王翠燕

摘 要：2013年兩會(huì)期間，“小產(chǎn)權(quán)房”再次成為熱點(diǎn)議題，有人認(rèn)為應(yīng)該順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律給“小產(chǎn)權(quán)房”“松綁”，但也有人認(rèn)為其本質(zhì)上就是違反法律規(guī)定的，這種現(xiàn)象的大規(guī)模出現(xiàn)反映出法律規(guī)范不夠嚴(yán)格，因此主張進(jìn)行“大規(guī)模清理”。各方爭(zhēng)論不休，這就說(shuō)明了單純的清理并不能根本解決這一問(wèn)題，要正確地對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，在目前無(wú)法從根本上改變中國(guó)土地制度的情況下，也許這才是維護(hù)好農(nóng)民的利益，同時(shí)維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的最好出路。

關(guān)鍵詞：“小產(chǎn)權(quán)房”；土地制度；市場(chǎng)規(guī)律；經(jīng)濟(jì)秩序

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）15-0112-02

對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”我們通常的理解就是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上由開(kāi)發(fā)商建造并出售給城鎮(zhèn)居民的商品房，因?yàn)闊o(wú)法獲得合法的產(chǎn)權(quán)證書(shū)得不到法律的保障所以稱(chēng)為小產(chǎn)權(quán)房。可是對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房為什么得不到法律保障不甚了解，更何況要維護(hù)自己的權(quán)益。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概述

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”的由來(lái)

小產(chǎn)權(quán)房并不是一個(gè)法律概念，而是源自于新聞媒體的一種稱(chēng)謂，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)房”而言的?！按螽a(chǎn)權(quán)房”是指由國(guó)家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋，這種房屋由開(kāi)發(fā)商辦理合法的房屋開(kāi)發(fā)立項(xiàng)手續(xù)、土地出讓手續(xù)，并按規(guī)定將土地出讓金和使用稅出讓給國(guó)家，由國(guó)家給開(kāi)發(fā)商頒發(fā)土地使用證和房屋預(yù)售許可證[1]；而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的房屋叫“小產(chǎn)權(quán)房”，這種房屋是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)政府或村委會(huì)單獨(dú)開(kāi)發(fā)或者和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)[2]。“小產(chǎn)權(quán)房”之所以“小”是因?yàn)橘I(mǎi)方也就是實(shí)際購(gòu)房者對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房擁有的是部分產(chǎn)權(quán)或者說(shuō)是受限制的產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是因?yàn)闆](méi)有國(guó)家房地產(chǎn)行政管理部門(mén)頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證明。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”的分類(lèi)

目前存在的小產(chǎn)權(quán)房基本可以歸納為以下四類(lèi)：

第一類(lèi)，本村村民在宅基地上的自建住宅。這是小產(chǎn)權(quán)房中數(shù)量最多的一種類(lèi)型。對(duì)于這一類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬問(wèn)題并無(wú)爭(zhēng)議。

第二類(lèi)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織購(gòu)買(mǎi)了本村村民在宅基地上的自建的房屋持有經(jīng)村委會(huì)變更的“產(chǎn)權(quán)證明”。對(duì)于此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬問(wèn)題是爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者以出租的形式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因此如果要將農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)并要進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，那么唯一的途徑就是將征收集體土地的那個(gè)主體變成國(guó)家，如果國(guó)家將集體土地變?yōu)閲?guó)家土地，然后再由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商向國(guó)家繳納土地出讓金來(lái)購(gòu)買(mǎi)土地用于合法的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易，如此“小產(chǎn)權(quán)房”才能進(jìn)入合法的渠道進(jìn)行自由買(mǎi)賣(mài)。那么從這點(diǎn)來(lái)看，如果不是通過(guò)這種渠道將集體土地上建設(shè)的房屋進(jìn)行交易，那么就是違背了嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易的原則，這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房理所應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為因?yàn)檫`反《土地管理法》的規(guī)定而被認(rèn)定為違法。那么國(guó)家是不是就能夠根據(jù)這些來(lái)認(rèn)定村民將自建房屋出賣(mài)給城鎮(zhèn)居民就是違法，對(duì)于這類(lèi)的產(chǎn)權(quán)就不認(rèn)可，不給予法律的保障呢？首先我們應(yīng)該看到，這些政策都是禁止性規(guī)定，但畢竟“法無(wú)明文禁止”，這種以政代法、以令代法的做法本身就是不妥的。雖然《民法通則》第6條規(guī)定法律對(duì)于民事活動(dòng)沒(méi)有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策，但也有人認(rèn)為即便國(guó)家政策規(guī)定了禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，也不能因此就否定買(mǎi)賣(mài)合同的效力[3]。因此，本人認(rèn)為無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)說(shuō)，禁止村民將自建的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，不承認(rèn)其合法的產(chǎn)權(quán)，這一做法并不合理有據(jù)。

