摘 要：云南沿邊開(kāi)放20年取得不少成效：對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、跨境合作機(jī)制和平臺(tái)逐步構(gòu)建、連接?xùn)|南亞的大通道初具雛形、“貿(mào)易興邊”效果顯著。但由于發(fā)展起點(diǎn)低、缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、原有的沿邊開(kāi)放政策優(yōu)勢(shì)逐漸弱化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等原因，導(dǎo)致云南沿邊開(kāi)放存在外貿(mào)方式單一和貿(mào)易依存度較低、通道和口岸的物資承載能力及商品過(guò)境能力較差、沿邊開(kāi)放未從鄰國(guó)走向印度洋的更大領(lǐng)域、未能充分利用外部市場(chǎng)和資源等問(wèn)題。面對(duì)橋頭堡戰(zhàn)略的重大機(jī)遇，云南應(yīng)充分發(fā)揮“橋頭堡建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度”的組織協(xié)調(diào)作用，加快產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、完善跨境合作機(jī)制和平臺(tái)、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)云南沿邊開(kāi)放跨越式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：云南 沿邊開(kāi)放 橋頭堡戰(zhàn)略

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）05-182-03

云南省位于我國(guó)西南邊陲，與老撾、緬甸、越南三國(guó)直接接壤，邊境線長(zhǎng)4060公里，是我國(guó)毗鄰周邊國(guó)家最多、邊境線最長(zhǎng)的沿邊省份，也是我國(guó)唯一能從陸路通道到達(dá)東南亞、南亞及印度洋沿岸的省份。云南省17個(gè)州（市）中有8個(gè)屬邊境地區(qū)，共有25個(gè)邊境縣（市）；16個(gè)少數(shù)民族跨境而居，他們與鄰國(guó)邊境居民語(yǔ)言文化相通、風(fēng)俗習(xí)慣相近，交往歷史悠久。獨(dú)特的地緣優(yōu)勢(shì)使云南成為我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外交往的重要門(mén)戶。

1992年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)云南省省會(huì)昆明為內(nèi)陸開(kāi)放城市，實(shí)行沿海開(kāi)放城市的政策；批準(zhǔn)瑞麗市、畹町市和河口縣為沿邊開(kāi)放城市，并在這三個(gè)縣（市）設(shè)立了國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。自此，云南走上了沿邊開(kāi)放的發(fā)展道路。

一、云南沿邊開(kāi)放的主要成效

沿邊開(kāi)放20多年來(lái)，云南邊積極拓展與東南亞、南亞的合作領(lǐng)域，取得顯著成效：

（一）對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

目前，云南與周邊國(guó)家在農(nóng)業(yè)、交通、能源、通信、金融、人力資源開(kāi)發(fā)、旅游和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作不斷加深，并同120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了經(jīng)貿(mào)關(guān)系，對(duì)外貿(mào)易發(fā)展迅速，對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作及“走出去”步子越來(lái)越穩(wěn)。

1.對(duì)外貿(mào)易快速增長(zhǎng)。據(jù)昆明海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年，云南省外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)到210億美元，同比增長(zhǎng)31%，增幅位列全國(guó)第5位；云南對(duì)東盟外貿(mào)進(jìn)出口額67.6億美元，較上年同期增長(zhǎng)13.6%，占同期云南外貿(mào)總額32.2%。

2.利用外資實(shí)現(xiàn)跨越。2006年以來(lái)，云南省外資引進(jìn)呈現(xiàn)一年邁上一個(gè)臺(tái)階，一年實(shí)現(xiàn)一次跨越的發(fā)展勢(shì)頭。2012年云南省實(shí)際利用外資21.89億元，同比增長(zhǎng)26%，高于全國(guó)平均增速。外資投資主體進(jìn)一步多元化，擴(kuò)大到泰國(guó)、荷蘭、加拿大等國(guó)家和地區(qū)；外商投資不僅涉及煙草、旅游、制藥等傳統(tǒng)領(lǐng)域，還擴(kuò)展到市政設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)、農(nóng)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。外來(lái)投資對(duì)全省財(cái)稅增收、擴(kuò)大就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率日益提高。

