劉光溪

縣域經(jīng)濟(jì)是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心，縣域經(jīng)濟(jì)需要縣域金融提供服務(wù)，以提升增長活力。

然而，在過去近30年的金融體制改革過程中，中國金融業(yè)形成了中央金融高度壟斷、地方正規(guī)金融高度壓抑、民間金融高度脆弱的發(fā)展格局，縣域金融改革始終沿襲著外生供給型的發(fā)展路徑，這與相對更加活躍的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不匹配。

2013年1月6日，溫家寶總理在全國第四次金融工作會議上再次強(qiáng)調(diào)，要深化“三農(nóng)”金融改革，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的作用，構(gòu)建多層次、多樣化、適度競爭的“三農(nóng)”金融服務(wù)體系，并要求小金融機(jī)構(gòu)立足當(dāng)?shù)?、立足基層，主要支持小型微型企業(yè)發(fā)展。這些政策思路，為縣域經(jīng)濟(jì)的下一步發(fā)展，尤其是縣域金融提供了更大可能。

縣域金融演進(jìn)歧路

金融制度演進(jìn)如同生物進(jìn)化過程一樣，是一個不斷選擇和發(fā)展的連續(xù)過程。中國縣域金融外生供給型金融制度的安排，是近幾十年來中國政治、經(jīng)濟(jì)甚至文化制度共同演進(jìn)的結(jié)果。

上世紀(jì)50年代，中國民間金融的基本生存權(quán)被剝奪。新中國成立后，中國選擇了以公有制為基礎(chǔ)的社會主義發(fā)展模式，在這一模式主導(dǎo)下，金融國有化成為強(qiáng)制性制度變遷必然選擇。1952年，中央財政經(jīng)濟(jì)委員會發(fā)出指示，對全國金融業(yè)進(jìn)行全面改造，淘汰錢莊和私營銀行。中國人民銀行制定“徹底改造合營銀行，堅決淘汰私營行莊”方針，對私營錢莊實施公私合營，或者自行淘汰；對合營或聯(lián)營的大銀行整頓合并為一個統(tǒng)一的公私合營銀行。

金融業(yè)的社會主義改造迫使私營銀行、錢莊、信托公司改造成為中國人民銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的公私合營銀行，這一制度安排一方面是基于穩(wěn)定社會、打擊投機(jī)的需要；另一方面是為了消滅所謂以私有制為基礎(chǔ)的借貸制度，建立以公有制為基礎(chǔ)的社會主義制度。此前的金融機(jī)構(gòu)由于官僚資本、私人資本性質(zhì)被終止、沒收與兼并，摧毀和剝奪了原來已經(jīng)存在的、以民間金融為主體的縣域金融服務(wù)體系。

其后建立的高度集中的大一統(tǒng)金融體制，事實上剝奪了“三農(nóng)”金融發(fā)展權(quán)。1956年，中國完成了對生產(chǎn)資料私有制社會主義改造，逐步形成了高度集中、高度壟斷的計劃經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)資料公有制占絕對統(tǒng)治地位，國家用行政命令管理經(jīng)濟(jì)。這一制度基本上否定了現(xiàn)代金融對經(jīng)濟(jì)增長推動作用，金融機(jī)構(gòu)只是作為國家財政預(yù)算的一個核算部門，建立全國統(tǒng)一的高度集中的金融體制成為必然。

1959年以后，公私合營銀行、農(nóng)村信用社以及其他國有銀行先后并入當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，形成了大一統(tǒng)的金融體制。中國人民銀行作為全國唯一的國家銀行，統(tǒng)一經(jīng)營各項信貸業(yè)務(wù)。農(nóng)村信用社被集體化、準(zhǔn)國有化后，已經(jīng)不是合作性質(zhì)的基層金融組織機(jī)構(gòu)，以利息、租金為基礎(chǔ)的民間金融交易被全面禁止，“三農(nóng)”金融發(fā)展權(quán)實際上已經(jīng)完全被剝奪。

多年堅持的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，則剝奪了“三農(nóng)”金融的內(nèi)生需求權(quán)。確立重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，建立現(xiàn)代化工業(yè)體系，成為新中國趕超美國等發(fā)達(dá)國家的最主要途徑。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)需要投入大量的資源，只有把私營企業(yè)改造成國營企業(yè)，把多數(shù)農(nóng)民組織到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社里，才能保證經(jīng)濟(jì)剩余流向重工業(yè)部門，擺脫資源短缺的約束。

