岳偉 宋新蕾
義務教育是為人的一生奠定基礎的重要階段,一個人在義務教育階段接受教育質量的高低直接關系著其現實的發(fā)展和未來的命運。在國家取消分數競爭,實行就近入學后,為了享受更好的教育,出現了高額借讀費現象。這既不利于教育公平又不利于社會平等。因此,對義務教育借讀費問題的研究具有重要的理論價值和現實意義。
一、義務教育階段借讀費的政策演變過程
所謂借讀費,是指“由于學生跨省、市(地)、縣(市、區(qū))借讀,占據了當地一定的教學資源所收取的費用”[1]。隨著教育公平理念的深入,借讀費問題的日益凸顯,國家的認識和態(tài)度也在不斷發(fā)生轉變。從政策分析的角度來看,我國相關部門實施的借讀費政策大致可以分為三個階段。
1.借讀費獲得政策認可階段(1986年—1991年)
20世紀80年代,我國進行全方位的改革,教育體制改革是其中重要一環(huán)。1986年頒布的《義務教育法》明確了義務教育階段學生免收學費,同時也規(guī)定“國家鼓勵社會組織和個人向義務教育捐贈”,于是產生了“集資辦學費”“捐資助學費”和“教育附加費”,而有人也趁機借上述收費項目的名義進行亂收費。此時,借讀費也產生了,但并未被列入教育亂收費的行列,并且一定程度上得到了國家的許可。如1989年發(fā)布的《關于清理整頓中小學收費項目有關問題的通知》中規(guī)定:“如確因學生家長工作、生活方面的特殊情況,需接收其戶口不在本地的子女借讀時,必須經當地教育行政部門審查批準,可適當收取借讀費。借讀條件、辦法及收費標準,由省、自治區(qū)、直轄市教育、物價部門制訂?!睆脑撏ㄖ形覀兛梢钥闯觯敃r國家對借讀費政策還是表示了一種認可的態(tài)度。
2.借讀費的政策規(guī)范階段(1992年—1999年)
我國在1992年下發(fā)的《關于搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》明確了要堅決執(zhí)行小學就近入學的原則,堅決取消小學升初中的入學考試和重點初中。但也在《中華人民共和國義務教育法實施細則》中表示“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的,經戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準,可以按照居住地人民政府的有關規(guī)定申請借讀”。然而伴隨借讀現象,借讀費問題也凸顯了出來,這引起了國家和社會各界的重視,有關部門也頒布了多部法律法規(guī)來制止擇?,F象和規(guī)范借讀費的收取。不過值得注意的現象是在1993年國家教委《關于取消中小學亂收費項目的通知》中的被取消的收費項目中并未有借讀費。并且,1994年國家教委辦公廳《關于轉發(fā)北京市教育局對中小學校實行統(tǒng)一收費卡制度的通知》中明確規(guī)定“針對非本市戶口的學生按每人每學期80元收取借讀管理費”。至此,借讀費的收取可以說有了一定的規(guī)范,即每人每學期80元。從這一系列的通知和舉措中可以表明國家一再規(guī)范借讀費收費標準的態(tài)度。
3.借讀費的政策禁止階段(2000年—至今)
進入21世紀,我國經濟高速發(fā)展,隨著政府對教育事業(yè)投入的增加,義務教育費用逐步實現了由政府承擔的轉變。但這個過程中也出現了各地經濟發(fā)展失衡,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學校之間的差距逐步擴大,公眾和輿論對教育公平的呼聲強烈,因此,借讀費問題作為教育公平問題的突出表現引起國家的重視。國家明確要求取消義務教育借讀費的通知是在財政部、國家發(fā)展改革委于2009年1月1日發(fā)布的《關于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費項目的通知》,該通知中涉及教育部門的有10項,其中一項便是借讀費。2010年《教育部關于修改和廢止部分規(guī)章的決定》中再次明確表明“刪除《小學管理規(guī)程》第十二條中的‘并可按有關規(guī)定收取借讀費”。此后,各地紛紛取消學生借讀費,規(guī)范中小學收費。