3.“走出去”戰(zhàn)略取得突破。2011年，云南省新簽對(duì)外承包工程項(xiàng)目47個(gè)，新增合同額11.2億美元，同比增長(zhǎng)15.44%；完成營(yíng)業(yè)額11.4億美元，同比增長(zhǎng)16.3%。云南省對(duì)外直接投資規(guī)模也呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2011年實(shí)際對(duì)外直接投資5.7億美元，同比增長(zhǎng)20.4%，位列全國(guó)第10位、位列西部和沿邊省份第1位。截至2012年9月底，云南省境外投資企業(yè)達(dá)385家，在28個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立企業(yè)開(kāi)展投資業(yè)務(wù)，對(duì)外實(shí)際投資累計(jì)達(dá)24.4億美元，位列西部地區(qū)前茅。

（二）跨境合作機(jī)制和平臺(tái)逐步鞏固

沿邊開(kāi)放以來(lái)，云南省積極參與中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作、孟中印緬區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、“黃金四角”經(jīng)濟(jì)合作等次區(qū)域合作機(jī)制的建設(shè)；推動(dòng)建立了云南—泰北、云南—老北合作工作組、“昆明—河內(nèi)—海防—老街—廣寧”經(jīng)濟(jì)走廊和云南省與越南北部河江、老街、萊州、奠邊4省聯(lián)合工作組機(jī)制等多個(gè)雙邊合作機(jī)制的建設(shè)。此外，還搭建了“中國(guó)昆明進(jìn)出口商品交易會(huì)”、“昆明國(guó)際旅交會(huì)”、中國(guó)—南亞國(guó)家商品展”、中越、中老、中緬邊交會(huì)、“滇池泛亞合作”系列高峰會(huì)、滇緬經(jīng)貿(mào)合作論壇、湄公學(xué)院、GMS經(jīng)濟(jì)走廊論壇等多個(gè)合作交流平臺(tái)；推動(dòng)了柬埔寨、老撾、馬來(lái)西亞、緬甸、泰國(guó)、越南等東盟六國(guó)在昆明設(shè)立總領(lǐng)事館；全省對(duì)外友好城市48對(duì)，結(jié)好的國(guó)家遍及五大洲。次區(qū)域、雙邊合作機(jī)制的建設(shè)、多層次合作平臺(tái)的搭建，使云南融入全球經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作交流的程度和廣度明顯增強(qiáng)。

（三）連接?xùn)|南亞的大通道初具雛形

目前，由公路、航空、鐵路、水運(yùn)等構(gòu)成的、云南省連接?xùn)|南亞的國(guó)際大通道基本打通。公路方面，截至2011年底，云南省公路通車?yán)锍?1.45萬(wàn)公里，居全國(guó)第三；其中，高速公路通車?yán)锍?607公里，居西部第一。建成或在建通向鄰省、輻射全國(guó)的干線公路7條，通往越南、老撾、緬甸和經(jīng)老撾到泰國(guó)的4條國(guó)際大通道的中國(guó)境內(nèi)段已逐步改建成高等級(jí)公路，并開(kāi)通中越、中老國(guó)際公路運(yùn)輸線路16條。航空方面，全省共有12個(gè)民用機(jī)場(chǎng)，列居全國(guó)第2位；開(kāi)通國(guó)內(nèi)航線159條，國(guó)際航線27條；面向東南亞、南亞、西亞，聯(lián)接歐洲、亞洲、非洲的中國(guó)西南門(mén)戶國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)——昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)，基本形成以昆明為基地、輻射全國(guó)和東南亞各國(guó)的航線網(wǎng)絡(luò)。鐵路方面，鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到2504公里，電氣化率55.3%；連接?xùn)|南亞各國(guó)與歐亞大陸的泛亞鐵路中國(guó)境內(nèi)段的修建進(jìn)展順利。水路方面，瀾滄江—湄公河國(guó)際航運(yùn)通道已于2001年正式通航，這是中國(guó)進(jìn)入東南亞或借東南亞港口進(jìn)入印度洋沿岸地區(qū)最便捷的通道。

