郭霞

摘 要：由知識精英組成、以“思想”為產(chǎn)品的美國智庫，在美國政府政策制定過程的設(shè)定議程、政策審議和政策制定三個階段發(fā)揮著不同的影響力。美國智庫主要通過召開研討會等形式發(fā)布研究成果，建言于政府，擔(dān)當(dāng)“二軌外交”的角色，并從一定程度上引導(dǎo)輿論。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域，智庫發(fā)揮著越來越重要的作用。

關(guān)鍵詞：美國智庫；外交政策；中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系；政策；影響

中圖分類號：D712 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）06-0110-03

智庫是美國政治體系中的政治結(jié)構(gòu)之一。智庫通過不同的方式公布和宣傳其研究成果和政策建議，在政策制定的設(shè)定議程、政策審議和政策制定三個階段發(fā)揮著影響力。隨著中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域的議題趨于專業(yè)化，智庫所施加的影響力也在不斷增強。如何最大限度地借助與美國智庫的良好互動，加強中美兩國之間經(jīng)濟領(lǐng)域的交流和探討，推動中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系順利發(fā)展，是一個值得探討的問題。

一﹑美國智庫的起源及發(fā)展演變

智庫由知識精英組成，以“思想”為其產(chǎn)品，其作用是深入分析美國的國內(nèi)外事務(wù)，為政治決策出謀劃策。安德魯·里奇（Andrew Rich）將智庫定義為獨立的、無利益訴求的非盈利性組織，產(chǎn)品是專業(yè)知識思想，以此為主要依靠來獲取支持并影響政策制定的過程。操作上，智庫屬于501C3 非盈利組織，研究有關(guān)公共政策并傳播思想。在政治上，智庫屬于進取型研究機構(gòu)，尋求公共可信度的最大化，盡可能地投身于政治，運用其專業(yè)知識和思想來影響政策制定。[1]11-12

對于“智庫”術(shù)語的來源尚未找到明確的答案。很多研究報告稱智庫出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)期間。二戰(zhàn)后隨著被稱為“智庫”的蘭德公司的成立，各種相同性質(zhì)的研究機構(gòu)大量出現(xiàn)，“智庫”一詞遂開始被廣泛采用。美國最早的一批智庫在20世紀(jì)初問世，主要反映了進步運動的思想，他們致力于“政治過程的去政治化”，以提升政策制定過程的可信度，倡導(dǎo)通過專家所掌握的知識，實現(xiàn)決策過程的科學(xué)化，以擺脫無休止、無意義的政治斗爭。[2]303當(dāng)今美國很多赫赫有名的智庫多出自于這一時期，如布魯金斯學(xué)會、對外關(guān)系委員會、卡內(nèi)基國際和平基金會和胡佛研究所等。20世紀(jì)30年代大危機期間，羅斯?？偨y(tǒng)組建了他的“智囊團”，政府開始干預(yù)社會和政治問題。大蕭條的慘痛事實成為政府介入社會管理的最充分理由。二戰(zhàn)后隨著政府承擔(dān)越來越多的社會和經(jīng)濟責(zé)任，對政策研究分析的需求迅速增加，智庫在政府管理中的作用愈發(fā)重要。在這一過程中，智庫的定位和角色逐漸產(chǎn)生了變化，尤其自20世紀(jì)60年代起，美國智庫更具備意識形態(tài)特征，并且更加注重政策的宣傳和鼓動導(dǎo)向。

近年來美國智庫的意識形態(tài)特性較為明顯，保守派智庫興起。通常認(rèn)為傳統(tǒng)基金會美國企業(yè)研究所和胡佛研究所均為保守主義的陣營，布魯金斯學(xué)會是中間派和自由派。同時智庫更為注重政策營銷型活動，從幕后轉(zhuǎn)至臺前，曝光率大幅增加。這兩種現(xiàn)象從一定程度上導(dǎo)致了智庫的“利益集團化”，令二者之間的邊界逐漸模糊。盡管智庫與利益集團都是政策制定過程中的利益表達方，但是它們各自的關(guān)注內(nèi)容、作用方式以及最終目標(biāo)不同：智庫關(guān)注公共事務(wù)，運用知識和觀念提出政策建議；而利益集團關(guān)注自身利益，主要通過游說達成對自身利益的保護；智庫在選舉中主要為政治候選人籌劃策略，而利益集團主要提供資金并動員選民支持。