第三類(lèi)，為了改善本村村民的住宅條件，由本村村民集體出資，在集體用地上建設(shè)的，不存在違反土地使用法規(guī)的情況下，持有村委會(huì)出具的“產(chǎn)權(quán)證明”。對(duì)于此類(lèi)產(chǎn)權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！?/p>

第四類(lèi)，為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)某種途徑，以占用農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)村宅基地的形式，將農(nóng)民的集體所有土地開(kāi)發(fā)成為商品房，并將開(kāi)發(fā)建設(shè)的房屋銷(xiāo)售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民，買(mǎi)方僅有村委會(huì)出具的產(chǎn)權(quán)證明。這里也要分為兩類(lèi)進(jìn)行分析：一類(lèi)是將此類(lèi)房屋銷(xiāo)售給農(nóng)村村民之后的產(chǎn)權(quán)歸屬。此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在，首先，此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房是純粹從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)；其次，此類(lèi)房產(chǎn)銷(xiāo)售的對(duì)象是農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。該法還規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，由于我國(guó)目前房地產(chǎn)交易實(shí)行“房地一體”①的規(guī)則，這顯然是違反法律的。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在將集體土地出讓給開(kāi)發(fā)商時(shí)通常作為農(nóng)民個(gè)人是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的，得到的補(bǔ)償也很少，并不是出于自愿的，如果允許此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的存在并給予產(chǎn)權(quán)必然會(huì)損害農(nóng)民的合法權(quán)益。這明顯與第二類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房不同，因此理應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

二、兩會(huì)聲音

國(guó)土部一再要求禁止“小產(chǎn)權(quán)房”交易的出現(xiàn)，否認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者的合法性，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”的買(mǎi)方權(quán)益得不到保護(hù)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是個(gè)歷史遺留問(wèn)題，已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房者的利益如何保障？對(duì)此，某地方國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)向媒體表示，就目前的形勢(shì)和社會(huì)狀況來(lái)說(shuō)，想要妥善解決好小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，做到維護(hù)好買(mǎi)賣(mài)雙方的權(quán)益，對(duì)于國(guó)土資源系統(tǒng)和地方政府來(lái)說(shuō)仍然是一道難題，各方利益難以均衡。但是就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，就我國(guó)的房地產(chǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，不解決又是不行的。經(jīng)過(guò)討論之后，大多數(shù)人都認(rèn)為可以采取一些合理的方案，例如，有人提出，是不是可以在符合規(guī)劃的地區(qū)，探索在征收土地后補(bǔ)交土地出讓金，按經(jīng)濟(jì)適用房政策發(fā)證、禁止上市交易的辦法來(lái)進(jìn)行處理小產(chǎn)權(quán)房。雖然說(shuō)“小產(chǎn)權(quán)房”確實(shí)違背城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的總體布局，但考慮到購(gòu)房者的利益，對(duì)于那些在不知情的情況下購(gòu)買(mǎi)了小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)方，可以將其對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的限制性權(quán)利或者說(shuō)是部分權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橥暾臋?quán)利，但需要補(bǔ)交土地出讓金，另外此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房占用的必須是建設(shè)用地。而對(duì)于那些明知是小產(chǎn)權(quán)房卻依然購(gòu)買(mǎi)的，特別是一些非建設(shè)用地上蓋的小產(chǎn)權(quán)房，多半可能會(huì)予以處理。

劉克崮分析認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題需要認(rèn)真研究，這關(guān)系著中國(guó)最大的一部分土地，小產(chǎn)權(quán)房是在客觀中走出來(lái)有特色的方式。但是至于要如何處理這件事情，需要有深入的調(diào)查和全面的構(gòu)思。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的兩種思路