此外，全省擁有邊境口岸23個(gè)，其中國(guó)家一類口岸16個(gè)，二類口岸7個(gè)，邊境通道90多條，是我國(guó)對(duì)東南亞、南亞口岸通道最為密集的地區(qū)，同時(shí)也是我國(guó)對(duì)東南亞進(jìn)出境人員和車輛最多、口岸貨物吞吐量最大的內(nèi)陸地區(qū)。

（四）“貿(mào)易興邊”效果顯著

隨著沿邊開(kāi)放的推進(jìn)，云南具有獨(dú)特地緣優(yōu)勢(shì)和良好發(fā)展基礎(chǔ)的邊境貿(mào)易持續(xù)增長(zhǎng)。2011年，云南省實(shí)現(xiàn)邊境貿(mào)易進(jìn)出口20億美元，同比增長(zhǎng)15.8%；邊境貿(mào)易進(jìn)出口總額在全省外貿(mào)進(jìn)出口總額中的比重為12.5%。

邊境貿(mào)易不僅是云南省與周邊國(guó)家開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易的重要方式，更是推動(dòng)云南邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。邊境貿(mào)易帶來(lái)了大量人流、物流、資金流、信息流，活躍了市場(chǎng)，促進(jìn)了交通運(yùn)輸、餐飲服務(wù)、通訊、旅游、建筑等產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，同時(shí)還為邊民帶去更多的就業(yè)機(jī)會(huì)及經(jīng)濟(jì)收入，加快了沿邊地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的進(jìn)程。此外，邊境貿(mào)易還為沿邊地區(qū)地方財(cái)政收入作出了重要貢獻(xiàn)。例如，2009年德宏州邊貿(mào)企業(yè)上繳稅收3.1億元，占地方財(cái)政收入的18%；保山市騰沖縣邊貿(mào)稅收占財(cái)政收入的25%；河口縣邊貿(mào)稅收占地方財(cái)政收入的35%以上。

二、云南沿邊開(kāi)放中存在的問(wèn)題

20年來(lái)，云南沿邊開(kāi)放取得了顯著成效，為云南邊境地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了巨大轉(zhuǎn)機(jī)，但沿邊開(kāi)放的成效與良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)相比還存在一定差距，還急需解決以下方面的問(wèn)題：

（一）對(duì)外貿(mào)易方式單一，貿(mào)易依存度較低

云南省對(duì)外貿(mào)易還處于低端的初級(jí)貿(mào)易狀態(tài)，主要為一般貿(mào)易，服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易、加工貿(mào)易等貿(mào)易形式所占比重較小。以2012年為例，云南省一般貿(mào)易進(jìn)出口額為112.8億美元，占外貿(mào)進(jìn)出口總額的比重達(dá)53.7%。

此外，云南對(duì)外貿(mào)易多為代理進(jìn)出口，出口產(chǎn)品主要來(lái)自重慶、廣東、浙江、江蘇等省市，云南沿邊城市大多只是這些內(nèi)地省市的中轉(zhuǎn)站，僅起著產(chǎn)品粗加工、提供通道的作用。這樣，較短的產(chǎn)業(yè)鏈導(dǎo)致云南對(duì)外貿(mào)易依存度較低。例如，2011年云南省外貿(mào)依存度僅為11.6%左右，其中出口貿(mào)易依存度為6.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)49.0%和25.6%的水平，與沿海地區(qū)相比差距更大。較低的外貿(mào)依存度，尤其是較低的出口貿(mào)易依存度，一方面反映出云南產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，另一方面也反映出對(duì)外貿(mào)易對(duì)云南經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)明顯不足。