二﹑美國智庫對美國外交政策的影響

針對美國智庫對美國外交政策影響力不斷增強的現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界給出了不同的解釋，主要有多元論、精英論、多元精英論等。多元論以羅伯特·達爾（Robert Alan Dahl）為代表，認(rèn)為社會包含著許多相互沖突的、同政府官員有聯(lián)系的群體。這些群體爭相對政策的決定施加影響。美國外交政策制定過程是一個多元參與的過程，智庫只是作為其中一元參與其中。以C·賴特·米爾斯（Charles Wright Mills）為代表的權(quán)力精英理論認(rèn)為社會是由聯(lián)合起來的、不代表人民的精英所統(tǒng)治。精英通過其成員所占有的地位來統(tǒng)治國家。多元論和精英論是一系列美國政治理論中的兩個極端。后來又出現(xiàn)了多元精英論。這種理論強調(diào)政治分為不同的政策領(lǐng)域，按照這種觀點，多元論和精英論之間的爭論可能取決于所談?wù)摰氖悄囊环N政治沖突。被決定問題的性質(zhì)很可能影響到?jīng)Q定問題的方式，在諸如外交政策的制定上，權(quán)力精英論有助于理解外交政策的制定。[3]209-217

在實踐中，美國歷屆政府都有眾多智庫專家擔(dān)任要職。里根總統(tǒng)任用的很多專家來自胡佛研究所、美國企業(yè)研究所、國際戰(zhàn)略研究中心等機構(gòu)。奧巴馬政府組閣之后，布魯金斯學(xué)會進入政府從政的有30多人，如前布魯金斯學(xué)會約翰·桑頓中國中心主任杰弗里·貝德（Jeffrey Bader）出任了美國國家安全委員會亞洲事務(wù)主任。新一屆總統(tǒng)上任之際除了會有一大批智庫專家進入政府之外，同時也會有許多前任政府官員進入智庫從事研究工作。如曾在克林頓政府擔(dān)任國防部副部長的約翰·哈姆雷（John Hamre）擔(dān)任了美國國際戰(zhàn)略研究中心總裁。

借助各種形式的出版物，如期刊和研究報告等，進行輿論傳播，是智庫影響美國外交政策的最基本渠道。一些著名的智庫都會定期發(fā)行學(xué)術(shù)期刊，登載最新研究成果。智庫還會及時發(fā)布相關(guān)研究成果的報告。另外，智庫還在總統(tǒng)競選期間為候選人擔(dān)任顧問，以此作為影響外交政策的重要渠道。智庫還會通過加強與議員的聯(lián)系、到國會作證、借助新聞媒體等渠道影響外交政策。

政治科學(xué)家們長期以來很難解釋智庫的主要產(chǎn)品——思想和專業(yè)知識——在美國政治中的作用。[1] 5布魯金斯學(xué)會董事會主席約翰·桑頓（John L. Thornton）認(rèn)為智庫的影響力至少有三種形式：設(shè)定議程，引領(lǐng)討論，以及設(shè)計政策。每種形式都面對不同的聽眾，并使用不同的方法來傳遞信息。[4]衡量美國智庫對其政府政策的影響力的方法之一是定量評估智庫的業(yè)績，如通過智庫觀點被媒體報道的次數(shù)和到國會作證的次數(shù)，也有的借助智庫舉辦研討會和發(fā)行出版物的數(shù)量來評估。[5]89還有的學(xué)者通過解讀智庫公共知名度與政策相關(guān)性的計算結(jié)果，質(zhì)疑知名度最高的智庫肯定就是政策制定過程中最具影響力和最可信賴的政策研究機構(gòu)這一觀點，認(rèn)為智庫的影響力在政策周期的不同階段各有不同。[5]117本文基本按照安德魯·里奇的劃分，通過美國經(jīng)濟政策中的設(shè)定議程、政策審議和政策制定三個階段，分析美國智庫的影響。

