2003年以來，中國政府逐步推動了事業(yè)單位改革，但都是在既有制度架構(gòu)下進(jìn)行。事業(yè)改革應(yīng)該從頂層制度的6個層面入手。

中國迄今沒有一部統(tǒng)一的非營利組織法典，但是也許擁有全世界數(shù)量最多的非營利組織，其中主要是政府和國有企業(yè)以國有資產(chǎn)出資舉辦的非營利組織，稱為“事業(yè)單位”。根據(jù)非官方統(tǒng)計，中國事業(yè)單位的數(shù)量大約在125萬-135萬家左右。

基于自身的基本社會制度，在國有資產(chǎn)存量結(jié)構(gòu)方面，中國的國有企業(yè)所持經(jīng)營性國有資產(chǎn)的比重高于其他國家，其余國有資產(chǎn)（主要是財政資源）一部分用于支撐政府、政黨、軍隊等國家機(jī)器和規(guī)模龐大的社會服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)；另一部分投入諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶植培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（例如新能源及環(huán)?？萍迹┮约把a(bǔ)貼社會保險基金等。其中，事業(yè)單位是社會服務(wù)體系的主要組成部分。

中國擁有非常嚴(yán)格和復(fù)雜的國有資產(chǎn)管理法律體系。任何事業(yè)單位，占有、使用、處置國有資產(chǎn)均需履行嚴(yán)格的審批程序，事業(yè)單位以國有資產(chǎn)對外投資受到嚴(yán)格的控制。目前大部分事業(yè)單位都實行自收自支，只有少數(shù)事業(yè)單位由財政全額撥付經(jīng)費(fèi)。受制于政府對事業(yè)單位國有資產(chǎn)對外投資的嚴(yán)格控制，這類事業(yè)單位為維持經(jīng)費(fèi)自給，必然從事經(jīng)營性活動。實際上，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，大量的事業(yè)單位在享受名義的或?qū)嶋H的稅收優(yōu)惠待遇的同時，從事各類營利性商業(yè)活動，內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制無異于企業(yè)；也有部分事業(yè)單位實際承擔(dān)著政府行政職能。

面對這一局面，中國政府自2003年以來，先后選擇文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域逐步推動事業(yè)單位改革。又自2011年以來，全面推動旨在使所有事業(yè)單位明晰定位的事業(yè)單位改革。改革的原理是“分類轉(zhuǎn)制”，對于主要從事營利活動、自收自支、企業(yè)化管理的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，稱為“轉(zhuǎn)企改制”；對于實際承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓C(jī)構(gòu)；而真正從事非營利活動的事業(yè)單位才被保留下來。

事業(yè)單位改革可謂正逢其時，但目前的事業(yè)單位改革仍然是在既有的制度架構(gòu)下推進(jìn)的，筆者認(rèn)為，事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)從相關(guān)的頂層制度改革入手。

1 應(yīng)建立或承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)制度

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理條例》，事業(yè)單位是法人，應(yīng)當(dāng)具備法人條件。根據(jù)中國頒布時間最早、目前仍在實施的統(tǒng)一民法典——《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱“《民法通則》”）規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)具有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)來源?！睹穹ㄍ▌t》是在中國計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時代制定的，出于穩(wěn)定當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)秩序的目的，部分內(nèi)容是依據(jù)當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)“量身定制”的，隨著中國經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟(jì)，一些內(nèi)容已無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的形勢和需求。就事業(yè)單位而言，無論是自收自支型事業(yè)單位，或全額／差額撥付型的事業(yè)單位，都屬于一個普通的社會經(jīng)濟(jì)實體，都需要與第三人發(fā)生經(jīng)濟(jì)或民事法律關(guān)系，都需要具有償債能力。而僅有經(jīng)費(fèi)來源，而且對經(jīng)費(fèi)提供方也許并不具有約束力，并不足以切實保障債權(quán)人的利益，任何法人都應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)。據(jù)此，有必要對《民法通則》關(guān)于法人的條件進(jìn)行修正。

實際上，依據(jù)現(xiàn)行事業(yè)單位財務(wù)制度的原理，如果不承認(rèn)事業(yè)單位具有法人財產(chǎn)權(quán)，事業(yè)單位則根本無法形成自身的資產(chǎn)負(fù)債表——因為無資產(chǎn)可以入賬。因此，建立或承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)制度，不但有利于保障債權(quán)人的利益，也有利于解決權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一問題，理順事業(yè)單位物權(quán)制度和會計政策；同時，也有利于賦予事業(yè)單位對國有資產(chǎn)運(yùn)用的自主權(quán)。畢竟，事業(yè)單位改革的目的在于鞏固事業(yè)單位的公益屬性，這與賦予事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)用的自主權(quán)并不沖突。