（二）通道和口岸的物資承載能力及商品過(guò)境能力較差

云南沒(méi)有出?？?，90%的貨物運(yùn)輸量不得不依靠陸路。但是，由于鐵路建設(shè)滯后，出省的貴昆、內(nèi)昆、成昆和南昆鐵路均為單線鐵路，運(yùn)輸能力不足需求量的20%。而云南公路等級(jí)較低、通達(dá)能力差，加上出境通道國(guó)內(nèi)國(guó)外建設(shè)不同步導(dǎo)致境內(nèi)路段等級(jí)較高，境外路段等級(jí)低，通道通而不暢，運(yùn)輸效率低下，能力不足。

云南口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也相對(duì)滯后。除瑞麗、河口、景洪等幾大口岸外，大部分口岸的倉(cāng)儲(chǔ)裝卸能力低，服務(wù)不配套，功能單一，通關(guān)能力弱，僅能承擔(dān)基本轉(zhuǎn)運(yùn)的通關(guān)過(guò)境功能，倉(cāng)儲(chǔ)、物流和加工等方面的功能無(wú)法完全發(fā)揮。

此外，由于交通運(yùn)輸便利化問(wèn)題尚未解決，貿(mào)易通道的效益遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。例如，由于我國(guó)與相鄰國(guó)家在海關(guān)制度、檢驗(yàn)檢疫要求、運(yùn)輸物流標(biāo)準(zhǔn)等方面差距較大，縱跨中、老、泰三國(guó)的昆曼公路尚不能讓三國(guó)車輛共同通行，加上中國(guó)、老撾貨車運(yùn)載標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成運(yùn)輸費(fèi)用增加，物流成本較高等問(wèn)題。

（三）沿邊開(kāi)放還未從鄰國(guó)走向印度洋的更大領(lǐng)域

云南對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作大多集中在東盟十國(guó)，東盟十國(guó)中又以接壤的緬甸、老撾、越南三國(guó)為主，與其他國(guó)家的交往相對(duì)較少。例如，2009年，云南境外實(shí)際投資金額中，排名前三位的是老撾、緬甸、越南，這三國(guó)的投資額占云南省全部境外投資額的75.12%；云南與老撾、緬甸、越南的貿(mào)易額占全省對(duì)外貿(mào)易額的27%。這表明云南的沿邊開(kāi)放還未能從鄰國(guó)走向印度洋的更大領(lǐng)域，西南窗口作用未能充分發(fā)揮，云南的地緣優(yōu)勢(shì)尚未轉(zhuǎn)化為開(kāi)放優(yōu)勢(shì)。

（四）沿邊開(kāi)放未能充分利用外部市場(chǎng)和資源

沿邊開(kāi)放以來(lái)，云南對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展迅速，但總體而言，云南企業(yè)“走出去”的規(guī)模還不大，仍處于起步階段。截至2011年12月底，云南省對(duì)外實(shí)際投資累計(jì)18.6億美元，僅占全國(guó)對(duì)外實(shí)際投資累計(jì)額的0.58%，企業(yè)“走出去”與云南沿邊開(kāi)放的要求還有很大差距。此外，由于云南地處內(nèi)陸，陸路物流成本較高，對(duì)“兩頭在外”加工貿(mào)易型外資企業(yè)的吸引力有限，因而云南省利用外資的總量也較小，實(shí)際利用外資占全國(guó)比重僅為1.5%；對(duì)外貿(mào)易出超年年擴(kuò)大，出口與進(jìn)口的比例從2006年的1.2∶1，擴(kuò)大為2011年的1.4∶1。反映了云南沿邊開(kāi)放未能真正實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資源”的利用，特別是未能充分利用國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)外資源。

三、導(dǎo)致云南沿邊開(kāi)放未能持續(xù)快速推進(jìn)的原因分析

通過(guò)以上分析看到，20年來(lái)，云南沿邊開(kāi)放取得了巨大成效，但同時(shí)云南區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)并未能轉(zhuǎn)化為開(kāi)放優(yōu)勢(shì)，云南沿邊開(kāi)放未能持續(xù)快速推進(jìn)。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）發(fā)展起點(diǎn)低、基礎(chǔ)薄弱

