬于《行政許可法》第十二條第四項規(guī)定的事項。根據(jù)《行政許可法》第五十五條規(guī)定的要求，山西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將19項確定為承諾項目。這樣的科學劃分，在實際工作中取得了良好效果。

2.明確了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可的實施機構(gòu)?！缎姓S可法》規(guī)定基礎(chǔ)上，各省、市建立健全了審批機構(gòu)，明確了職能職責。如山西省在現(xiàn)有行政審批服務窗口的基礎(chǔ)上，成立了山西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政審批服務中心，作為山西省局機關(guān)履行行政審批職能的內(nèi)設(shè)服務機構(gòu)。各市局明確專門人員，成立專門機構(gòu)負責行政審批工作；全系統(tǒng)各級行政審批機構(gòu)的日常工作由同級局的辦公室管理，業(yè)務接受法規(guī)機構(gòu)指導，政風行風接受監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督；省局行政審批服務中心負責省局機關(guān)的行政審批工作，并統(tǒng)一掌控全系統(tǒng)行政許可審批工作的進度，負責管理、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政許可工作，通過采取多項措施提高了質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政許可效能。

3.明確規(guī)定了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可的程序。行政許可程序不清晰問題一直是制約我國行政許可制度發(fā)展的瓶頸。在現(xiàn)實工作中，許可程序不健全已成為許可制度建設(shè)中存在的一個突出問題。《行政許可法》規(guī)定了如聽證制度、說明理由制度、時限制度等規(guī)章制度，充分體現(xiàn)了公平、公開的程序要求。各級質(zhì)監(jiān)部門也以此為依據(jù)，不斷充實和完善質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政許可程序規(guī)則。

（二）目前我國質(zhì)量監(jiān)督行政許可制度存在的問題

1.重視不夠。《行政許可法》實施后，雖然各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門都組織了各種方式來學習貫徹《行政許可法》。但是，近些年在實踐工作中，仍然有的地方和領(lǐng)導不能正確認識和處理審批與管理的關(guān)系，重審批輕監(jiān)管；有的地方領(lǐng)導錯誤認為審批事項進入大廳，行政部門其他機構(gòu)和人員就會沒事情可做；退出“大廳”或不進“大廳”所謂的理由找得多，對進入“大廳”的意義和便民效果考慮少甚至不予考慮，畏難情緒大，抵制情緒多等等。有的單位和領(lǐng)導忽視“窗口”工作重要性，往往只掛在嘴上，解決實際問題不力；個別部門承諾“凡進入政務大廳的審批項目一律進入大廳集中審批”，但實際上大廳已撤銷，集中審批成為空話；很多單位依然存在“只掛號不看病問題”，窗口只是受理而不辦理；大廳觸摸屏不開、機關(guān)網(wǎng)絡(luò)不通、項目未公示等等問題依然存在。工作人員思想不重視，行動不自覺，以致出現(xiàn)了“權(quán)錢交易”、“行賄受賄”已經(jīng)成了一些審批過程中的“潛規(guī)則”。質(zhì)量監(jiān)管行政許可項目的監(jiān)督管理有缺陷，審批權(quán)力配置不科學、制約不合理、運行不公開、監(jiān)督不到位。

2.許可費用問題。《行政許可法》對行政許可收費提出了明確的要求，并對行政機關(guān)辦理行政許可所需費用的來源做了明確規(guī)定。但是目前，全國行政收費清理工作仍在繼續(xù)，這就導致很多非法律、行政法規(guī)規(guī)定的不合理收費現(xiàn)象仍然存在。盡管有些項目收費有其存在的必要性，但這種現(xiàn)象所帶來的示范效應擴大了違法收費的社會效應。此外，許多質(zhì)量監(jiān)督管理當局實施行政許可所需費用仍沒納入當?shù)氐呢斦A算，造成行政機關(guān)巨大的經(jīng)濟壓力。因此，許多地方監(jiān)管部門會采取一些變相的辦法逃避法律的限制。這是導致目前原則上不收費制度難以實施的原因。

3.聽證問題?！缎姓S可法》第四十六條、第四十七條、第四十八條都詳細規(guī)定了聽證程序。但是現(xiàn)在，國內(nèi)很多質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政機關(guān)從不積極舉行聽證，并且在某項行政許可是否應該舉行聽證方面，全然由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督當局來決定，無視法律的存在。同時，在行政聽證程序方面、聽證人范圍方面以及聽證記錄等方面存在較多不稱心如意的地方，這些嚴重制約了我國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)聽證制度的實施與推廣。

