摘 要：文章通過分析事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施程序，闡述了內(nèi)部控制理論，增強(qiáng)了該理論的可操作性。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 實(shí)施

中圖分類號(hào)：F234

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）05-105-02

2012年年末，財(cái)政部頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求自2014年1月1日起施行。所謂內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。包括對(duì)其預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理等主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)控制。《內(nèi)控規(guī)范》規(guī)定行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“單位”）要根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。

一、組織全體員工學(xué)習(xí)內(nèi)部控制理論知識(shí)

內(nèi)部控制是全員參與的一項(xiàng)控制活動(dòng)，所以需要組織全體職工學(xué)習(xí)內(nèi)部控制理論知識(shí)，使干部職工了解內(nèi)部控制的總體框架，知悉實(shí)行內(nèi)部控制的目的是“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊 和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果?！睘閮?nèi)部控制措施全面實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

二、設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，明確內(nèi)部控制方法

單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。

單位內(nèi)部控制的控制方法一般包括：（1）不相容崗位相互分離；（2）內(nèi)部授權(quán)審批控制；（3）歸口管理；（4）預(yù)算控制；（5）財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制；（6）會(huì)計(jì)控制；（7）單據(jù)控制；（8）信息內(nèi)部公開。

三、開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，找出關(guān)鍵控制點(diǎn)

事業(yè)單位內(nèi)部控制職能部門應(yīng)梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作為關(guān)鍵控制點(diǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。單位開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)。

單位進(jìn)行單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：（1）內(nèi)部控制工作的組織情況；（2）內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況；（3）內(nèi)部管理制度的完善情況；（4）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況；（5）財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況。

單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：（1）預(yù)算管理情況；（2）收支管理情況；（3）政府采購(gòu)管理情況；（4）資產(chǎn)管理情況；（5）建設(shè)項(xiàng)目管理情況；（6）合同管理情況。

四、建立內(nèi)部控制機(jī)制，健全內(nèi)部管理制度

單位應(yīng)明確內(nèi)部控制實(shí)施的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，讓各相關(guān)崗位人員明晰自己在內(nèi)控實(shí)施過程中的職責(zé)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，制定出符合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度，其中包括以下子制度：（1）人事管理制度；（2）預(yù)算管理制度；（3）收入支出管理制度；（4）票據(jù)管理制度；（5）債務(wù)管理制度；（3）政府采購(gòu)管理制度；（4）資產(chǎn)管理制度；（5）建設(shè)項(xiàng)目管理制度；（6）合同管理制度；（7）內(nèi)部監(jiān)督制度等。

五、單位層面的內(nèi)部控制活動(dòng)

1.決策機(jī)制。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

2.崗位責(zé)任制。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。

3.信息系統(tǒng)。單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。

六、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制活動(dòng)

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等不相容崗位相互分離，建立內(nèi)部預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算，安排各項(xiàng)收支，在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)，確保預(yù)算有效執(zhí)行；同時(shí)規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，定期通報(bào)各部門預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決算管理，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制，并加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

2.收支業(yè)務(wù)控制。（1）收入控制。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，確保收款、會(huì)計(jì)核算等不相容崗位相互分離，各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)由財(cái)會(huì)部門歸口管理并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。業(yè)務(wù)部門要在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后，及時(shí)將合同等有關(guān)材料提交財(cái)會(huì)部門作為賬務(wù)處理依據(jù)，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收，及時(shí)入賬。財(cái)會(huì)部門應(yīng)當(dāng)定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對(duì)應(yīng)收未收項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)查明情況，明確責(zé)任主體，落實(shí)催收責(zé)任。（2）票據(jù)管理。財(cái)政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均應(yīng)履行規(guī)定手續(xù)。按照規(guī)定設(shè)置票據(jù)專管員，建立票據(jù)臺(tái)賬，做好票據(jù)的保管和序時(shí)登記工作。票據(jù)應(yīng)當(dāng)按照順序號(hào)使用，不得拆本使用，做好廢舊票據(jù)管理。負(fù)責(zé)保管票據(jù)的人員要配置單獨(dú)的保險(xiǎn)柜等保管設(shè)備，并做到人走柜鎖。（3）支出控制。確定支出標(biāo)準(zhǔn)，明確支出報(bào)銷流程，確保支出申請(qǐng)和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算等不相容崗位相互分離，明確內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限。大額債務(wù)的舉借和償還屬于重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證，并由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。

3.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制。在政府采購(gòu)活動(dòng)中建立政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施歸口管理，加強(qiáng)內(nèi)部審核、驗(yàn)收，妥善保管政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)資料。