云南省8個(gè)邊境州市都是少數(shù)民族聚集區(qū)和貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP在我國(guó)7個(gè)沿邊省區(qū)中是最低的；云南25個(gè)邊境縣市中有17個(gè)是國(guó)家級(jí)貧困縣，人均GDP只有全省平均水平的65.8%，工業(yè)化率比全省低12.7個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民人均收入比全省低838元。自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)化程度較低，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本高，沿邊開(kāi)放推進(jìn)存在較突出的制約因素。

（二）缺少沿邊開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

云南產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，大多處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。支柱產(chǎn)業(yè)多為資源開(kāi)發(fā)型產(chǎn)業(yè)，只有上游的原料生產(chǎn)和初加工產(chǎn)業(yè)，而缺失下游產(chǎn)業(yè)鏈的深加工和附加產(chǎn)業(yè)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈沒(méi)有得到延伸。加上科技創(chuàng)新能力不足，缺乏技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)，豐富的資源優(yōu)勢(shì)沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致云南省對(duì)外貿(mào)易、“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”缺少產(chǎn)業(yè)支撐，沿邊開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

（三）原有的沿邊開(kāi)放政策優(yōu)勢(shì)逐漸弱化

20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)政府在開(kāi)放沿邊城市的同時(shí)，還制定了包括土地、項(xiàng)目審批、貼息貸款、稅收優(yōu)惠、財(cái)政定額返還等一系列沿邊開(kāi)放扶持政策。之后，從全局考慮，國(guó)家對(duì)我國(guó)貿(mào)易政策和管理辦法進(jìn)行了調(diào)整，取消了多種進(jìn)出口商品優(yōu)惠政策，這一舉措導(dǎo)致原有的沿邊開(kāi)放優(yōu)惠政策收縮，沿邊地區(qū)的貿(mào)易優(yōu)勢(shì)逐步減弱，甚至不復(fù)存在，從而使得云南沿邊開(kāi)發(fā)的持續(xù)快速推進(jìn)受阻。例如，1996年，我國(guó)將邊境貿(mào)易納入大貿(mào)管理，大大增加了邊境貿(mào)易進(jìn)口成本，加上受進(jìn)出口商品許可證、配額管制，使云南邊境貿(mào)易嚴(yán)重受挫；2008年，國(guó)家大幅度調(diào)高部分資源性產(chǎn)品的出口關(guān)稅稅率，使云南省有色金屬和化工等支柱產(chǎn)業(yè)的出口受到影響：2008年云南加工貿(mào)易進(jìn)出口額僅為5億美元，較上年大幅下降56.1%。此外，2010年中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)零關(guān)稅時(shí)代開(kāi)啟后，相比自貿(mào)區(qū)，云南邊貿(mào)既有的政策優(yōu)勢(shì)也逐漸喪失。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的瓶頸制約

云南沿邊開(kāi)放發(fā)展中，資金投入不足和基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約尚未根本破除。云南的口岸大多處在邊疆地區(qū)，除瑞麗、景洪、河口等幾個(gè)大的口岸外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，未能實(shí)現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，有其位而無(wú)其勢(shì)，有其名而未得其利，一定程度上抑制了云南沿邊開(kāi)放的進(jìn)程。

（五）周邊國(guó)家和國(guó)際市場(chǎng)等外部因素的影響

對(duì)外合作受世界經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)影響十分明顯。2008年以來(lái)的全球性金融危機(jī)，使云南沿邊開(kāi)放的外部環(huán)境變得更加復(fù)雜和惡劣。例如，受金融危機(jī)影響，云南省主要出口產(chǎn)品，如有色金屬錫、鉛、白銀等商品需求萎縮，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格大幅下挫，致使云南邊境貿(mào)易成交額增長(zhǎng)減緩，2009年邊境貿(mào)易額為12.61億美元，僅比2008年增加4.2個(gè)百分點(diǎn)。

