胡少維

[摘要]區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略主要著眼于縮小地區(qū)差距，主體功能區(qū)規(guī)劃主要著眼于國土優(yōu)化開發(fā)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是空間布局合理化。目前宜將主體功能區(qū)規(guī)劃置于更加重要的位置。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主構(gòu)建區(qū)域政策體系，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，將基本公共服務(wù)均等化作為區(qū)域協(xié)調(diào)最為重要的目標(biāo)，在居民享受基本均等公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)提高，而不是單純追求各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的縮小。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域 協(xié)調(diào)發(fā)展 主體功能區(qū)戰(zhàn)略

[中圖分類號]F127

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0040-04

近年來，隨著一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)了一些積極的變化，但影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性問題改善不大。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在制度建設(shè)上邁出扎實性步伐。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

何謂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展？一種觀點認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)交往上日益密切、相互依賴日益加深、發(fā)展上關(guān)聯(lián)互動，從而達(dá)到各區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡持續(xù)發(fā)展的過程。也有觀點認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是不同區(qū)域基于自身要素稟賦的特點，確定不同要素約束條件下的開發(fā)模式，形成合理的分工，同時在政府的調(diào)控下，保持區(qū)域之間的發(fā)展條件、人民生活水平的差距在合理的范圍內(nèi)，人與自然之間保持和諧狀態(tài)下的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。還有觀點認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域之間相互開放、經(jīng)濟(jì)交往日益密切、區(qū)域分工趨于合理，既保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體高效增長，又把區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距控制在合理、適度的范圍內(nèi)并逐漸收斂，達(dá)到區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向促進(jìn)、良性互動的狀態(tài)和過程。另外一種觀點認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，既要保持國民經(jīng)濟(jì)的高效運轉(zhuǎn)和適度增長，又要促進(jìn)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差異穩(wěn)定在合理、適度的范圍內(nèi)，達(dá)到各區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展和共同繁榮的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

雖然上述定義從區(qū)域關(guān)系的相互聯(lián)系、區(qū)域發(fā)展的相互促進(jìn)、區(qū)域差距的逐漸縮小、區(qū)域利益的共同增進(jìn)等方面進(jìn)行了闡述，但總體上講，其視角主要集中于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距與聯(lián)系上。我們認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)應(yīng)該是：在符合科學(xué)發(fā)展觀要求的前提下，空間布局合理，總體經(jīng)濟(jì)、社會效益最佳，人民享受公共服務(wù)水平基本均等（基本公共服務(wù)主要是指義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、促進(jìn)就業(yè)、減少貧困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化等）。即，在居民享受基本均等公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)效益的提高，而不是刻意追求各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的縮小。

二、目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的表征

近年來，隨著一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)了一些積極的變化：

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距有所縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度明顯提高。長期以來，我國內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低于沿海地區(qū)，而改革開放之后尤其是90年代以來，東部地區(qū)發(fā)展的加速導(dǎo)致全國的地區(qū)差距迅速拉大。在區(qū)域政策和經(jīng)濟(jì)周期等多種力量的影響下，進(jìn)入21世紀(jì)后，地區(qū)差距擴(kuò)大的速度逐漸放緩，自2004年起開始逐步下降，最近幾年地區(qū)差距縮小的趨勢尤為明顯，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的程度顯著提高。以人均GDP計算的差異系數(shù)明顯體現(xiàn)了這一特點。

二是區(qū)域合作日益緊密，形成了一批具有重要影響力的城市群和經(jīng)濟(jì)圈。近年來，我國區(qū)域合作的深度和廣度不斷擴(kuò)大，合作內(nèi)容日趨豐富，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷增強(qiáng)，區(qū)域合作關(guān)系日益緊密，區(qū)域一體化程度明顯加強(qiáng)。在推進(jìn)區(qū)域合作中，城市群和經(jīng)濟(jì)圈理念開始逐步形成并體現(xiàn)，成為影響區(qū)域發(fā)展的重要增長極。

但是，從區(qū)域協(xié)調(diào)另外兩個重要方面看，卻并不盡人意。

一是不同地區(qū)居民所享有的基本公共服務(wù)水平差距較大。從國際經(jīng)驗來看，一個國家的不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，必然導(dǎo)致各地的初始財政收入有不小的差距，但通過中央政府（或聯(lián)邦政府）的縱向轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付等各種手段，各地區(qū)最終可用財力的差距將可以被大大縮小，從而實現(xiàn)不同地區(qū)居民所享有的公共服務(wù)水平均等化。目前我國各個省份之間的財力支出仍存在著很大的差異。