既然在現(xiàn)實(shí)中存在著不同種類(lèi)的小產(chǎn)權(quán)房，就不應(yīng)該“一刀切”，否則必然會(huì)損害農(nóng)民和購(gòu)房者的利益，不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是市場(chǎng)對(duì)于房?jī)r(jià)高漲做出的必然反應(yīng)，如果一味壓制只會(huì)適得其反。房?jī)r(jià)的大幅度上揚(yáng)，導(dǎo)致涉及小產(chǎn)權(quán)房交易的買(mǎi)賣(mài)合同糾紛不斷出現(xiàn)，其中大多是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的賣(mài)方也就是農(nóng)村集體組織的成員意識(shí)到房?jī)r(jià)飆升，想要從中獲取更多利益，想要撤銷(xiāo)房屋買(mǎi)賣(mài)合同，于是導(dǎo)致作為買(mǎi)方的城市居民利益得不到相應(yīng)的保護(hù)。因此，不能想當(dāng)然地認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同就是無(wú)效的，只要該房屋買(mǎi)賣(mài)合同是在雙方意思表示自由和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立的，而又不存在其他的致使合同無(wú)效的情形存在，那就應(yīng)當(dāng)肯定合同的效力[4]。如何做到權(quán)衡利弊就成為對(duì)政府的考驗(yàn)。本人認(rèn)為有兩種思路來(lái)解決這一問(wèn)題：

一種是按照上述分類(lèi)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于前三類(lèi)，在沒(méi)有其他違法現(xiàn)象的情況下，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)，并給予購(gòu)買(mǎi)者的合法權(quán)益以法律保護(hù)。但這也并不是說(shuō)，對(duì)于第四類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房就必須拆除，這必然會(huì)造成資源浪費(fèi)。可以要求相關(guān)開(kāi)發(fā)商補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金，使其成為合法。而對(duì)于那些正在建設(shè)或者是已經(jīng)建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果還沒(méi)有在市場(chǎng)中進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)，那么筆者認(rèn)為也不應(yīng)該不加以分類(lèi)一律叫停，而是應(yīng)該采取相應(yīng)的對(duì)策，例如，如果這類(lèi)的“小產(chǎn)權(quán)房”符合土地規(guī)劃的方針政策，而又沒(méi)有其他的違法情形，那么完全可以用國(guó)家收購(gòu)或經(jīng)營(yíng)的方式將其逐步納入社會(huì)保障性住房體系，使其社會(huì)效益充分發(fā)揮出來(lái)[5]。但是，“對(duì)于那些沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)審批并且違反土地利用總體規(guī)劃而占用基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)閷儆谶`法建筑，要堅(jiān)決拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任?！盵6]

另一種思路就是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，從根本解決這一問(wèn)題。中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因就是我國(guó)二元的土地制度。我國(guó)法律上將土地所有權(quán)的主體分為國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)，因此根據(jù)主體的不同，兩種土地所有權(quán)的權(quán)限也不同，也就是有人認(rèn)為“同級(jí)不同權(quán)”[7]的理論依據(jù)。集體土地所有權(quán)明顯受到限制，這才導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題層出不窮。因此，既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)之上亦可以設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。因此從根本上改變土地制度的二元性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”才是解決小產(chǎn)權(quán)房的治本之策。

土地制度的變革必然需要對(duì)現(xiàn)行的《土地管理法》等政策法規(guī)進(jìn)行一些必要的修改，同時(shí)，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)也會(huì)對(duì)國(guó)家土地征收制度產(chǎn)生沖擊，在保護(hù)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的同時(shí)必定會(huì)觸動(dòng)多方面的利益。因此江平教授談到，要想解決這種中國(guó)特有的土地問(wèn)題，唯一的途徑就是通過(guò)改革。然而基于中國(guó)土地面積之廣、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題之多，全面改革又是不可行的，那么最好的方法就是通過(guò)試點(diǎn)。因?yàn)橹挥羞@樣，即使效果不好，也只是很小的范圍內(nèi)，還可以及時(shí)補(bǔ)救[8]。

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