此外，由于云南周邊的緬甸、老撾經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育程度低，貿(mào)易體制不完善，基礎(chǔ)設(shè)施落后，一定程度上增加了云南沿邊地區(qū)擴(kuò)大開(kāi)放的成本和難度；加上周邊國(guó)家的局勢(shì)和政策導(dǎo)向存在的不確定因素較多，增加了云南與這些國(guó)家合作的風(fēng)險(xiǎn)，影響了云南沿邊開(kāi)放的成效。

四、以橋頭堡戰(zhàn)略推動(dòng)云南沿邊開(kāi)放跨越式發(fā)展的對(duì)策建議

新時(shí)期，云南在沿邊開(kāi)放中的重要地位越來(lái)越受到國(guó)家的重視。2011年5月6日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的意見(jiàn)》正式出臺(tái)，提出了把云南建設(shè)成為中國(guó)面向西南開(kāi)放的重要橋頭堡的戰(zhàn)略構(gòu)想，云南重新站在了國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的最前沿。抓住橋頭堡戰(zhàn)略這一重大機(jī)遇，全面提升云南沿邊開(kāi)放質(zhì)量和水平，對(duì)推動(dòng)云南沿邊開(kāi)放跨越式發(fā)展具有重大意義。

（一）充分發(fā)揮“橋頭堡建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度”的組織協(xié)調(diào)作用

機(jī)制建設(shè)是推動(dòng)沿邊開(kāi)放最重要的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性工作，是云南沿邊開(kāi)放必須首先要解決的環(huán)節(jié)。日前，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)牽頭，外交部、教育部、科技部等44個(gè)國(guó)家有關(guān)部門(mén)和云南省人民政府參加的“橋頭堡建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度”（以下簡(jiǎn)稱“部際聯(lián)席會(huì)議”）已正式啟動(dòng)。

“部際聯(lián)席會(huì)議”是國(guó)家層面的橋頭堡建設(shè)組織協(xié)調(diào)支撐機(jī)制。各成員單位應(yīng)密切配合，形成合力，高效務(wù)實(shí)地協(xié)調(diào)解決云南橋頭堡建設(shè)中在政策落實(shí)、項(xiàng)目安排、體制機(jī)制創(chuàng)新以及外事等方面需要中央政府予以支持和解決的問(wèn)題。各成員單位應(yīng)從各自職能職責(zé)出發(fā)，充分考慮云南省在橋頭堡建設(shè)中先行先試的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)化支持橋頭堡建設(shè)的相關(guān)政策，明確沿邊開(kāi)放的政策取向。云南省也要采取切實(shí)有力的措施做好與國(guó)家相關(guān)部門(mén)的溝通銜接，推動(dòng)國(guó)家對(duì)各項(xiàng)優(yōu)惠政策進(jìn)一步細(xì)化；細(xì)化相關(guān)政策的實(shí)施方案，加大政策落實(shí)和項(xiàng)目實(shí)施的力度。

（二）加快產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，提供強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐

在沿邊開(kāi)放進(jìn)程中如果沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)體系，那么云南就只會(huì)是一個(gè)過(guò)道或驛站，實(shí)現(xiàn)不了經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的目標(biāo)。因而產(chǎn)業(yè)培育是云南沿邊開(kāi)放最核心、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一。

應(yīng)以橋頭堡戰(zhàn)略為契機(jī)，發(fā)揮云南的資源稟賦優(yōu)勢(shì)和地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加快沿邊特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，形成具有云南特色、結(jié)構(gòu)合理、定位清晰、功能突出的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)格局。應(yīng)加快改造煙草、礦冶、精密數(shù)控機(jī)床等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)、延伸其產(chǎn)業(yè)鏈，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；發(fā)揮生物多樣性和種質(zhì)資源庫(kù)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生物醫(yī)藥、生物技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)；建設(shè)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地和流通中心，培育特色農(nóng)業(yè)；探索在周邊國(guó)家建設(shè)農(nóng)業(yè)科技示范基地，加強(qiáng)境外農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)技術(shù)和勞務(wù)輸出，使云南成為面向東南亞的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣樞紐；大力發(fā)展商貿(mào)、跨境物流、旅游、會(huì)展、金融等沿邊開(kāi)放特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建合理的沿邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)銜接，從而形成產(chǎn)生聚集和規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)而使之轉(zhuǎn)化為沿邊開(kāi)放合作的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（三）繼續(xù)完善跨境合作機(jī)制和合作平臺(tái)，提供良好的制度支撐

