田信橋　杜曉斌

摘要：分析中國農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展現(xiàn)狀，基于當前農(nóng)業(yè)政策對生態(tài)環(huán)境的負效應以及現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境政策在農(nóng)村適用的局限，從整體性的視角來看待農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護這一關系，建構農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策一體化。主要從堅持可持續(xù)發(fā)展原則、秉承生態(tài)文明理念、貫徹“引導性”與“自主性”相結合的政策導向3個途徑來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策一體化的構建。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)政策；生態(tài)環(huán)境政策；政策一體化；建構

中圖分類號：S19；S-9 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）06-1483-04

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和解決農(nóng)民經(jīng)濟困難，必須糾正農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的不平衡關系。農(nóng)業(yè)政策與生態(tài)環(huán)境政策之間有著密切聯(lián)系，雖然農(nóng)業(yè)政策的單項度功能是被充分肯定的，但如果與生態(tài)環(huán)境政策安排不能相容，最終也是無法長久的。因此，成功的農(nóng)業(yè)政策不僅要達到與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的利益平衡，還必須達到政策體系在結構上的一體性。

1 農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展現(xiàn)狀

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展要迅速進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運行軌道，一靠政策、二靠科學、三靠投入，且政策處于首要地位?；仡櫺轮袊r(nóng)業(yè)發(fā)展歷史，每個成就的取得都是正確政策引導的結果[1]。1997年以來中國農(nóng)業(yè)政策大體上總結為3個階段[2]：1997-2002年，國家注重糧食產(chǎn)量的提高，加強農(nóng)村水利等基礎設施建設，穩(wěn)定和確保糧食安全；2002-2007年，“三農(nóng)”問題備受關注，堅持以民為本，增加農(nóng)民收入，轉移農(nóng)村勞動力；2007年以后，大力推進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，加快新農(nóng)村建設。從以上3個階段不難發(fā)現(xiàn)，一直以來中國的農(nóng)業(yè)政策都缺少對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的必要關注，呈現(xiàn)“一邊倒”的現(xiàn)象。追求農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和增加農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容，農(nóng)業(yè)政策沒有意識到甚至有意回避經(jīng)濟利益背后所犧牲的生態(tài)環(huán)境價值。然而，當今農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化反過來給農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)帶來了困境和挑戰(zhàn)，國家在力求保持農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的同時又采取一些短期的應急政策來緩解生態(tài)環(huán)境的威脅，如加大對農(nóng)業(yè)化肥、種子、農(nóng)藥的補貼政策等，但實行效果并不理想，主要是因為這類政策沒有實質性地處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護這一對因果互補的關系。中國農(nóng)業(yè)政策對生態(tài)環(huán)境的關注是一個從無到有的過程，國家開始關注生態(tài)環(huán)境問題[3]，但當前出臺的一系列農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策，如農(nóng)村生活污染防治技術政策、生態(tài)補償政策等，卻未充分考慮到農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護仍處于離散狀態(tài)。因此，我們應從一個整體性的視角，來看待農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境政策，建構農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策一體化。

2 建構農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策一體化的必要性

2.1 中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)村環(huán)境的負效應

2.1.1 穩(wěn)定、提高糧食產(chǎn)量以保證糧食安全的相關政策產(chǎn)出的負效應 國家對化肥、農(nóng)藥、水利、土地以及農(nóng)資增支等農(nóng)業(yè)補貼政策一定程度上刺激了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對使用農(nóng)藥、化肥的依賴。但農(nóng)藥被大量使用，經(jīng)過雨水的“洗禮”形成水體深度污染；化肥中大量過剩的氮素流入河流湖泊也會造成水體的富營養(yǎng)化，農(nóng)村的水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，進而危害各種水生物群。此外，在部分地區(qū)，化肥使用量與年俱增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出“過量使用化肥-污染環(huán)境-土壤結構惡化-地力下降-追加化肥施用量”的惡性循環(huán)[4]。再者，農(nóng)資增支綜合補貼政策干預了市場機制，農(nóng)資成本的降低促使農(nóng)戶多使用或持續(xù)使用化肥、農(nóng)藥等環(huán)境污染品?，F(xiàn)行的補貼政策既沒有把化肥施用的外部成本完全內(nèi)部化，也未能起到激勵農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)主管部門進行保護環(huán)境的功用[5]。最后，國家為了確保糧食安全，鼓勵部分農(nóng)民在不適宜耕種的荒山林地、濕地、沼澤地帶開墾種植，破壞了動植物的生長，使得農(nóng)村的野生動植物日益減少[6]。