4.對被許可人的監(jiān)督檢查問題?！缎姓S可法》生效后，各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門加強對被許可人從事行政許可事項活動的監(jiān)督和檢查，在一定程度上改變了“重許可、寬松的監(jiān)管”或“只會允許、沒有監(jiān)控”現(xiàn)象。但是，質(zhì)監(jiān)部門由于無財力支持等原因還沒有建立和完善監(jiān)督檢測系統(tǒng)、監(jiān)督權(quán)不斷濫用的情況時有發(fā)生。

二、我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可制度實施不利的原因分析

（一）《行政許可法》自身因素

由于我國的《行政許可法》是世界上第一部以單行法典的形式專門而統(tǒng)一地規(guī)范行政許可行為的法律，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，再加上立法技術(shù)本身的局限，以及為了法律的穩(wěn)定性，使得現(xiàn)在的行政許可法只能在現(xiàn)有實踐和研究的基礎(chǔ)上作非常概括性的原則規(guī)定，不能為各類具體情況提供詳盡的答案，具體判斷仍需要由許可的設(shè)定機關(guān)來確定。因此，《行政許可法》不可能對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實踐工作中需要解決的任何問題作出規(guī)定，只能為規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督各項設(shè)立指導思想、基本原則和基本的制度框架。此外，由于《行政許可法》很多內(nèi)容是一種專業(yè)的、原則性的規(guī)定，實際操作中具有很大的操作空間，這就使執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中具有較大的靈活性，對現(xiàn)實工作中存在的濫用執(zhí)法權(quán)的行為難以從根本上扭轉(zhuǎn)。

（二）相應配套制度不完善

《行政許可法》頒布實施以來，各級質(zhì)監(jiān)部門都對本部門的行政許可制度進行了梳理和優(yōu)化，但與行政許可制度相應配套的諸如行政許可受理收費及流轉(zhuǎn)登記制度、行政許可聽證制度、等等配套的相關(guān)的許法律制度和體制機制并沒有跟上，特別是在行政許可執(zhí)法程序上缺乏明確、具體的規(guī)定。例如聽證制度，雖然《行政許可法》對聽證的范圍和類型作了明確的規(guī)定，但對于如何組織聽證，聽證的主題怎樣確定等實踐操作問題沒有相應的統(tǒng)一規(guī)定。

（三）觀念的制約

改革開放以來，我國在“法治”道路上取得長足的進步。但幾千年封建社會的“人治”觀念依然根深蒂固，再加上行政許可制度形成于計劃經(jīng)濟時代，人為因素在行政許可制度實施過程中長期占主導地位，扭轉(zhuǎn)這種局面還需從體制機制等方面下大功夫。此外，很多行政許可管理人員認為行政許可是一種授權(quán)行為。這種權(quán)利和義務不對等的錯誤觀念也是制約行政許可制度實施的一個重要主觀因素。

（四）行政工作人員素質(zhì)參差不齊

實施《行政許可法》向質(zhì)監(jiān)機關(guān)工作人員提出了更高的要求，只有這些行政人員自己具備相當?shù)姆芍R，熟悉《中華人民共和國行政許可法》的內(nèi)容，理解《中華人民共和國行政許可法》精神，具有良好的業(yè)務知識，才能更好地在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督實際操作中體現(xiàn)“許可證執(zhí)法”的理念。但在現(xiàn)實生活中，執(zhí)法人員法律素質(zhì)、道德水平、業(yè)務能力素質(zhì)參差不齊，這也是在實際執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題的重要原因。

三、完善質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可制度的對策

（一）提高認識，端正執(zhí)法觀念

各級質(zhì)監(jiān)部門必須要樹立“法治”理念，始終遵循憲法和法律的精神，切實維護憲法和法律的權(quán)威；要加強“服務”的理念，真正理解和接受行政權(quán)力來自于人民的道理，將實施行政許可的理念，從隨意性許可理念、運用權(quán)力理念以及單純管理型許可理念轉(zhuǎn)化為嚴格依法實施許可理念、履行職權(quán)盡職責的理念和服務型許可理念；質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)要嚴格遵守《行政許可法》中的誠實信用原則，各項工作要盡可能做到公開、公正和公平，通過各種途徑增加工作的透明度，使行政相對人辦得明白、辦得放心，進而從源頭維護市場的和諧穩(wěn)定；質(zhì)監(jiān)主管機關(guān)應當樹立責任第一的工作觀，理順責任和權(quán)力的辯證關(guān)系，強化“責任行政”、“有限權(quán)力”的法治理念。

（二）完善相關(guān)配套制度

1.聽證制度。一是擴大聽證人的范圍。行政許可聽證程序應借鑒歐美等發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，除質(zhì)監(jiān)機關(guān)工作人員和行政相對人外，一切與處理該決定有利害關(guān)系的人均應列入聽證參加人范圍。二是應參照西方發(fā)達國家的作法，完善聽證筆錄。將任何口頭的、書面的或其他形式證據(jù)的記錄、聽證程序中提出的全部文書、申請書，行政機關(guān)擬定的事實的裁定、法律結(jié)論的裁決等都記錄在案。