隨著政府和國家對普及義務教育和教育公平重要性的認識逐步加深,財政投入的不斷加大,義務教育階段的借讀費政策經歷了從無到有,再從規(guī)范收取到堅決取締的過程。
二、禁止收取借讀費所誘發(fā)的新問題
國家頒布取消借讀費政策,是以人為本原則的重要體現,不僅減輕了廣大非本地戶籍人口家庭的經濟負擔,還體現了一種人文關懷精神,這是促進教育均衡化的第一步,同時有利于整個社會的穩(wěn)定。我們在為此感到高興和欣慰的同時,也不能忽視由此誘發(fā)的后續(xù)問題。
1.入學更難,甚至導致一部分孩子失學
雖然借讀費自2009年1月1日起就不再允許收取了,但進城務工人員隨遷子女上學卻更難,甚至遭拒,部分學校由于經費問題對借讀生的條件要求十分苛刻,且手續(xù)煩瑣,使得就讀難度比以前更大。
以蘭州市為例,蘭州市出臺的一項政策規(guī)定,在蘭州進城務工就業(yè)的農民,其子女要想進入公辦學校免收借讀費,必須出具輸出地政府開具的證明、房產證或租房證明等四個材料?!暗@項‘優(yōu)惠政策在實際操作中卻成了農民工子女入學的一道坎,因為對大多數農民工而言,‘四證要齊全很難,尤其是租購房證,幾乎很少能辦上[2]。”有些公辦學校的校長甚至表示“如果取消了義務教育借讀費,我們就不收借讀生了”,因為“現在一名借讀生一學期收費幾百塊錢,對學校來說,不僅占用了教室、課桌,有時還要聘請老師,根本不劃算。有這樣的精力,還不如放在高中教育上[3]?!边@樣的“優(yōu)惠政策”,實際上并不能使處于弱勢地位的大多數農民工子女受益,甚至會導致一部分孩子因此而失去上學接受義務教育的機會。
2.變換名目,收取更多,有損捐資助學的聲譽
在國家頒布取消借讀費政策后,再收取借讀費將是一種違法行為,但借讀費搖身一變,打著“贊助費”“捐資助學費”等各種旗號繼續(xù)收取,而且費用比借讀費更高。據調查,目前部分學校的“贊助費”數額根據學校的知名度和教學質量來定,少則一兩千,多則上萬。自取消借讀費后,部分學校就一直收取“贊助費”,而且都與入學有所掛鉤,并且學校收錢后,沒有任何發(fā)票,甚至連一個收據也沒有。更有甚者,有些學校直接讓家長寫書面申請,“主動”要求贊助學校辦學經費。為了孩子上學,許多家長只能忍氣吞聲。
事實上,國家有關政策鼓勵個人和組織捐資助學,但要求不能和學生上學掛鉤,學校更不能強迫學生家長交納“贊助費”。一些學校打著“捐資助學”的旗號強迫學生家長交費的行為,不僅有損捐資助學的聲譽,也對社會風氣產生不良影響。
3.拼關系,走后門,滋生教育腐敗,加劇教育不公
“由于我國教育發(fā)展不均衡是現階段客觀存在的現實,代表優(yōu)質教育資源的所謂‘重點學校便成為稀缺資源,而稀缺資源的有限性決定了它成為廣大學生和家長競相追逐的對象,這也容易滋生“教育尋租”等腐敗現象[4]?!彪m然取消了借讀費但增加了暗箱操作的現象,不僅滋生了教育腐敗,而且加劇了教育不公和社會不公,有悖我國社會主義教育的性質和初衷。
三、問題的解決對策
基于上述分析結果,我們對借讀費政策實施過程中存在的問題進行了概括,并提出相應的政策建議。
1.改革教育經費投入體制,切實增加教育經費投入
義務教育階段借讀費名義上取消實際上仍在變相收取的現象,背后隱藏著義務教育財政體制與現實嚴重脫節(jié)的矛盾。長期以來,教育經費短缺成為制約義務教育發(fā)展的重要因素,其關鍵是沒有建立起義務教育經費保障機制,各級政府在經費問題上責任不清。因此,國家應該制定相關法律法規(guī)明確責任,確定中央和地方各級政府在教育經費上的分擔比例,并且確立政府在義務教育投入上的主要責任。此外,“現行的義務教育財政轉移支付制度在制定和執(zhí)行方面也不規(guī)范,沒有相應的監(jiān)督機制與之配套實施[5]?!彼?,面對??畈⑽磳S玫幕靵y無序現象,各級政府在相關政策中也要作出嚴格的使用規(guī)定,真正將國家的教育經費投入用在教育事業(yè)和學生身上。同時,“把教育投入重點轉向農村和邊遠地區(qū),吸引學齡兒童在本地就學,還要加強對薄弱學校的財政支持力度和投入力度,只要校際之間不存在差距或差距很小時,就不會存在借讀的可能[6]?!?/p>