4.資產(chǎn)控制（1）貨幣資金管理。不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，確保不相容崗位相互分離，出納不得兼管稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作，指定不辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)人員定期和不定期抽查盤點(diǎn)庫(kù)存現(xiàn)金。（2）印章管理。嚴(yán)禁一人保管收付款項(xiàng)所需的全部印章，財(cái)務(wù)專用章應(yīng)當(dāng)由專人保管，個(gè)人名章應(yīng)當(dāng)由本人或其授權(quán)人員保管。負(fù)責(zé)保管印章的人員要配置單獨(dú)的保管設(shè)備，并做到人走柜鎖。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)負(fù)責(zé)人簽字或蓋章的，要嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。（3）銀行賬戶管理。嚴(yán)格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。定期由第三人核對(duì)銀行存款余額，抽查銀行對(duì)賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表，核對(duì)是否賬實(shí)相符、賬賬相符。對(duì)調(diào)節(jié)不符、可能存在重大問題的未達(dá)賬項(xiàng)要及時(shí)查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。（4）實(shí)物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)管理。對(duì)資產(chǎn)實(shí)施歸口管理，明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，貴重資產(chǎn)、危險(xiǎn)資產(chǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)，要指定專人保管、專人使用，并規(guī)定嚴(yán)格的接觸限制條件和審批程序；明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對(duì)外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任；建立資產(chǎn)臺(tái)賬，定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，確保賬實(shí)相符；建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、分析工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。（5）對(duì)外投資的管理。確保對(duì)外投資的可行性研究與評(píng)估、對(duì)外投資決策與執(zhí)行、對(duì)外投資處置的審批與執(zhí)行等不相容崗位相互分離；對(duì)外投資應(yīng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，并及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地記錄對(duì)外投資的價(jià)值變動(dòng)和投資收益情況；對(duì)在對(duì)外投資中出現(xiàn)重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按規(guī)定執(zhí)行對(duì)外投資業(yè)務(wù)的部門及人員，要追究相應(yīng)的責(zé)任。

5.建設(shè)項(xiàng)目控制。單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的議事決策機(jī)制，嚴(yán)禁任何個(gè)人單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應(yīng)當(dāng)形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管，確保項(xiàng)目建議和可行性研究與項(xiàng)目決策、概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與竣工審計(jì)等不相容崗位相互分離。項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、概預(yù)算、竣工決算報(bào)告等，應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具評(píng)審意見，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。

建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金，做好相關(guān)文件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作；投資概算調(diào)整、工程洽商和設(shè)計(jì)變更應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，及時(shí)辦理竣工決算，組織竣工決算審計(jì)，辦理建設(shè)項(xiàng)目檔案和資產(chǎn)移交等工作。

6.合同控制。妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對(duì)外簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。建立財(cái)會(huì)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合同訂立的管理，對(duì)于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法律、技術(shù)、財(cái)會(huì)等工作人員參與談判，必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家參與相關(guān)工作；對(duì)合同履行中簽訂補(bǔ)充合同，或變更、解除合同等應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。合同履行過程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時(shí)履行的，要及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的合同應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交財(cái)會(huì)部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)，財(cái)會(huì)部門根據(jù)合同履行辦理價(jià)款結(jié)算和進(jìn)行賬務(wù)處理；未按照合同條款履約的，應(yīng)當(dāng)在付款之前向單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告。加強(qiáng)對(duì)合同登記和安全保密工作，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中涉及的國(guó)家秘密、工作秘密或商業(yè)秘密。合同發(fā)生糾紛的，要在規(guī)定時(shí)效內(nèi)與對(duì)方協(xié)商談判。合同糾紛協(xié)商一致的，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面協(xié)議；合同糾紛經(jīng)協(xié)商無法解決的，經(jīng)辦人員應(yīng)向單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并根據(jù)合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

七、評(píng)價(jià)與監(jiān)督

1.內(nèi)部評(píng)價(jià)。單位應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情行內(nèi)部況進(jìn)監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。單位要根據(jù)本單位實(shí)際情況確定內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率，內(nèi)部監(jiān)督要與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。

2.外部監(jiān)督。單位應(yīng)接受財(cái)政部門、審計(jì)部門的監(jiān)督檢查，并針對(duì)提出的意見和建議進(jìn)行整改。

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3.王燕.淺談行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)部門在內(nèi)部控制中的作用.科技與企業(yè)，2012（10）

（作者單位：1衡水市建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦公室；2河北省農(nóng)林科學(xué)院旱作農(nóng)業(yè)研究所 河北衡水 053000）

（責(zé)編：若佳）