云南省應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)國(guó)家加強(qiáng)與周邊國(guó)家中央政府、國(guó)際組織的溝通，進(jìn)一步深化、鞏固和完善雙邊國(guó)際合作機(jī)制，搭建重點(diǎn)合作平臺(tái)和交流窗口，提升沿邊開(kāi)放水平。

近年來(lái)，云南省已為中越河口—老街、中緬瑞麗—木姐、中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)做了大量基礎(chǔ)性工作，但目前尚缺國(guó)家層面對(duì)建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策支撐，缺乏建設(shè)工作的整體規(guī)劃。因而建議中央政府從國(guó)家層面加快推進(jìn)中越、中緬、中老跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，將跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)納入國(guó)家沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略和GMS合作框架及會(huì)晤議程，啟動(dòng)與越南、緬甸、老撾中央政府的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)對(duì)話機(jī)制，建立雙邊合作的新合作機(jī)制。

此外，在中央政府交流和磋商的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)多邊地方政府間的協(xié)調(diào)與溝通，深化與東南亞、南亞在的交通、物流、經(jīng)貿(mào)、文化、人才等方面交流合作，拓展開(kāi)放合作的新空間。

（四）進(jìn)一步改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)沿邊開(kāi)放的通道支撐能力

通道和口岸是對(duì)外開(kāi)放的基礎(chǔ)和條件。云南沿邊開(kāi)放水平在很大程度上取決于大通道建設(shè)的水平，尤其是取決于連接?xùn)|南亞、南亞大通道的建設(shè)進(jìn)展。因此，應(yīng)加快云南通往境外的重大公路、鐵路、航運(yùn)、水運(yùn)通道項(xiàng)目的籌備和建設(shè)，具體包括：（1）改善瀾滄江—湄公河國(guó)際航運(yùn)通道的運(yùn)輸條件，提高航期、增加運(yùn)輸能力；（2）推進(jìn)中老泰、中緬、中越等國(guó)際鐵路云南境內(nèi)段及昆明—重慶鐵路的規(guī)劃和建設(shè)；（3）加快中緬、中老泰、中越公路云南境內(nèi)段的高速化改造，加快昆明綜合交通樞紐工程建設(shè)；（4）加快電子口岸信息交換平臺(tái)建設(shè)，提高通關(guān)流程的自動(dòng)化和通關(guān)效率。

考慮到國(guó)際通道建設(shè)資金量大、涉及面廣、不可預(yù)見(jiàn)因素較多，建議加大對(duì)通道建設(shè)信貸保險(xiǎn)等方面的支持力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和外資進(jìn)入沿邊地區(qū)；通過(guò)設(shè)立沿邊開(kāi)放引導(dǎo)基金，扶持和幫助外部資本到沿邊重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行投資。

此外，建議從國(guó)家層面加強(qiáng)與GMS國(guó)家協(xié)商，盡快簽訂雙邊政府間保障《大湄公河次區(qū)域便利貨物與人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》條款實(shí)施的協(xié)議，在檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)、海關(guān)制度、國(guó)際運(yùn)輸法律等方面形成一系列制度性標(biāo)準(zhǔn)，消除通關(guān)便利化中存在的法律障礙。

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（作者單位：云南農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院 云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南昆明 650201 第一作者簡(jiǎn)介：張毅，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，副教授，碩士，研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展、中國(guó)—東盟農(nóng)業(yè)合作；通訊作者：李永忠，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，教授，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。）

（責(zé)編：若佳）