同時，各地間人均財政支出的差距與各地人均GDP的差距相比，并無顯著不同，差異系數(shù)甚至大于人均GDP，這反映出不同地區(qū)在基本公共服務(wù)的支出依然存在相當(dāng)大的差距，基本公共服務(wù)目前還未能成為縮小地區(qū)差距的突破口。

更為重要的是，表1中的人均基本公共服務(wù)支出基本上是按照各地常住人口來計算的，事實上，當(dāng)前各個地區(qū)財政中基本公共服務(wù)支出的受益對象絕大部分是本地戶籍人口。各個地區(qū)當(dāng)?shù)厝丝诤屯獾厝丝谠诨竟卜?wù)上的差距越拉越大，矛盾沖突日益突出，而且若以當(dāng)?shù)厝丝谟嬎愀鞯貐^(qū)差距可能也更為明顯。

二是空間布局不盡合理，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色并不明顯。由于區(qū)域間要素流動不充分，地方保護(hù)主義行為仍不同程度的存在，區(qū)域間無序競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化問題較為突出，地方經(jīng)濟(jì)特色不突出。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動因與機(jī)制

一般而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動因，一是基于經(jīng)濟(jì)效率最大化原則，為達(dá)到整體效率水平的提高，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這里，企業(yè)是主體，市場規(guī)律是準(zhǔn)則。二是基于公平原則，利用政府這只有形的手，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的大致平衡，這里，政府是主體。三是在效率與公平之間平衡，尋求次優(yōu)，即在以市場為基礎(chǔ)的大背景下，發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。除了市場作用外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力來源可以分為四種情況，即單純國家層面的需求；某一區(qū)域單方面的需求；區(qū)域雙方的共同需求；國家與區(qū)域兩個層面的共同需求。每一種來源的動力特征和結(jié)果是為了參與更大范圍的外部競爭，主動探索區(qū)域合作的有效途徑，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在秩序，實現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)化。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制主要有：

市場機(jī)制。市場機(jī)制是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。當(dāng)然，市場機(jī)制作用下的要素流動、企業(yè)擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既可能擴(kuò)大區(qū)域差異，也可能縮小發(fā)展差距，但是，作為配置資源的有效方式，市場機(jī)制能夠最大限度地釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能量，增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。

空間組織機(jī)制。即運用空間規(guī)劃、空間開發(fā)、空間管制等多種空間組織方式，對全國的區(qū)域空間進(jìn)行全局謀劃，對各區(qū)域的功能定位、區(qū)域空間聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等進(jìn)行戰(zhàn)略指引，加強(qiáng)區(qū)域之間的聯(lián)系，實現(xiàn)資源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的最優(yōu)配合，提高空間經(jīng)濟(jì)配置效率?？臻g組織機(jī)制可通過最佳的空間配置使個體要素充分發(fā)揮作用，獲得整體經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)生節(jié)約經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。

合作機(jī)制。即構(gòu)建基于博弈理論下不同區(qū)域共贏的合作機(jī)制，獲得分散條件下難以企及的綜合優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)效益。

援助機(jī)制。就是采取區(qū)域互助、國家扶持、生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的方式，對欠發(fā)達(dá)區(qū)域進(jìn)行持續(xù)性的幫助，改善這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，提高自我發(fā)展能力和公共服務(wù)提供能力。

治理機(jī)制。治理機(jī)制并不完全直接作用于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，很大程度上是通過保障市場機(jī)制、空間組織機(jī)制、合作機(jī)制、援助機(jī)制發(fā)揮作用而間接促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的建議

根據(jù)對區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)涵的理解以及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的梳理，我們就促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出如下建議。