2.信息公開制度。一方面利用網(wǎng)絡(luò)工具和一切的現(xiàn)代最新技術(shù)，如電子觸摸屏，大力加強質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政許可的電子政務建設(shè)。通過現(xiàn)代化的技術(shù)手段，減少政府與公眾、媒體溝通的中間環(huán)節(jié)，這樣既使公民及時準確的了解和掌握了相關(guān)信息，縮短了辦事時間，又大大節(jié)約了政府行政成本，提高了行政效率。另一方面是要建立一套評議制度，使行政相對人實現(xiàn)依法評定，使老百姓和社會都能對行政許可工作實施評定，從而進一步促進各項許可事項更加公平、公正。

3.監(jiān)督制度。第一，應加強事后監(jiān)管力度。質(zhì)監(jiān)機關(guān)批復行政許可后，不能就此了事，而應按照“誰許可、誰負責”的原則，加強對所批產(chǎn)品的后續(xù)研究、生產(chǎn)、流通和使用的監(jiān)督和管理。各級質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)應經(jīng)常派出明察暗訪組，深入基層進行實地檢驗，并及時受理企業(yè)和群眾的投訴，對不合格產(chǎn)品進行跟蹤監(jiān)督。第二，要探索建立長效的監(jiān)督機制。質(zhì)監(jiān)部門要改變以前出現(xiàn)問題時的“一陣風”管理，要研究制定經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，通過制定和落實責任追究制度，督促執(zhí)法人員加強日常的常規(guī)性檢查。第三，加大內(nèi)部監(jiān)督制度的落實。各級質(zhì)監(jiān)部門可以嘗試推行執(zhí)法公示制度、執(zhí)法案件評差制度以及公示被舉報情況等措施加大內(nèi)部監(jiān)督制度的落實。

4.行政首長問責制。對效能低下、執(zhí)行不力，影響整體工作部署的；法制觀念和責任意識淡薄，致使公共利益或行政相對人合法權(quán)益遭受損失或造成不良社會影響的；因違反法定依據(jù)和程序?qū)е聸Q策失誤，造成不良政治影響或重大經(jīng)濟損失的；不嚴格依法行政或治政不嚴、監(jiān)督不力，造成嚴重不良政治影響或其他后果的；言論有損公務員形象，舉止失于檢點，違反國家總局“八嚴禁”和“十不準”規(guī)定，情節(jié)嚴重的負責人進行問責。

5.首辦負責制。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)各單位的政務窗口和政務大廳的首位在崗人員對前來咨詢、辦理事項的人員，必須熱情接待、認真審查提交有關(guān)材料。對材料齊全，符合條件能夠當場辦結(jié)的，應當場辦結(jié)；對當場不能辦結(jié)的，應告知辦結(jié)時間；對材料不符合要求的，應當場審閱，一次性告知應補足的材料。對不屬于本系統(tǒng)職責范圍的事項，應告知承辦部門的名稱、地址、聯(lián)系方式；對屬于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)但不屬于本機構(gòu)職責的事項，要告知具體承辦機構(gòu)的名稱和位置，必要時電話聯(lián)系或親自引領(lǐng)其前往，為當事人提供熱情周到的服務。

（三）強化質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可隊伍建設(shè)

質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可要想得到發(fā)展，就必須培養(yǎng)造就一批政治合格、紀律嚴明、業(yè)務素質(zhì)高、作風過硬的，能夠?qū)崿F(xiàn)《行政許可法》的價值、維護《行政許可法》權(quán)威并把這樣工作作為人生取向的行政許可執(zhí)法隊伍。為此，質(zhì)監(jiān)機關(guān)必須強化其行政工作人員的“許可執(zhí)法”理念，通過各種方式提升其工作人員的素質(zhì)。改革用人機制，建立公考招考、競爭上崗機制，新錄用的執(zhí)法人員，最好有基層工作經(jīng)驗；嚴格實施輪崗制，系統(tǒng)之間、崗位之間定期交叉，既能避免腐敗問題、又能相互促進，利于工作的進一步開展。要注重崗前培訓工作，加強定期培訓，建立執(zhí)法人員定期學法制度，對新法律、法規(guī)要通過多種形式加以學習；每年執(zhí)法證件注冊時，應組織以新法律、法規(guī)為內(nèi)容的考試，建立完善考評機制。日常工作中，要力爭總結(jié)經(jīng)驗教訓，從法律依據(jù)、技術(shù)標準、產(chǎn)品知識、檢查方法等方面入手，增強行政許可執(zhí)法能力。

