張朝霞

摘 要：文章采取文本分析的方法，通過圖表反映鄂粵兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的差異和共同點(diǎn)，并進(jìn)行比較分析和研究。對比兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系可以發(fā)現(xiàn)法治政府指標(biāo)體系在我國地方發(fā)展演進(jìn)的脈絡(luò)并從中獲得有益的啟示。

關(guān)鍵詞：鄂粵兩??；法治政府；建設(shè)；指標(biāo)體系；

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0110-06

2010年6月6日湖北省發(fā)布《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，為全國第一個(gè)發(fā)布“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”的省[1]。時(shí)隔三年，廣東省2013年6月1日正式施行《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》[2]。由于各地的立法都是在結(jié)合本省實(shí)際又借鑒了其他省市的經(jīng)驗(yàn)而制定的，后制定的省份更能集思廣益地反映其他地方立法及自身實(shí)踐過程中有關(guān)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的不斷完善和發(fā)展。對比鄂粵兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，對后面的省區(qū)乃至中央層面的“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”定會(huì)有所啟示。

一、鄂粵兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的框架比較

從字?jǐn)?shù)上看《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》全文共有9340字，《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》全文共有7760字。通過對鄂粵兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系框架比較，可以得出以下結(jié)論：

（一）兩者共同點(diǎn)

一是兩省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系都帶有“試行”兩字，說明兩省都不認(rèn)為該指標(biāo)體系是成熟的、權(quán)威的，需要不斷的修訂和完善，將指標(biāo)體系置于動(dòng)態(tài)認(rèn)識上。

二是指標(biāo)體系的基本結(jié)構(gòu)相似。湖北省稱“本指標(biāo)體系共設(shè)8個(gè)大項(xiàng)、35個(gè)中項(xiàng)、160個(gè)小項(xiàng)的重要指標(biāo)”。廣東省稱“本指標(biāo)體系共設(shè)8項(xiàng)一級指標(biāo)，40項(xiàng)二級指標(biāo)，108項(xiàng)三級指標(biāo)”。雖然名稱不同，但是可以看出兩省的指標(biāo)體系均由三個(gè)層次的指標(biāo)構(gòu)成。

三是兩省都有與指標(biāo)體系相配套的考核辦法。湖北省在指標(biāo)體系出臺兩年之后出臺《湖北省依法行政考核辦法（試行）》。廣東省在指標(biāo)體系出臺的同時(shí)，考評辦法同時(shí)出臺。說明規(guī)定實(shí)體內(nèi)容的指標(biāo)體系與作為規(guī)范程序和操作的考評辦法兩者有重要的關(guān)聯(lián)性。

（二）兩者區(qū)別

一是立法依據(jù)方面。兩省的基本依據(jù)是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）。由于廣東省出臺法治政府建設(shè)指標(biāo)體系較晚，所以其法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的依據(jù)反映了國務(wù)院的最新的關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的規(guī)范性文件和法律、法規(guī)，其依據(jù)更加與時(shí)俱進(jìn)，反映了法治建設(shè)最新成果。

二是一級指標(biāo)體系的構(gòu)成有共同點(diǎn)也有區(qū)別。其中有六個(gè)指標(biāo)：政府制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、社會(huì)矛盾治理與化解、行政監(jiān)督、依法行政能力，均得到兩省的考慮，（在本文第二部分中做一比較）。而在其他兩個(gè)指標(biāo)，廣東省是：信息公開、依法行政保障，湖北省則是：政府職能界定與機(jī)構(gòu)職責(zé)配置、行政服務(wù)（在本文第三部分中做一比較）。

三是廣東省將八個(gè)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)共計(jì)為100分。其中政府制度建設(shè)（占總分值的15%），行政決策（占總分值的10%），行政執(zhí)法（占總分值的20%），信息公開（占總分值的10%），社會(huì)矛盾治理與化解（占總分值的10%），行政監(jiān)督（占總分值的15%），依法行政能力（占總分值的10%），依法行政保障（占總分值的10%）。