三﹑美國智庫對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響

美國智庫對中國的研究最初主要涉及政治、軍事等領(lǐng)域，總體上多為中美關(guān)系宏觀定調(diào)型研究。如1997年7月，美國對外關(guān)系委員會發(fā)布了題為《塑造美中關(guān)系——長期戰(zhàn)略》，該報告指出：“在未來幾年里，對于美國的安全和經(jīng)濟利益來說，沒有任何關(guān)系比同中國的關(guān)系更重要?！盵6]414-415隨著中國的崛起，美國智庫對涉及中美經(jīng)濟關(guān)系的研究日益增多。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速發(fā)展，大體上經(jīng)歷了1993年之前的貿(mào)易逆差階段，1993年之后的貿(mào)易盈余持續(xù)增長狀態(tài)和2002年以后的貿(mào)易盈余大幅度增長階段。2001年中國加入世界貿(mào)易組織，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系進入比較成熟的階段。雖然在知識產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易逆差、反傾銷、紡織品貿(mào)易、高科技產(chǎn)品出口等領(lǐng)域還存在問題，但是兩國已經(jīng)探索出了一定的協(xié)商解決機制，取得了一定的進展。2005年8月至2008年12月，中美舉行了六次中美戰(zhàn)略對話，2006年12月至2008年12月，中美舉行了五次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話，之后，2009年7月合二為一的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話啟動，至今已進行了四輪對話。通過對話機制，中美從戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)利益出發(fā)來協(xié)調(diào)具體問題，探索出了很多協(xié)調(diào)和合作方式，為雙邊投資擴展了新領(lǐng)域。經(jīng)過30多年的發(fā)展， 中美經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域不斷增加。

中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的關(guān)鍵問題之一就是貿(mào)易不平衡問題。對此，美國國內(nèi)主要有兩種對立觀點。一種觀點將美國對中國的貿(mào)易逆差歸咎為中國通過“非法的、不正當(dāng)?shù)氖侄巍彼@得。輿論和政客往往持有這種觀點，借口對華貿(mào)易逆差，在人民幣匯率等問題上動輒向中國發(fā)難。這種觀點無視中美貿(mào)易不平衡本質(zhì)上是國際分工，尤其是國際生產(chǎn)布局發(fā)展的結(jié)果，中國并沒有獨享對美貿(mào)易順差，對美貿(mào)易順差通過各種方式轉(zhuǎn)移到了其他經(jīng)濟體，而且美國對華高科技產(chǎn)品出口設(shè)限也是美國對華貿(mào)易出現(xiàn)逆差的重要原因之一。另外一種觀點則比較務(wù)實，主要為大多數(shù)智庫中的學(xué)者所倡導(dǎo)，基于對中國政治、經(jīng)濟、歷史等各方面的了解和研究，能夠從較客觀和長遠(yuǎn)的角度看問題。除了將中國作為對手之外，美國智庫通過對中國的全面研究，試圖把握未來中美關(guān)系發(fā)展的方向，將中國以美國自己設(shè)定的規(guī)則納入自身的利益體系。以2010年5月4日美國卡托研究所丹艾肯森（Dan Ikenson）發(fā)表的研究報告為例，這一報告指出美國媒體渲染了中國威脅論，挑起了美國的民族主義，激化了美中貿(mào)易摩擦。報告認(rèn)為應(yīng)該客觀看待中美兩國政策目標(biāo)之間的差異，強調(diào)協(xié)商解決是外交政策的關(guān)鍵。雙邊貿(mào)易為兩國人民帶來了利益，兩國都能受益于和諧的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。對待兩國的經(jīng)貿(mào)糾紛，使用“胡蘿卜”達成協(xié)議，遠(yuǎn)勝于使用“大棒”制裁。丹艾肯森還指出美國首要問題是解決好國內(nèi)的經(jīng)濟問題。