只有建立或承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)制度，才能徹底理順事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制和事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度。

2 應(yīng)明確法人可以在不中斷主體資格的前提下跨類型轉(zhuǎn)變

事業(yè)單位改革的模式和路徑大致包括：（1）自收自支、企業(yè)化管理的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制為公司等企業(yè)；（2）事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為民辦非企業(yè)單位；（3）事業(yè)單位改制為行政機(jī)關(guān)；（4）事業(yè)單位吸收社會資本實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。由此可見，跨類型、甚至跨所有制轉(zhuǎn)換是事業(yè)單位改革的重要方式。

《民法通則》對法人跨類型轉(zhuǎn)換并未做出明確規(guī)定，即便是對于上世紀(jì)90年代出現(xiàn)的國有企業(yè)改制，學(xué)術(shù)界、行政部門及律師界對于法人能否在不中斷主體資格的前提下，通過轉(zhuǎn)換組織形式、資產(chǎn)及權(quán)益的存在或表現(xiàn)形態(tài)變更為另一類別的主體（即：全民所有制企業(yè)是否可以直接變更為股份制企業(yè)）也莫衷一是。

筆者認(rèn)為，如果轉(zhuǎn)制單位的法人主體因轉(zhuǎn)制而發(fā)生終止，則出于保護(hù)債權(quán)人利益的目的，該轉(zhuǎn)制單位應(yīng)當(dāng)履行解散清算程序，這將實際給法人轉(zhuǎn)制劃上句號，同時將使得社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系處于極不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確法人可以跨類型轉(zhuǎn)變，法人主體不因轉(zhuǎn)制而終止。只有明確這一法理前提，才能確切回答如下問題：（1）物權(quán)法層面，轉(zhuǎn)制前主體與轉(zhuǎn)制后主體之間是否因轉(zhuǎn)制而發(fā)生財產(chǎn)物權(quán)流轉(zhuǎn)；（2）勞動法層面，轉(zhuǎn)制前主體是否因轉(zhuǎn)制而應(yīng)向職工承擔(dān)解約經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任；（3）商業(yè)組織法層面，是否“凈資產(chǎn)”可以作為商業(yè)組織的出資或開辦資產(chǎn)形式。只有明確這一法理前提，才能進(jìn)一步解決不同類型法人的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記銜接的問題，從而為實現(xiàn)事業(yè)單位的改革模式掃清操作障礙。

3 改革事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的配置、使用及管理體制

依據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權(quán)法》，國有資產(chǎn)歸全民所有，國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)。依據(jù)財政部《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，國務(wù)院與各級人民政府代表國家行使中央和地方國有資產(chǎn)的管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，并依法授予事業(yè)單位占用。如第1條所述，《民法通則》及《事業(yè)單位管理條例》并未要求事業(yè)單位有獨(dú)立的資產(chǎn)，而僅賦予事業(yè)單位占有、使用國有資產(chǎn)的權(quán)力。

在實踐中，前述國有資產(chǎn)授僅使用體制，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理“虛位化”，實際上多數(shù)事業(yè)單位對其占用的國有資產(chǎn)所擁有的財產(chǎn)權(quán)益，已無異于所有權(quán)，政府對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用甚至處置幾乎無法直接施加管控，僅能通過事業(yè)單位間接監(jiān)管。而對于大多數(shù)自收自支的事業(yè)單位，由于并不依賴財政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)，政府幾乎無從對其國有資產(chǎn)使用進(jìn)行有效監(jiān)管。另一方面，前述國有資產(chǎn)管理體制也將物權(quán)設(shè)置引入誤區(qū)，一個生動的例子是：事業(yè)單位對政府核撥使用或以財政撥付經(jīng)費(fèi)建造的房屋，是否應(yīng)該登記在該事業(yè)單位名下；事業(yè)單位是否對登記在其名下的房屋擁有所有權(quán)。而且這些制度與傳統(tǒng)民法物權(quán)理論在一些層面也存在沖突，例如，貨幣作為種類物和一般等價物，其所有權(quán)是隨轉(zhuǎn)移占有而流轉(zhuǎn)的。