（一）以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主，構(gòu)建區(qū)域政策體系

根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要精神，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要任務(wù)是貫徹實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是基于自然地理、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等考量的，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是基于不同地區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿剂康?。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略主要著眼于縮小地區(qū)差距，主體功能區(qū)規(guī)劃主要著眼于解決國土優(yōu)化開發(fā)問題。依據(jù)上述我們對區(qū)域協(xié)調(diào)的理解，目前，宜將主體功能區(qū)戰(zhàn)略置于更加重要的位置。盡管一旦實行主體功能區(qū)政策，可能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的再次擴(kuò)大，但是這種政策是最有利于促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)增長的，也是符合科學(xué)發(fā)展觀的。因此，有必要對區(qū)域協(xié)調(diào)再認(rèn)識，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距不要太過在意，將重點放在基本公共服務(wù)提供上。一是健全區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設(shè)，通過立法將國家區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、重大政策和行之有效的經(jīng)驗做法等明確下來，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的提供法律保障；另一方面，完善區(qū)域合作的政策協(xié)調(diào)和利益協(xié)調(diào)，建立健全爭議解決機(jī)制。對于一些重要的跨行政區(qū)的區(qū)域合作組織，應(yīng)賦予其一定的跨區(qū)行政管理職能，來保證區(qū)域合作組織能夠發(fā)揮真正的協(xié)調(diào)作用。二是綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及行政區(qū)劃等多方面因素，對不同層次和不同方面的區(qū)域面臨的不同問題，提出不同的解決方案，將產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策和區(qū)域協(xié)調(diào)政策結(jié)合起來，有效提高資源空間配置效率。三是構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的體制、機(jī)制，以弱化經(jīng)濟(jì)差距對居民生活的影響。

（二）創(chuàng)造基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)環(huán)境

基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)最為重要的特征，為此，需要合理調(diào)整中央與地方的關(guān)系，明確界定各級政府間的權(quán)責(zé)。中央和地方的權(quán)責(zé)劃分，要根據(jù)建設(shè)現(xiàn)代國家的要求，將其納入法治化和規(guī)范化的軌道。要明確各級政府權(quán)責(zé)，將中央地方的責(zé)權(quán)劃分制度化、明確化、法律化，并以此來規(guī)范中央與地方之間的關(guān)系，在這個基礎(chǔ)上合理確定各級政府的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任。

均衡各區(qū)域基本公共服務(wù)均等化提供能力。加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高其財政能力。提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政能力的主要措施：一是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，以人均財力而不是經(jīng)濟(jì)總量作為轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)。二是完善和規(guī)范中央現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，積極探索財政轉(zhuǎn)移支付的新模式。三是推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的法律化進(jìn)程，加強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付資金的管理，增強(qiáng)資金使用的規(guī)范性、透明性、科學(xué)性和民主性。四是建立轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價機(jī)制，保證轉(zhuǎn)移支付資金切實起到促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用，提高中央財政轉(zhuǎn)移支付效果。同時，還可以通過建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和資源性產(chǎn)品價格形成機(jī)制，來提升限制性開發(fā)地區(qū)公共服務(wù)供給能力。

同時，為有效推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，需要合理界定基本公共服務(wù)的范圍，制定各類基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)，以保障各地區(qū)基本公共服務(wù)供給的最低水平。

（三）完善地方政府績效評估機(jī)制

地方政府作為理性主體，必然通過自身努力使自身或相關(guān)主體利益最大化，在整體中必然存在局限性，特別是在中國政府考核機(jī)制唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的單一性，使得政府有限理性追求自身利益最大化，而與整體利益最大化出現(xiàn)“囚徒困境”的沖突。不合理的政府考核機(jī)制使得地方政府在進(jìn)行財政支出投資時，并不以本地區(qū)的資源稟賦為基礎(chǔ)，而是以投資周期短、見效快的產(chǎn)業(yè)為主，使得各個地方政府財政支出并沒有用在各自的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上，造成支出效率相對低下。同時，由于我國地方政府績效評價的重點放在經(jīng)濟(jì)評價方面，忽視了公共服務(wù)評價，對加大區(qū)域基本公共服務(wù)非均等化程度起到了推波助瀾的作用。因此，須建立科學(xué)、合理、考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮其對地方政府選擇的正確導(dǎo)向作用，奠定發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展合作機(jī)制、市場機(jī)制等作用的基礎(chǔ)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]覃成林，姜文仙，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展——內(nèi)涵、動因與機(jī)制體系[J]，開發(fā)研究，2011（1）

[2]丁輝俠，區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑探析[J]，理論導(dǎo)刊，2011（12）

[3]范恒山，我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與實踐[J]，經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2011（6）

[4]劉勇，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的新變化[N]，中國經(jīng)濟(jì)時報，2013-03-21

[5]宣曉偉，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的趨勢性框架[DB]，國研網(wǎng)，2013-3-25

[6]杜鷹，四要點鞏固區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[DB]，新華網(wǎng)，2013-03-07

（責(zé)任編輯：垠喜）