為了實現(xiàn)農(nóng)村金融剩余的集中，并將農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)化為對國有經(jīng)濟(jì)的金融支持，政府把農(nóng)村信用社納入到公有制經(jīng)濟(jì)體系。

農(nóng)村信用社已經(jīng)不是農(nóng)民自愿入股參與的基層金融組織，承擔(dān)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向社會主義經(jīng)濟(jì)過渡的政治任務(wù)，成為政府獲取農(nóng)村金融剩余的工具。國家通過對農(nóng)產(chǎn)品剩余和農(nóng)村金融剩余的強(qiáng)制性索取，排斥了市場機(jī)制作用的發(fā)揮，商業(yè)性生產(chǎn)、交換、消費(fèi)基本上不存在，農(nóng)村金融內(nèi)生性需求自然失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期以來難以形成內(nèi)生性金融服務(wù)需求。中國傳統(tǒng)上是自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位的國家，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期在廣大農(nóng)村占據(jù)統(tǒng)治地位，所要求的貨幣化、商業(yè)化、市場化程度較低，只有少量以貨幣為中心的商業(yè)性交換。廣大農(nóng)民生活在這種以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為紐帶社會里，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)長期以來缺乏內(nèi)生性金融服務(wù)需求，貨幣化支付只是起著非常小的作用。

1979年，中國進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)民主要以余糧的實物形式上繳給國家，通過勞役地租形式相互交換和調(diào)節(jié)勞動力的使用，這種非貨幣化的生產(chǎn)方式、生存方式普遍存在于中國廣大農(nóng)村特別是山區(qū)和落后地區(qū)，直到本世紀(jì)初才發(fā)生根本性改變。

工作和生活沒有普遍貨幣化，這意味著生產(chǎn)者普遍缺乏市場，對于貨幣收入只是例外而非常規(guī)的社會，很難產(chǎn)生內(nèi)生性金融服務(wù)需求。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制安排，卻嚴(yán)重地束縛了“三農(nóng)”金融在當(dāng)時的發(fā)展。中國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在高度集中公有制背景下進(jìn)行的、模糊所有權(quán)的土地制度改革。

土地所有權(quán)是國家和集體所有，農(nóng)戶只能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種土地資源分配制度，是依靠政府指令使農(nóng)戶與集體共同達(dá)成協(xié)議，而不是在自由契約基礎(chǔ)上所形成的市場機(jī)制。

這種制度對土地資源交換與流轉(zhuǎn)形成制度性約束，農(nóng)村土地自然失去了通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方式創(chuàng)造利潤的機(jī)會，農(nóng)民也不能享受土地價格上漲所帶來的級差地租。結(jié)果農(nóng)村土地生產(chǎn)成本很高，而使用效率很低，農(nóng)村市場的廣度與深度受到進(jìn)一步限制，難以形成滿足農(nóng)村正規(guī)金融發(fā)展所需要的資源。

外生供給型制度困局

改革開放以來，姓“國”姓“民”的體制障礙，束縛了縣域民間金融發(fā)展。中國廣大農(nóng)村地區(qū)并沒有具備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)條件，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的市場化、貨幣化水平較低，需要小額、分散、靈活的金融服務(wù)。民間金融是一種基于借款人私人信息的一種無抵押、無擔(dān)保的小額信用融資，較好滿足了農(nóng)村地區(qū)差異化金融服務(wù)需求。

上世紀(jì)80年代至90年代，民間金融蓬勃發(fā)展出現(xiàn)了部分金融風(fēng)險。面對民間金融的大好局面，金融管理部門通過強(qiáng)制性行政手段全面取締、禁止各種民間金融活動。

這主要是基于兩個方面原因：一是中央金融監(jiān)管部門難以對基層金融風(fēng)險實施有效控制；二是“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”所形成的認(rèn)識，難以突破姓“公”姓“私”、姓“國”姓“民”的思想束縛，因此嚴(yán)格限制了民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。

2006年以來，中央金融監(jiān)管部門允許小貸公司、村鎮(zhèn)銀行等小微型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但相關(guān)政策實質(zhì)性內(nèi)容并沒有突破姓“公”姓“私”、姓“國”姓“民”的體制性障礙，玻璃門與彈簧門現(xiàn)象沒有出現(xiàn)根本性改變。