二、對兩省六個(gè)共同的一級指標(biāo)體系的比較

（一）制度建設(shè)（見表1）

表1 制度建設(shè)比較

從表1①所列項(xiàng)目比較可以看出兩省建設(shè)法治政府指標(biāo)體系的異同點(diǎn)：

一是8大指標(biāo)中，《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》對每一指標(biāo)下設(shè)立“目標(biāo)”，《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》對每一指標(biāo)下設(shè)立“基本要求”。對比兩者的“目標(biāo)”和“基本要求”，湖北省的“目標(biāo)”更遠(yuǎn)大、更宏觀、。廣東省“基本要求”更追求務(wù)實(shí)和具體，可操作性強(qiáng)。此區(qū)別貫穿在兩省的八大指標(biāo)中，后不贅述。

二是二級考察指標(biāo)中，限于篇幅，作者沒有詳細(xì)列舉其中的具體內(nèi)容?？疾炀唧w內(nèi)容可以看出：湖北省將《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》法律和法規(guī)中對地方規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布基本程序內(nèi)容作為考察的具體內(nèi)容，關(guān)注制定程序中每一個(gè)步驟和方式方法的合法性。廣東省將政府立法和規(guī)范性文件加以區(qū)分，將政府立法的考核指標(biāo)與《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》內(nèi)容呼應(yīng)，重點(diǎn)規(guī)定了如何“加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督”。實(shí)踐中，各地政府頒布的規(guī)范性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于地方規(guī)章。湖北省關(guān)注上位法對地方立法規(guī)范要求，廣東省將國家層面立法關(guān)注少而在地方適用性強(qiáng)的規(guī)范性文件作為考察內(nèi)容?？梢姡瑥V東省更注重發(fā)揮地方立法的自主性，填補(bǔ)國家立法空白，顯示該項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容的擴(kuò)展性、現(xiàn)實(shí)性、針對性。

三是廣東省不僅有實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，而且對各項(xiàng)指標(biāo)提出“量化指標(biāo)”，有不同的百分?jǐn)?shù)的要求。此區(qū)別貫穿在兩省的八大指標(biāo)中。

（二）行政決策（見表2）

表2 行政決策比較

表2中可以看出：湖北省注意從行政決策權(quán)限、內(nèi)容、制定程序中每一個(gè)步驟和方式方法的合法性規(guī)范行政決策。廣東省則是要求系列制度健全、規(guī)范運(yùn)行、量化指標(biāo)規(guī)范行政決策。

（三）行政執(zhí)法（見表3）

表3 行政執(zhí)法比較

表3中所列項(xiàng)目以及兩省所列的內(nèi)容可以看出：兩省都注意了規(guī)范行政執(zhí)法行為的合法、合理。

湖北省規(guī)定健全行政許可、行政征收、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政處罰裁量權(quán)細(xì)化量化指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)基本建立等行政執(zhí)法行為制度，同時(shí)對相對集中許可權(quán)和處罰權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新。

廣東省在以下方面有更多更新的要求：如依法下放行政管理職權(quán)，減少行政執(zhí)法層級，基層行政執(zhí)法能力得到提高。完善行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決行政執(zhí)法主體之間在實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章過程中產(chǎn)生的爭議。遵循行政執(zhí)法委托規(guī)則，嚴(yán)格按照法定條件、法定程序和法定方式辦理行政執(zhí)法委托事項(xiàng)。嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離”、“收支兩條線”和罰沒物品依法處理制度等。行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員依法當(dāng)場收繳罰款的，向當(dāng)事人開具省財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)制的罰款收據(jù)。

從上述對比中可以看出：就行政執(zhí)法，湖北省關(guān)注制度完善，廣東省更注意執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法動(dòng)態(tài)中的行為和程序的如何規(guī)范，注重執(zhí)法措施的落實(shí)。

（四）社會(huì)矛盾防范和化解（見表4）

表4 社會(huì)矛盾防范和化解比較

可以看出：兩省都注意了防范、化解社會(huì)矛盾主要機(jī)制：湖北省關(guān)注人民調(diào)解、行政調(diào)解、信訪、投訴、行政裁決的作用。廣東省更看重以下制度：建立重大群體性、突發(fā)性社會(huì)事件的預(yù)警應(yīng)急機(jī)制；建立行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解相銜接的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制；以及行政復(fù)議、行政賠償、補(bǔ)償制度等制度。