2.1.2 提高農(nóng)民非農(nóng)收入政策的負效應 隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村勞動力也逐漸向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。農(nóng)民兼業(yè)和農(nóng)村勞動力“去農(nóng)化”的行為必然會引起人力、物力和財力等方面的流變，使本來就有限的資源更加分散，而且外出勞動力絕大部分為青壯年，直接導致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田管理的勞動力在數(shù)量上的減少和質量上的弱化。從側面來講，非農(nóng)就業(yè)對農(nóng)村主要勞動力的吸收強化了農(nóng)民對農(nóng)藥、化肥的偏好[7]。勞動力這一常量的動態(tài)變化并未引起農(nóng)地的增減，老人和婦女往往力不從心，如在除草時節(jié)，選擇使用農(nóng)藥則是他們解決問題最省時、最有效的方法。從深層次來講，非農(nóng)收入的增加降低了人們對農(nóng)業(yè)收入的預期，傳統(tǒng)的“生存理性”已不再是支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原動力。自20世紀80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，如今在新農(nóng)村建設的進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是遍地開花，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展走上“快車道”。但令人擔憂的是，這種非可持續(xù)發(fā)展不久將會使農(nóng)村環(huán)境“烏煙瘴氣”，廢氣、廢物、廢水的積聚必定是制約未來農(nóng)村發(fā)展的頑疾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)三廢排放占全國工業(yè)污染排放總量的比重由改革開放初期的11%增加到目前的50%左右[8]。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采礦業(yè)存在濫采亂挖、采富棄貧的現(xiàn)象，對生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的浪費更為嚴重。

2.1.3 農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整政策的負效應 近年來，為加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，國家出臺了一系列促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展、鼓勵農(nóng)產(chǎn)品進出口的政策，在養(yǎng)殖業(yè)取得高速增長的同時，規(guī)?；B(yǎng)殖所帶來的環(huán)境污染問題也日益凸顯。據(jù)《瞭望》周刊報道，目前我國部分農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境已不再是人們想象中的“一方凈土”，農(nóng)村現(xiàn)已成了大中城市的“米袋子”和“菜籃子”。與此同時，城市“送企業(yè)下鄉(xiāng)”盡可能通過各種途徑將污染轉嫁給農(nóng)村，讓農(nóng)村也成了城市的“污水廢物處理廠”。據(jù)統(tǒng)計，96%的養(yǎng)殖場都分布在城市的郊區(qū)與農(nóng)村，但這些地區(qū)正是環(huán)保治理和監(jiān)管的“自由區(qū)”，沒有建立相應配套的污水和糞便處理設施，也未能將其加以綜合地利用變“廢”為“寶”，不加控制的排放勢必造成地表水和地下水的深度污染。例如，浙江嘉興地區(qū)養(yǎng)豬業(yè)比較發(fā)達，據(jù)調(diào)查周邊大部地區(qū)地下水都因遭到短期內(nèi)不可修復的生態(tài)破壞而不能作日常飲用，這引起了國家和當?shù)卣目只藕透叨戎匾暎氏仍囆型瞥觥芭盼蹤嘟灰住钡恼?，?010年嘉興市舉辦的浙江省環(huán)境法年會上，全國各地的專家學者們也為此展開了激烈的討論。

