分戶籍、分地區(qū)、分城鄉(xiāng)的碎片化的社會保障體制安排和人口流動性的日益增強(qiáng)構(gòu)成一對尖銳的矛盾，解決這一矛盾需要三個方面的制度創(chuàng)新：剝離社保體制與戶籍制度的關(guān)系、為跨地區(qū)社保支付提供財政援助、社保和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)聯(lián)動。

隨著城鎮(zhèn)化率超過50％，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入中后期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正逐步打破，人口遷移流動的增強(qiáng)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致人口流動性對社會保障體制建設(shè)所帶來的壓力和影響正日益突出。需要建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)、更具普惠性的社會保障體系，這將是構(gòu)成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一項重要制度建設(shè)。

人口流動性對社會保障體制的挑戰(zhàn)

當(dāng)前中國的流動人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.6億。根據(jù)對“六普”數(shù)據(jù)的分析，在2.6億的流動人口中，農(nóng)村人口離開戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入其他地區(qū)的城鎮(zhèn)的遷移人口大約有1億人口（鄉(xiāng)城遷移），從中小城鎮(zhèn)和城市進(jìn)入其他城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移人口大約有1.3億（城城遷移），另外有0.3億人口是從農(nóng)村地區(qū)遷移流動進(jìn)入其他地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。與此同時，在城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村地區(qū)，無論是城市化過程中農(nóng)民被動失去土地進(jìn)入城鎮(zhèn)，還是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主動離開土地進(jìn)入所在城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)和居住，這部分的鄉(xiāng)城遷移流動的總量也有近1億人口。

我們也看到，人口跨地區(qū)遷移流動的態(tài)勢進(jìn)一步增強(qiáng)。東部沿海地區(qū)繼續(xù)保持大規(guī)模的人口集聚，而隨著中西部地區(qū)崛起和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，對人口遷移流動的吸引力也有所增強(qiáng)。中國遷移流動人口中，跨省遷移流動人口達(dá)到8600萬，其中廣東、浙江、上海、北京、江蘇都是人口遷入的主要地區(qū)；而從四川、重慶、廣西、貴州、安徽、江西、湖南、湖北，以及河南、河北等省份，都有大規(guī)模的人口遷出。

中國社會保障體制的實施相當(dāng)大程度上還是依據(jù)戶籍身份，大量遷移流動人口和農(nóng)民工群體難以被當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ象w系所覆蓋，甚至流動者個人考慮到長期生活安排的非定居性，也并不愿意參與所在地區(qū)的社會保險計劃。不同地區(qū)由于統(tǒng)籌區(qū)域不同，具有不同的社會保險計劃，不同社會保險基金的統(tǒng)籌體系還相互隔離。同時，中國農(nóng)村地區(qū)實施的是新農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，而城鎮(zhèn)居民享受城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民社會保險；一些城市中還分為城鎮(zhèn)保險和小城鎮(zhèn)保險不同的類型。

因此，社會保障體制的戶籍分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割，越來越不適應(yīng)日益增強(qiáng)的人口流動性，不適應(yīng)人口空間轉(zhuǎn)移、不適應(yīng)中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。這種缺乏流動性的社會保障體制，造成社會保障的碎片化，擴(kuò)大了社會福利的不平等，也限制了城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化的勞動力市場發(fā)展。

如何使社會保障體制的發(fā)展適應(yīng)人口的流動性和支撐人口的流動性，如何實現(xiàn)不同性質(zhì)、不同地區(qū)的社會保障有效銜接轉(zhuǎn)移，成為人口遷移流動和不斷城鎮(zhèn)化過程中社會保障體制建設(shè)的一個突出難題。

戶籍制度和社會保障體制相脫離

在人口流動性日益增強(qiáng)的背景下加強(qiáng)社會保障建設(shè)，一方面要推動相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新。實現(xiàn)跨地區(qū)社會保障銜接轉(zhuǎn)移，需要個人身份識別的信息系統(tǒng)建設(shè)，需要跨區(qū)域和不同保障基金間的結(jié)算安排，需要在金融體制上支持跨區(qū)域和不同保障產(chǎn)品間的合并和取現(xiàn)等等。更重要的是，人口流動性下的社會保障體制建設(shè)需要推動相關(guān)制度創(chuàng)新，如何解決進(jìn)入城市的遷移流動人口的社會保障、如何實現(xiàn)跨地區(qū)社會保障銜接轉(zhuǎn)移，涉及復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)和制度建設(shè)，制度創(chuàng)新的困難和挑戰(zhàn)顯然比技術(shù)創(chuàng)新更加突出。