2.加強薄弱學校改造,建立師資交流機制
教師是決定教育教學質量高低的關鍵。教師資源合理流動,師資隊伍均衡配備是解決借讀費問題的關鍵。因為薄弱學校的產生,首先是由于教師資源分配不均造成的,因此,對其最迫切也是最有效的改造措施就是國家政策實施的傾斜。對此,國家在頒布和實施的相關政策中已經有所體現。比如,教育部、財政部從2010年起實施的“中小學教師國家級培訓計劃”;再如,《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中指出:“城鎮(zhèn)中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學?;蜣r村學校任教經歷,才可聘為高級教師職務?!边@樣的政策傾斜,不僅極大地提高了中小學教師,特別是農村教師隊伍的整體素質,而且激發(fā)了一批優(yōu)秀教師在薄弱學校和農村地區(qū)任教的熱情。除此之外,經過多年的實踐,我們也已經探索出了許多較為有效的經驗,例如:教師定期輪換、定期支教、對口支持、跨校兼職等多項政策都收到了不錯的效果,因此我們有必要在全國大面積推廣這些政策和制度。
3.加強文化、政策宣傳,營造良好治理環(huán)境
各地要大力宣傳《義務教育法》,進行義務教育均衡發(fā)展的法律責任宣傳,將借讀費取消后的實際效果作為考核主要領導干部政績和進行表彰獎勵的重要依據,引導其形成正確的政績觀。引導家長樹立正確的教育觀念,不盲目擇校,糾正廣大家長狹隘、偏頗的教育思想。同時,要全面系統(tǒng)地向社會和廣大群眾宣傳公民平等受教育權的法律意識,逐漸消除社會歧視、社會排斥和文化排斥,最終建立學校內外平等、無差別和無歧視的教育環(huán)境,努力營造解決義務教育階段借讀費問題的良好社會環(huán)境和輿論氛圍。
4.強化懲處、問責力度,建立強有力的監(jiān)控機制
“取消借讀費的政策雖然頒布施行了,但對于違反這項規(guī)定的行為卻沒有做出相應的懲罰措施,因此,亟須設置操作性強、具體詳細的措施進行規(guī)范[7]?!苯逃鞴懿块T必須強化監(jiān)督機制,對于違反規(guī)定亂收借讀費的單位和個人一經查實,一律嚴懲。同時也可以通過提高監(jiān)督者的政策水平,培訓各級教育監(jiān)督人員,細化監(jiān)督的等級內容和強化社會監(jiān)督等措施加強監(jiān)控力度。不僅如此,還要利用新聞媒體等媒介及時回應社會各界和人民群眾對包括借讀費在內的教育亂收費問題的關注,廣泛接受群眾和社會媒體的監(jiān)督。
注:本文系全國教育科學“十一五”規(guī)劃2008年度教育部青年專項課題“城市免費義務教育政策實施過程中的問題與對策研究”(EFA080247)的系列研究成果之一。
參考文獻:
[1]朱近赤,孔德峰等.教育部取消小學生借讀費引熱議[J].學校黨建與思想教育,2011(12).
[2]何勇海.“優(yōu)惠政策”怎么成了“暗設門檻”[J].農村.農業(yè).農民(B版),2007(2).
[3]毛偉,方偉陽.義務教育借讀費真不收了?[N].新安晚報,2008-11-21.
[4]岳建軍.教育均衡發(fā)展視閾下“重點學?!钡姆此寂c其轉型[J].教育探索,2012(4).
[5]柳海民,楊兆山.我國義務教育均衡發(fā)展問題研究[M].長春:東北師范大學出版社,2007:132.
[6]教育部.教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見[EB/OL]. http://govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/zfgb/jyb/200578/201010/t20101012_457234.html?classid=423#.
[7]韓春梅.借讀費政策演變的價值分析[J].首都師范大學學報(社會科學版),2011(5).
(作者單位:華中師范大學教育學院)
(責任編輯:馬贊)