2.2 中國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境政策在農(nóng)村適用的局限

20世紀早期，隨著經(jīng)濟全球化和城市化的發(fā)展，工業(yè)污染成為不可回避、亟待解決的問題，中國為此出臺了一系列的環(huán)境政策。盡管當時農(nóng)村環(huán)境的污染還未能引起人們的特別關注，但希望制定的環(huán)境政策能夠在城市和農(nóng)村通用卻是制定者的期望目標。然而，這種“理性”制度的設計并未充分考慮到農(nóng)村與城市環(huán)境的異質性，現(xiàn)行的環(huán)境政策在農(nóng)村適用發(fā)揮效用的“半徑”是有限的。首先，行政管制是中國環(huán)境政策的主要手段[9]。然而，國內(nèi)專門的環(huán)保部門只在縣級以上設立，農(nóng)村環(huán)境管理及其監(jiān)管機構的缺失很難促成失范化的農(nóng)村生產(chǎn)與生活方式向環(huán)保型轉變。其次，由于中國長期實行“城市-農(nóng)村”二元機制，區(qū)域間政治、經(jīng)濟發(fā)展不平衡，這種先天性的不足注定在配置農(nóng)民環(huán)境權益上的不公平，從而導致引導性環(huán)境政策在農(nóng)村失去廣闊市場。引導性環(huán)境政策的目標是鼓勵和引導環(huán)境利益關系中的社會各方主體積極主動式地參與到環(huán)境保護的行列，其手段大多是采用激勵的方式，如給予優(yōu)惠政策和生態(tài)補償、賦予榮譽稱號等。也就是說，環(huán)境權益的公平配置是引導性環(huán)境政策順利實施的前提，利益驅動機制的建立是其保障，長期穩(wěn)定的有效政策是人們對國家的高度信賴。但是在現(xiàn)實社會中，城市因工業(yè)化連帶的“福利”和污染“轉嫁”向農(nóng)村的現(xiàn)象存在著嚴重的不公平。再次，生態(tài)環(huán)境補償措施不到位導致農(nóng)村居民保護生態(tài)環(huán)境的積極性減少。農(nóng)民對利益最大化的追求可以理解，有限理性的農(nóng)民往往棄生態(tài)利益于不顧，盲目追求經(jīng)濟利益。說明缺乏有效的生態(tài)補償激勵機制，很難喚起農(nóng)民的主動參與。

3 建構農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策一體化的有效途徑

3.1 堅持可持續(xù)發(fā)展的原則

3.1.1 大力推動農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn) 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，簡而言之就是指用一種清潔環(huán)保的理念指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程，最大限度降低農(nóng)業(yè)發(fā)展給人類社會帶來的環(huán)境風險，其實質是要建立既可滿足人們的需要又可合理使用自然資源和農(nóng)業(yè)投入要素，并保護生態(tài)環(huán)境和人體健康的生產(chǎn)方式。在具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，以運用綠色肥料、綠色地膜、清潔灌溉等手段來確保實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟性和環(huán)保性的雙重價值目標。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)要滿足以下3個方面的條件：①以最小的資源投入產(chǎn)出最大化的價值；②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式要清潔，減少對環(huán)境保護的危害；③農(nóng)產(chǎn)品既要滿足人的需要，又要符合綠色健康的環(huán)保標準。當前中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的水平還不夠高，農(nóng)民保護環(huán)境的意識還不夠強，農(nóng)技人員的數(shù)量和質量與農(nóng)村發(fā)展的要求還相差甚遠，還有一個重要的因素是農(nóng)業(yè)與環(huán)保機構對部門利益最大化的追求導致農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)在技術推廣、制度管理以及組織形式創(chuàng)新等領域的路徑變窄，動力不足。所以，今后應重新審視農(nóng)業(yè)與環(huán)保部門的職能分工，鑒于農(nóng)村環(huán)保制度的斷裂，將農(nóng)村的發(fā)展與環(huán)境的保護均納入農(nóng)業(yè)部門進行整體規(guī)劃是明智的選擇，也有利于推動農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的普及。