金融分業(yè)的垂直體制，導(dǎo)致金融脫離縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

改革開放以來，四大國有銀行通過分支式組織結(jié)構(gòu)在全國各縣市形成基層金融服務(wù)體系，較快解決了縣域金融服務(wù)主體缺乏問題。但伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)，商業(yè)化經(jīng)營逐漸成為國有銀行主要追求目標(biāo)，分支式組織結(jié)構(gòu)為縣域信用資金向大中城市和發(fā)達(dá)地區(qū)集中提供了便利，導(dǎo)致貼近基層、貼近“三農(nóng)”、貼近項目信用資金普遍缺乏。相應(yīng)地，中央金融管理部門通過分業(yè)垂直的分支式組織結(jié)構(gòu)對金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，普遍出現(xiàn)上移、上沉狀況，主要集中省市一級。

30年金融體制改革形成了垂直管理體系，無論是商業(yè)性或者管理性金融機(jī)構(gòu)都不受地方政府管轄，只對上級行負(fù)責(zé)，造成了縣域正規(guī)金融具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。在利潤最大化和監(jiān)管風(fēng)險最小化雙重驅(qū)動下，必然導(dǎo)致縣域金融脫離縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重剝奪了縣域金融對實體經(jīng)濟(jì)配置的活力。

農(nóng)村信用社準(zhǔn)國有化制度安排，導(dǎo)致金融脫農(nóng)進(jìn)城趨勢。

1979年，中央政府決定恢復(fù)農(nóng)村信用合作社組織地位，但已經(jīng)不是農(nóng)民自愿入股組成的合作金融機(jī)構(gòu)，而是大部分出資來自國家的準(zhǔn)國有銀行，已經(jīng)失去了基層農(nóng)戶合作的性質(zhì)。農(nóng)村信用社作為中央政府推動的自上而下的外來型金融組織，并不是誕生于“三農(nóng)”內(nèi)生性需求的金融服務(wù)主體，這實際上限制了民間資本進(jìn)入正規(guī)金融合作服務(wù)領(lǐng)域，壓制了民間金融的發(fā)展。

2003年，國務(wù)院進(jìn)行以產(chǎn)權(quán)制度和管理體制為核心的信用社改革，人民銀行把農(nóng)村信用社的管理權(quán)移交給省政府。省政府成為農(nóng)村信用社出資人，成立省聯(lián)社對全省農(nóng)村信用社實施有效管理。

省聯(lián)社作為獨(dú)立法人縣聯(lián)社的聯(lián)合體，其產(chǎn)權(quán)屬于省級政府，通過統(tǒng)一高度集中的管理方法對縣聯(lián)社實施管理和控制?？h聯(lián)社徹底失去了名義上合作性質(zhì)獨(dú)立法人地位，間接成為省聯(lián)社下屬準(zhǔn)分支機(jī)構(gòu)，成為“三農(nóng)”資金向地級市和省會城市集中的抽水機(jī)。

外生型“三農(nóng)”金融服務(wù)難以平衡商業(yè)性與政策性。中國“三農(nóng)”金融體制改革始終沒有跳出外來機(jī)構(gòu)范式這一模式，即重視農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的存在。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性銀行，主要任務(wù)是落實好國家宏觀調(diào)控和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，并不對“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)提供小額、分散的金融服務(wù)。

農(nóng)業(yè)銀行作為服務(wù)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的商業(yè)性銀行，在股份制改造過程中，對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點進(jìn)行大規(guī)模撤并，造成“三農(nóng)”金融服務(wù)主體缺失加劇。郵政儲蓄銀行主要對農(nóng)村地區(qū)提供匯兌業(yè)務(wù)。

農(nóng)村信用社作為一個商業(yè)化運(yùn)作金融機(jī)構(gòu)，既要承擔(dān)國家政策性農(nóng)貸制度的職能，又要實行市場化運(yùn)營，始終游離于政策性與商業(yè)性之間。

縣域正規(guī)金融機(jī)構(gòu)都是從外部降臨的金融組織，與縣域經(jīng)濟(jì)并沒有多大聯(lián)系，造成縣域金融與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展錯位、錯配，難以支撐縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很難在政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間尋求到平衡點，國家出臺的“三農(nóng)”金融政策難以貫徹落實，形同虛設(shè)。