適應(yīng)人口流動性的社會保障體制建設(shè)，就是要打破社會保障體制的戶籍分割、地區(qū)分割和城鄉(xiāng)分割，并在此過程中構(gòu)建更加均等化和一體化的國家社會保障體制。

第一，打破戶籍分割，增強(qiáng)對遷移流動人口社會保障計劃的接納和覆蓋。

將大量遷移流動人口逐步納入流入地城市的社會保障體系是必要的。同工不同酬、同工不同保障，不僅是勞動權(quán)益的不平等，也帶來了收入分配和福利安排的不平等，并使戶籍身份體系構(gòu)成勞動力市場分割，影響勞動力自由流動。客觀來看，當(dāng)前遷移流動人口的社會保障建設(shè)落后于人口的流動性，并成為勞動力市場發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的阻礙因素。

通過流動人口逐步更加平等地進(jìn)入所在地區(qū)的社會保障體系，能夠幫助其在城市中長期居留和穩(wěn)定居留，推動流動人口的市民化和社會融合，并因此幫助遷移流動人口完成其城市化，成為城市新興中產(chǎn)階級的組成部分，并為推動中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的不斷提升創(chuàng)造條件。

另一方面，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，乃至城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險也應(yīng)該盡可能地逐步剝離與戶籍身份的關(guān)聯(lián)，過渡到以就業(yè)為基礎(chǔ)的社會保障安排。逐步將戶籍制度和社會保障體制相脫離，不僅有利于戶籍改革，也有利于社會保障體制本身的發(fā)展。推動流動人口進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障體系，能夠幫助流動人口長期安排其老年生活和醫(yī)療福利，并在短期中有利于社會保險基金的內(nèi)在平衡。而由于將社會保障的福利供給壓力和戶籍身份逐步剝離開來，也能夠為戶籍制度的逐步改革擴(kuò)展更大的執(zhí)行空間。

上級為下級間的社保支付提供財政補(bǔ)償

第二，打破地區(qū)分割，探索和推動不同地區(qū)社會保障計劃的有效銜接轉(zhuǎn)移。

地區(qū)分割的公共財政體制，帶來不同地區(qū)社會保障基金賬戶的相對獨立和相互分離。不同地區(qū)的社會保障項目的繳費(fèi)率、繳費(fèi)期限和支付水平存在差別，為跨地區(qū)不同的社會保障項目中實現(xiàn)銜接轉(zhuǎn)移帶來困難。同時，目前跨地區(qū)的社會保障轉(zhuǎn)移往往只是轉(zhuǎn)移保險人的個人賬戶，而保險人的統(tǒng)籌基金部分難以轉(zhuǎn)移，這不僅對保險對象而言，是保險利益的損失，對于接受保險轉(zhuǎn)移的地區(qū)也缺乏動機(jī)來接續(xù)其社會保險積累。

社會保障的跨地區(qū)、跨部門的銜接需要探索制度的創(chuàng)新，這種銜接需要跨地區(qū)、跨城市的政府和社會保障管理部門通過相互協(xié)議協(xié)調(diào)各自利益、規(guī)范銜接的機(jī)制。

一個可供選擇的過渡性方案是，在社會保險銜接轉(zhuǎn)移的過程中，上級政府可以為下級政府間的社會保障轉(zhuǎn)付對接提供財政補(bǔ)償，例如當(dāng)發(fā)生人口流動使社會保障賬戶從A地轉(zhuǎn)移到B地，A地社會保障統(tǒng)籌部分的保障損失可以由上級政府的社會保障基金提供補(bǔ)償。各地政府為城鄉(xiāng)之間社會保障計劃的銜接提供財政支持，省級社會保障財政支持地市之間的社會保障對接，而國家為省和省之間的社會保障對接提供政策支持框架和財政補(bǔ)償。地區(qū)之間的社會保障銜接的壁壘就能夠逐步被打破。社會保障的地區(qū)差別也將隨著社會活性化的進(jìn)一步提高和分地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而逐步更加均衡，將會進(jìn)一步支持跨地區(qū)社會保障的有效銜接。