3.1.2 發(fā)展可持續(xù)的生態(tài)農(nóng)業(yè)技術 我國農(nóng)村的污染問題已十分嚴峻，為了控制污染的進一步惡化和力求恢復已被破壞的土地、水生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)展可持續(xù)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術并加以運用是一項重大而又迫切的任務。這需要從兩個方面進行著手：一方面，要加大對農(nóng)業(yè)科技的投入，強化技術攻關和推動技術創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計顯示目前我國對農(nóng)業(yè)科技的投入只占科技投入總量的23%，這種力度顯然是不夠的，應將其比例增加到35%左右比較適宜。當前農(nóng)村推行的精準農(nóng)業(yè)、平衡施肥技術、田間綜合管理技術等，都在一定程度上緩解了農(nóng)村的面源污染。但是，這些技術由于實施成本比較高、技術性比較強并未得到產(chǎn)業(yè)化的應用，還需進一步的創(chuàng)新改進[10]。另一方面，要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化水平。國家應圍繞農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工、流通制定出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術標準化體系的指南，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)；國家應針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境發(fā)展的技術瓶頸開展重點科研項目，大力扶持研發(fā)低毒高效農(nóng)藥、有機復合肥料；與此同時，將有利于農(nóng)村環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術納入到農(nóng)業(yè)發(fā)展的范疇，進行專門統(tǒng)一的管理，并在政策上給予傾斜，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與環(huán)境技術的一體化，帶動農(nóng)業(yè)環(huán)境技術創(chuàng)新。

3.2 秉承生態(tài)文明，挖掘農(nóng)耕文化，提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)

3.2.1 集約的土地利用方式 集約的土地利用方式有兩條途徑，分別為擴大農(nóng)用地面積和提高單位面積農(nóng)用地的產(chǎn)量。集約式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量，而且對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護也有重要的意義。為了提高土地的利用率，村民改稀植為合理密植，提高了光能利用率，抑制田間雜草吸收養(yǎng)分，改善了農(nóng)作物的生長環(huán)境，以至每公頃平均增產(chǎn)

1 500～2 250 kg。為了最大限度利用水土資源，改良土壤、提高產(chǎn)量，鼓勵農(nóng)民采用輪作和套種的立體作業(yè)方法。如在棉花壟之間種甘薯、馬鈴薯，芝麻和大豆的混搭播種，玉米和西瓜套種，并且還在田溝地角種植油菜、小豆等農(nóng)作物。休養(yǎng)生息的輪作、層次分布錯落的套種方式，遵循了物競天擇的植物生長規(guī)律，充分吸收了天然的水分和光照，從而豐富了農(nóng)用地單位的產(chǎn)出數(shù)量、質量和品種[11]。

3.2.2 提倡生態(tài)農(nóng)業(yè) 中國的生態(tài)農(nóng)業(yè)是指將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術運用在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)背景下的變式和再利用，通過高水準、密集型的農(nóng)業(yè)技術將農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)村環(huán)境的外部性效應內(nèi)在化的綜合性農(nóng)業(yè)系統(tǒng)[13]。生態(tài)農(nóng)業(yè)主要是維護水、土地和動植物的遺傳資源，保護基因資源和生物的多樣性，建立有益于農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的物質循環(huán)和能量流動機制，抑制和消除系統(tǒng)內(nèi)不利關聯(lián)，盡量減少化肥、農(nóng)藥、動植物生長調(diào)節(jié)劑和飼料添加劑的使用量。其具體實施表現(xiàn)為對農(nóng)作物的秸稈進行深耕掩埋，利用水窖、滴灌和倒灌技術，使用糞便和草木灰肥料，采取生物和人工技術防治病蟲草害[12]。生態(tài)農(nóng)業(yè)具有自我保持和修復生態(tài)系統(tǒng)的功能，如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中病蟲害的防治。一方面通過人工捉蟲；另一方面充分發(fā)掘各種動植物間相互制衡的價值，如貓頭鷹、青蛙、蟾蜍、蜥蜴等均是田間蟲害的克星，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和環(huán)境的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。