針對前述弊端，在建立事業(yè)單位法人財產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上，完全可以比照企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制，賦予事業(yè)單位對其占用的國有資產(chǎn)的支配權(quán)（實際也就是所有權(quán)），但可限定該等財產(chǎn)的使用、處置均不得抵觸公益性宗旨，并可對事業(yè)單位擁有的國有企業(yè)或其他事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)的活動設(shè)置必要的審核制度。對于由財政撥付經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位而言，其開業(yè)時獲得的初始國有資產(chǎn)可列作開辦資金（出資額），而后續(xù)撥付的事業(yè)經(jīng)費(fèi)可以考慮按照“收支兩條線”作債務(wù)或往來處理，對于專項撥付也可列作增加開辦資金（增資）。

4 明晰事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度

這是目前事業(yè)單位改革頂層制度設(shè)計的核心命題?，F(xiàn)行法律尚未明確肯定，也未明確否認(rèn)事業(yè)單位是否存在產(chǎn)權(quán)。政府在實踐中對這一問題的認(rèn)知和監(jiān)管立場也不完全一致；而多數(shù)國有企業(yè)則認(rèn)可事業(yè)單位存在產(chǎn)權(quán)概念，例如，國有企業(yè)舉辦的職工醫(yī)院，通常被記為國有企業(yè)的長期投資，并納入報表合并范圍。

如第3條所述，在建立或承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，且在事業(yè)單位取得國有資產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)上，政府由事業(yè)單位國有資產(chǎn)的直接所有者代表成為事業(yè)單位開辦資金的出資人，政府擁有的國有資產(chǎn)形態(tài)也自然轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ聵I(yè)單位法人的產(chǎn)權(quán)（所有者權(quán)益），即形成政府擁有事業(yè)單位，事業(yè)單位擁有國有資產(chǎn)并運(yùn)用國有資產(chǎn)從事公益事業(yè)的國有資產(chǎn)分布格局。這實際上更有利于改變政府審視事業(yè)單位國有資產(chǎn)價值的視角，同時改變政府在事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的角色，重新樹立一個公益資產(chǎn)價值參照系，真正實現(xiàn)事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)用方向由“養(yǎng)人”到“辦事”，真正實現(xiàn)“管辦分開”。

如第2條所述，事業(yè)單位改制模式多數(shù)涉及不同類型的法人主體之間的轉(zhuǎn)換，如果不承認(rèn)事業(yè)單位存在產(chǎn)權(quán)概念，也就不存在事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或重組的改革路徑，不存在事業(yè)單位吸收社會資本形成多元化產(chǎn)權(quán)格局的模式。這將對目前的事業(yè)單位改革憑添障礙。

另外，在建立或承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，需要改革目前事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，建立事業(yè)單位物權(quán)登記制度。

5 改革事業(yè)單位會計制度

目前事業(yè)單位舉辦人（通常是政府）對事業(yè)單位法人財產(chǎn)價值核定采取的辦法是，事業(yè)單位凈資產(chǎn)每增加一定比例，即在事業(yè)單位登記管理部門辦理事業(yè)單位開辦資金增加的變更登記，同時辦理事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記。而依據(jù)目前的事業(yè)單位會計制度，事業(yè)單位是不核算固定資產(chǎn)折舊的，這不利于政府（舉辦人）恰當(dāng)評估事業(yè)單位資產(chǎn)配置和運(yùn)用效率以及資產(chǎn)的客觀價值。一旦承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)，則事業(yè)單位會計準(zhǔn)則也應(yīng)朝著企業(yè)會計準(zhǔn)則靠攏（無非損益核算方面，仍保持“收入”、“支出”、“結(jié)余”）。

6 改革事業(yè)單位資產(chǎn)保全制度

在司法實踐中，事業(yè)單位的多數(shù)公益資產(chǎn)實際是無法被強(qiáng)制執(zhí)行的，事業(yè)單位實際僅以財政撥付的經(jīng)費(fèi)或者自收自支的收入為限承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。一些事業(yè)單位存在濫用上述司法實踐制度，損害債權(quán)人利益的情形。一旦建立和承認(rèn)事業(yè)單位法人財產(chǎn)權(quán)，且一旦賦予事業(yè)單位運(yùn)用國有資產(chǎn)的自主權(quán)，則事業(yè)單位擁有的資產(chǎn)也理應(yīng)納入正常債務(wù)人的償債資產(chǎn)范圍。

在市場環(huán)境下，保護(hù)公益資產(chǎn)和公眾利益不能簡單地依靠有時并不公平的司法或行政保護(hù)制度，而應(yīng)當(dāng)更多地依靠事業(yè)單位的自我行為約束以及管理能力的自我提升。