（四）改善行政許可執(zhí)法環(huán)境

改善行政許可執(zhí)法環(huán)境，減少對行政許可的干擾和不良誘因，營造行政許可的良好外部環(huán)境，是解決行政許可中存在問題的途徑之一。一方面要加大宣傳力度，營造良好氛圍。各級質(zhì)監(jiān)部門要進一步加大宣傳改進機關(guān)作風、優(yōu)化政務環(huán)境，提高政府公信力和執(zhí)行力的重要意義。大力弘揚正氣，堅決抵制歪風邪氣。另一方面，全社會要通過加強法制建設(shè)提高行政相對人的法律意識。全社會要加強《行政許可法》的宣傳工作，各企業(yè)應組織開展相關(guān)法律教育培訓，使行政相對人能夠真正掌握《行政許可法》的基本原則和具體要求，從而具體辦事時能做到有法可依。從而減少行政執(zhí)法中的問題。

（五）強化行政執(zhí)法監(jiān)督

各級各部門，特別是各省直和各市、縣紀檢、監(jiān)察部門要切實加強對各級政務大廳和便民服務中心的監(jiān)督力度，維護政府的執(zhí)行力、公信力；要進一步加大明察暗訪工作力度，針對發(fā)現(xiàn)的問題，要求各單位限期進行整改；對不限期進行整改或者整改不力者應提出檢查建議，并依據(jù)各省《行政機關(guān)及其工作人員行政過錯責任追究規(guī)定》追究有關(guān)人員的紀律責任。

（六）加強對行政服務大廳（窗口）的管理

窗口和大廳是深化行政審批制度改革和貫徹行政許可法的平臺和載體，是樹立政府形象、改善政務環(huán)境的窗口，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新體制的措施，是聯(lián)系黨群、干群關(guān)系，鞏固黨的執(zhí)政地位的重要手段。加強行政服務中心的管理應從以下幾方面著手：一是大力壓縮質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政許可的工作環(huán)節(jié)。行政機關(guān)效能建設(shè)的一個重要方面就是盡力壓縮行政許可工作環(huán)節(jié)，提高工作效率。例如：太原市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局進入市行政服務中心的許可和非行政許可項目，經(jīng)新建審批流程，工作環(huán)節(jié)較以往大大減少。各省、市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)應按照“能并則并，能減則減”的原則，把行政許可程序盡量減到最簡。二是科學、合理安排“窗口”工作人員。要選配、抽調(diào)法律意識強、業(yè)務素質(zhì)高的人員，作為專門的窗口工作人員，承擔行政審批窗口受理工作，取消業(yè)務處（室）輪崗值班制度，徹底改變窗口只是“收發(fā)室”的局面；要定期組織窗口人員進行業(yè)務培訓，特別是對一些新興產(chǎn)業(yè)要及時進行專業(yè)知識的集中學習，使得窗口工作人員的素質(zhì)與所辦業(yè)務相適應。三是擴大“窗口”的權(quán)限，提高工作效率。很多為提高行政機關(guān)在行政服務中心的“窗口”功能，各地行政機關(guān)大都采用授權(quán)的方式，賦予窗口單位實施行政許可，以真正提高窗口許可權(quán)，提高工作效率。四是加強對服務大廳的日常管理。由于行政服務中心法律地位的不明確，與各“窗口”的關(guān)系不明確，加之管理手段有限，所以，更應加強對服務大廳的管理。要建立窗口辦件臺賬制度。即將申請人名稱、辦理事項、收件日期、承諾時限、辦結(jié)日期、領(lǐng)件人簽字、住址及聯(lián)系電話登記在冊，以方便對辦件情況的了解和監(jiān)督，可有效改變兩頭辦理和超時辦結(jié)現(xiàn)象。同時，設(shè)立投訴舉報制度。在大廳設(shè)立投訴窗口，投訴窗口應有專人值班，設(shè)立投訴電話、投訴箱、投訴卡、投訴記錄本等，群眾對窗口有什么意見，可及時投訴，也可事后投訴，可書面投訴，也可電話投訴，做到有投必錄，有錄必查，有查必果，件件向投訴人反饋。

參考文獻：

1.張興祥著.中國行政許可法的理論和實務.北京大學出版社，2009

2.應松年，楊解君主編.行政許可法的理論與制度解讀.北京大學出版社，2010

3.吳青海等主編.質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法概論.鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F，2011

4.林勇.“行政執(zhí)法難”的現(xiàn)象、原因及對策探討.廈門大學行政管理學碩士論文，2001年

5.李煜興.革新行政審批制度.黨政論壇，2002（8）

（作者單位：中共山西省委黨校現(xiàn)代能力訓練中心 山西太原 030006）

（責編：李雪）