風(fēng)險控制優(yōu)先的金融監(jiān)管，壓制了縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性金融需求。

改革開放后，民間金融先后恢復(fù)出現(xiàn)，中央也出臺了支持其發(fā)展的政策性文件。1996年底，全國已有2.1萬個鄉(xiāng)級和2.4萬個村級農(nóng)村合作基金會，融資規(guī)模大約為1500億元。由于農(nóng)村合作基金開始向非會員以外區(qū)域擴(kuò)張，資金出現(xiàn)非農(nóng)化現(xiàn)象。

從1998年起，國務(wù)院和中央金融監(jiān)管部門基于對金融風(fēng)險控制考慮，通過強(qiáng)制性手段關(guān)閉、取締了一系列民間金融機(jī)構(gòu)，民間金融逐漸地下化。

中央金融監(jiān)管部門再次禁止農(nóng)村民間金融的發(fā)展，這實際上主要是由中國高度集中、高度統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制所造成，縣級及其以下行政區(qū)成為金融監(jiān)管弱化、監(jiān)管空白區(qū)域。

在農(nóng)村民間金融發(fā)展過程中，面對數(shù)量眾多、監(jiān)管成本較大的基層民間金融機(jī)構(gòu)，中央金融管理部門受到農(nóng)村金融監(jiān)管信息、監(jiān)管成本等方面制約，對民間金融發(fā)展堅持了風(fēng)險控制優(yōu)先的原則，通過強(qiáng)制性行政干預(yù)禁止、取締各種民間金融活動，導(dǎo)致各種民間金融只能轉(zhuǎn)入地下，走向灰色發(fā)展，間接成為影子銀行、地下銀行。

走向內(nèi)生需求型的金融制度

中國縣域經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)承擔(dān)重要的發(fā)展使命，為此需要推動中國金融制度的變化，從“外生供給型”向“內(nèi)生需求型”轉(zhuǎn)變，具體建議是：

第一，建立縣級政府金融監(jiān)管部門，賦予縣級政府對小微金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦權(quán)、監(jiān)管權(quán)，與中央監(jiān)管部門形成監(jiān)管合力，填補(bǔ)地方金融監(jiān)管缺失。

第二，為農(nóng)村小微金融機(jī)構(gòu)設(shè)置差異化、風(fēng)險容忍度差異化、金融考核差異化、金融產(chǎn)品創(chuàng)新服務(wù)差異化、稅收優(yōu)惠以及財政貼息等方面提供法律層面支持。

第三，加快對現(xiàn)有外生供給型縣域金融機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新，引導(dǎo)縣域正規(guī)大型金融機(jī)構(gòu)對縣域重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大項目建設(shè)進(jìn)行投資；利用支農(nóng)惠農(nóng)的政策推動農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)與加工；推動省聯(lián)社改革，改變省聯(lián)社脫農(nóng)進(jìn)城的現(xiàn)狀。

第四，加大對縣域新型金融組織體系培育，鼓勵和引導(dǎo)民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和具有合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)業(yè)創(chuàng)投公司、資金互助社等金融機(jī)構(gòu)。

第五，成立縣級政策性土地銀行，促進(jìn)土地制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新；成立政策性農(nóng)業(yè)保險，創(chuàng)新政府補(bǔ)償方式；成立農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)，對“三農(nóng)”提供抵押貸款、災(zāi)害補(bǔ)貼、差價補(bǔ)貼以及倉儲等其他涉農(nóng)貸款；成立農(nóng)業(yè)信用保證基金或者政策性融資擔(dān)保公司，為農(nóng)林牧漁涉農(nóng)生產(chǎn)提供擔(dān)保。

第六，加快推進(jìn)縣域金融市場化改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)縣域分支機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點，推廣信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代支付系統(tǒng)，加大對林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)登記、評估工作，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

第七，構(gòu)建縣域金融發(fā)展機(jī)制，整合涉農(nóng)項目資金，形成“三農(nóng)”金融發(fā)展引導(dǎo)機(jī)制；建立小微企業(yè)、農(nóng)戶貸款、“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制；探索政府、金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶共同分擔(dān)的貸款風(fēng)險機(jī)制和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；創(chuàng)新農(nóng)戶互保、聯(lián)保等信用融資機(jī)制；建立全方位農(nóng)民保障體系，成立土地保障基金，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。