從影響的渠道上看，美國智庫對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響主要通過發(fā)表研究報告或論文、引領(lǐng)政策討論、影響政府并教育公眾、為政府政策提供建議、到國會作證等方式實現(xiàn)。在美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系的歷史進程中，每到重要的歷史節(jié)點，都可以聽到美國智庫的“聲音”。2005年美國對中國貿(mào)易逆差首次由2004年的321億美元跨越式地上升為1021億美元，美國國內(nèi)輿論貿(mào)易保護主義升溫，對中國對美出口橫加指責(zé)。在輿論幾乎一邊倒的態(tài)勢下，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心、國際經(jīng)濟研究所于2006年4月聯(lián)合出版了《賬簿中國》一書，該書指出，中國的經(jīng)濟增長并未妨礙美國實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長及充分就業(yè)的目標(biāo)，中美貿(mào)易給美國帶來了利益。中國對美國的出口和對美國金融資產(chǎn)的投資有助于抑制美國的通貨膨脹和利率上升，從而有利于美國經(jīng)濟的快速增長和就業(yè)機會的增多。[7]

近幾年，美國智庫加強了與中國相關(guān)智庫的合作，組織了大型會議、公開講座、內(nèi)部討論等學(xué)術(shù)活動，一方面有助于發(fā)表更為客觀和水平更高的研究報告，另一方面有助于籍由“二軌外交”，促進兩國間政策制定和執(zhí)行相關(guān)人員的交流和溝通。如2006年10月布魯金斯和清華大學(xué)公共政策中心成立。從2010年開始，由清華大學(xué)中美研究中心發(fā)起，約翰霍普金斯大學(xué)和美國聯(lián)邦行政學(xué)院共同負(fù)責(zé)，在清華大學(xué)舉辦的“中美高級官員培訓(xùn)班”已經(jīng)進行了兩屆。2012年參加培訓(xùn)的有12名行政官員，行政官員被認(rèn)為是美國政府的基礎(chǔ)，他們往往為最高層決策提供各種備選方案。

美國智庫對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響體現(xiàn)在經(jīng)濟政策制定過程中的三個階段，即設(shè)定議程、政策審議和政策制定。[1]97設(shè)定議程階段，智庫主要針對相關(guān)問題提出自己的主張，引領(lǐng)輿論。在總統(tǒng)換屆之時，智庫的主張往往供新選總統(tǒng)在制訂施政方針時考量。通常在政府政策制定者開始討論某項重大政策之前，智庫就早已對其進行了數(shù)年的研究。在政府決定采取任何執(zhí)行措施之前，智庫已構(gòu)建了政策的議事日程和具體方案。這是美國智庫在政策審議和政策制定階段發(fā)揮的作用。雖然美國智庫對其政府政策的影響力難以量化衡量，但是通過考察智庫的研究及一系列活動，其作用是顯而易見的。以2001年中國加入世貿(mào)組織，美國官方的態(tài)度和立場為例。在官方正式?jīng)Q策出臺之前，就給予中國永久正常貿(mào)易關(guān)系地位以及中國“入世”的有關(guān)問題，美國各大智庫都相繼發(fā)布了研究報告，引領(lǐng)討論，出席國會聽證會，建言獻策。僅以布魯金斯學(xué)會為例，在批準(zhǔn)美國對華永久正常貿(mào)易關(guān)系法案前后，以及中國“入世”前，該學(xué)會接連發(fā)布研究報告，并在國會作證，陳述其觀點并提出政策建議（見下表）。

隨著中美兩國經(jīng)濟交往的加深，經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作向縱深化發(fā)展。在這樣的背景下，雙方對問題和政策的談判與協(xié)商也越來越專業(yè)化，很多問題需要在技術(shù)層面上磋商，而且就某一問題，更需要資深智庫的專業(yè)學(xué)者參與。雖然美國智庫可能具有不同的政治意識形態(tài)，但由于其研究建立在客觀和理性的基礎(chǔ)之上，因而能夠進行溝通和釋疑，形成政策與研究的良性互動。

目前對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響更集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域細(xì)化的各類問題，即使有宏觀性的研究成果，其定調(diào)的意義遠(yuǎn)比不上對中美外交關(guān)系的總體定調(diào)，原因是美國智庫對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響畢竟限定在中美外交關(guān)系的宏觀框架之內(nèi)。但不容否認(rèn)的是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系作為兩國之間最為活躍的存在，正吸引著美國智庫越來越多的關(guān)注。

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[6]席來旺. 美國的決策及其中國政策透視[M].九洲圖書出 版社，1999.

[責(zé)任編輯：孫 巍]