3.3 堅持“引導性”與“自主性”相結合的政策導向

自農(nóng)村實施家庭承包責任制以來，中國長期推行自上而下“強壓型”的環(huán)境政策，但農(nóng)村環(huán)保機構缺失，農(nóng)業(yè)部門職能錯位，該政策很難實現(xiàn)對龐大農(nóng)民主體和分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的有效監(jiān)管，最終也勢必導致農(nóng)村環(huán)境的長久性污染。所以，政府應主張由“強壓型”向“引導性”的環(huán)境政策轉變，使生態(tài)環(huán)境保護的行為成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的一種自覺?？梢赃@樣說，推行“引導性”環(huán)境政策的過程也是將環(huán)保理念、生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式內(nèi)化于農(nóng)民的過程。具體實施過程中，一方面我們可以通過生態(tài)補償、環(huán)保農(nóng)業(yè)技術推廣、環(huán)保教育等手段促成農(nóng)民對生態(tài)農(nóng)業(yè)的偏好選擇；另一方面鼓勵消費群體對農(nóng)產(chǎn)品的質量進行監(jiān)督，使農(nóng)產(chǎn)品的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。但“引導性”環(huán)境政策和“自主性”（具有自組織特性）環(huán)境政策并非是一對等同性概念，政府在制定和推行該政策的過程中，仍起著舉足輕重的作用，只是對政府的參與形式和參與階段的角色定位有所變通。一般來說，政府在“引導性”環(huán)境政策中承擔的任務有：鼓勵環(huán)保科技創(chuàng)新，監(jiān)管環(huán)境信息公開；開展環(huán)境科技的宣傳和教育，提高全民族的環(huán)境意識；及時發(fā)布重大環(huán)境信息，創(chuàng)建環(huán)境信息員監(jiān)督制度；制定激勵機制，促使農(nóng)民主動參與環(huán)保行動并從中受益；二次分配環(huán)境公平權益[13]。適合農(nóng)村的“引導性”環(huán)境政策有：綠色或有機食品標志；農(nóng)村生產(chǎn)、生活廢物的綜合利用；農(nóng)村經(jīng)濟結構及種養(yǎng)結構的調(diào)整等。

此外，農(nóng)村的環(huán)保工作行動中，村民只是一個被動的受體角色，對此行動的有關信息了解很少，也不愿主動去了解政策的有關信息。由于沒有真正參與到環(huán)境保護的政策中去，村民缺少對當前環(huán)境的認識，也不清楚自己在農(nóng)村環(huán)境工作中需要承擔的責任。由此可見，只要村民還沒有成為農(nóng)村環(huán)境保護的主體力量，農(nóng)村的環(huán)境治理工作就只能是停留在表面工程、面子工程，環(huán)境還會持續(xù)惡化下去。適合農(nóng)村的“自主性”政策有：農(nóng)民環(huán)保信息員、民間環(huán)保組織和民間環(huán)保自衛(wèi)隊。

4 小結

農(nóng)業(yè)發(fā)展是國家的重中之重，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策是“十二五”規(guī)劃和今后工作的重要內(nèi)容。而當前國家出臺的農(nóng)業(yè)政策一方面保障了農(nóng)民的收益、促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面也給農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境帶來一定程度的負效應，當前生態(tài)環(huán)境政策單向度的功能在農(nóng)村的適用過程中呈現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象，無法彌補農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境政策相分離的不足。筆者認為，這一問題主要是因為政策設計者急于應對“三農(nóng)”問題的功利性，缺乏一個從農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護共生共益出發(fā)的整體性視角，導致農(nóng)業(yè)發(fā)展“一手抓”，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境“一邊倒”的現(xiàn)象。因此，在制定和實施農(nóng)業(yè)政策時必須對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題加以充分考慮。反過來講，環(huán)境政策的制定和實施也必須考慮到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的特殊性以及對農(nóng)業(yè)發(fā)展正負效應，在二者間尋求一種動態(tài)的平衡。這也要求我們根據(jù)不同的發(fā)展階段，不同的地域風情，運用靈活的、綜合的農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境政策加以調(diào)整，各有側重或兼容并包。建構具有生態(tài)文明理念、一體化的農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境政策是今后農(nóng)村長期發(fā)展規(guī)劃的一個重要綱領，也是科學發(fā)展觀對農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境政策的必然要求。

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