在此過程中，在一些人口遷移流動相對比較集中的城市之間、區(qū)域省際之間，例如東部沿海的長三角地區(qū)、廣東地區(qū)，則可以率先開展區(qū)域性的社會保險基金銜接轉(zhuǎn)移探索，通過不同地區(qū)間的保障計劃銜接協(xié)議，不斷實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)社會保險體制銜接，并為更大范圍內(nèi)的社會保險統(tǒng)籌和整合創(chuàng)造條件。

社會保障和土地流轉(zhuǎn)的整體聯(lián)動

第三，打破城鄉(xiāng)分割，適應(yīng)人口流動性不斷提升社會保障的統(tǒng)籌層次和城鄉(xiāng)一體化水平。

在人口遷移流動的過程中，也有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口失去土地進(jìn)入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，以及農(nóng)村人口離土不離鄉(xiāng)地進(jìn)入城鎮(zhèn)。這些人口的城鎮(zhèn)從業(yè)身份和農(nóng)村社會保障的體制安排構(gòu)成了不匹配的現(xiàn)象。其實不僅是社會保障，在城市化的推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)社會管理和公共管理的體制都存在兩張皮難以結(jié)合的現(xiàn)象。例如在城郊結(jié)合部地區(qū)，城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口和外來人口相互混雜，農(nóng)村的社會保障體制和城鎮(zhèn)的社會保障體制交織在一起，帶來城鄉(xiāng)管理的困難，也帶來地方社會的分化。

因此適應(yīng)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，需要包括社會保障體制在內(nèi)的城鄉(xiāng)管理體制相應(yīng)調(diào)整、整合。通過不斷提高某地區(qū)的統(tǒng)籌層次，逐步整合農(nóng)村社會保障、小城鎮(zhèn)社會保障和城鎮(zhèn)社會保障，提供更加一體化的社會保障安排，并為農(nóng)村人口進(jìn)入城市和實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供支持。

在制度創(chuàng)新上，要總結(jié)和完善在城市化過程中“以土地?fù)Q保障”的機(jī)制，為農(nóng)村居民從農(nóng)村向城市的“驚險的跳躍”中提供制度上的支持。在人口不斷向城市集聚的過程中，對失地的農(nóng)民，政府充分補(bǔ)償其土地權(quán)益的損失，為他們補(bǔ)充相關(guān)的社會保障計劃，還應(yīng)該積極地為其提供就業(yè)的服務(wù)和發(fā)展的培訓(xùn)，使其合理分享土地利益增值的利益。

在此基礎(chǔ)上，還可以探索推動在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地使用權(quán)和社會保障的對接交換，推動跨地區(qū)、跨區(qū)域的土地使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)更加集聚化的城市發(fā)展，也在區(qū)域之間實現(xiàn)更有效率的土地利用，并在此過程中實現(xiàn)區(qū)域社會保障體系的統(tǒng)籌。

這樣的區(qū)域范圍內(nèi)社會保障和土地流轉(zhuǎn)的整體聯(lián)動，不僅能夠為更具流動性的市場體系提供制度支持，也使人口流出地和流入地之間都具有激勵來促進(jìn)區(qū)域合作。例如流入地的城市可以獲得流出地城市的“土地指標(biāo)”，并相應(yīng)緩解其城市發(fā)展過程中的建設(shè)用地緊張，同時流入地城市為區(qū)域社會保障體系也理應(yīng)做出更大貢獻(xiàn)，并為促進(jìn)區(qū)域社會保障統(tǒng)籌結(jié)算發(fā)揮引導(dǎo)作用。

總之，分戶籍、分地區(qū)、分城鄉(xiāng)的碎片化的社會保障體制安排和人口的流動性的日益增強(qiáng)構(gòu)成一對尖銳的矛盾，不僅阻礙人口流動性和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，也加劇了社會分化和社會不平等。這種矛盾提示在未來社會保障體制建設(shè)過程中，需要打破不同社會保障計劃的藩籬，在不同社會保障問構(gòu)筑通道。更主要的改革目標(biāo)在于建立城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域一體化乃至國家整體性的社會保障計劃，使不同社會保障項目能夠成為有機(jī)銜接的整體。需要迫切推動建立這樣的社會保障整體體制，才能更好地適應(yīng)日益增強(qiáng)的人口遷移流動和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。