可見，廣東省將近三年我國的社會(huì)矛盾防范和化解最新機(jī)制和創(chuàng)新方法規(guī)定予以吸收。

（五）行政監(jiān)督（見表5）

可以看出：兩省都注意權(quán)力機(jī)關(guān)、政協(xié)民主、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)和行政執(zhí)法監(jiān)督的制度。不同的是：湖北省將行政問責(zé)制看成是加強(qiáng)行政監(jiān)督的一個(gè)重要方面。

（六）依法行政能力建設(shè)（見表6）

可以看出：兩省都注意干部學(xué)法、考試、考查制度、培訓(xùn)制度的健全，目的是推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)法治意識增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政能力明顯提高。

三、對兩省兩個(gè)不同的指標(biāo)體系的比較

（一）政府服務(wù)對（VS）政府信息

仔細(xì)比較會(huì)發(fā)現(xiàn)湖北省第五個(gè)指標(biāo)“政府服務(wù)”與廣東省第四個(gè)指標(biāo)“政府信息公開”的內(nèi)容相似度高：主要體現(xiàn)在信息公開和提供信息的服務(wù)上。

對比兩省的內(nèi)容：廣東省圍繞《政府信息公開條例》將其機(jī)制、公開的方式和程序進(jìn)一步細(xì)化。湖北省認(rèn)為政府信息公開是行政服務(wù)的重要機(jī)制，兩者有包含的關(guān)系。

立法中對政府信息公開有明確的上位法的規(guī)范，但是對行政服務(wù)沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為行政服務(wù)的提法不是法律中約定成俗的一個(gè)概念。服務(wù)的意識應(yīng)當(dāng)貫徹整個(gè)執(zhí)法中，單列出來不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。

（二）兩省各自設(shè)立的獨(dú)立指標(biāo)體系

1. 湖北省第一個(gè)指標(biāo)——政府職能界定與機(jī)構(gòu)職責(zé)配置。

目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位。政府及其部門的職能、權(quán)限和責(zé)任明確，行政崗位職責(zé)配置規(guī)范化。有四個(gè)具體指標(biāo)：（1）政府職能依法界定。（2）機(jī)構(gòu)依法設(shè)置。（3）機(jī)構(gòu)職責(zé)依法確定。（4）人員編制依法核定。

2. 廣東省第八個(gè)指標(biāo)——依法行政保障。

基本要求：依法行政（法治政府建設(shè)）工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制健全，規(guī)劃部署到位；推進(jìn)依法行政的具體措施得力，督促檢查到位；具體負(fù)責(zé)推進(jìn)依法行政的工作機(jī)構(gòu)健全，責(zé)任分工到位；依法行政工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)，財(cái)政保障到位。有以下五個(gè)具體指標(biāo)的要求：（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)保障。（2）規(guī)劃部署依法行政工作。（3）執(zhí)行依法行政報(bào)告制度。（4）建立健全依法行政考評機(jī)制。（5）量化指標(biāo)。政府常務(wù)會(huì)議、部門辦公會(huì)議每年聽取依法行政工作匯報(bào)不少于1次。社會(huì)公眾對本機(jī)關(guān)依法行政工作的總體滿意度（滿意率+基本滿意率）達(dá)80%以上。

四、結(jié)論與啟示

（一）兩省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建都豐富和發(fā)展了我國法治政府的內(nèi)涵

兩省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系都反映出以下亮點(diǎn)：一是劃分了法治政府建設(shè)的基本要素。指標(biāo)體系的8個(gè)大項(xiàng)為一級指標(biāo)，一級指標(biāo)之下再進(jìn)一步細(xì)化二級指標(biāo)和三級指標(biāo)。二是明確“目標(biāo)”和“基本要求”。即對每項(xiàng)一級指標(biāo)均提出基本要求，明確工作目標(biāo)。如制度建設(shè)的廣東省的基本要求是：“政府立法、制定規(guī)范性文件的科學(xué)性、民主性明顯增強(qiáng)，質(zhì)量明顯提高”。三是細(xì)化了依法行政規(guī)范。以國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和行政處罰法等綜合法律法規(guī)等為依據(jù)，把各項(xiàng)依法行政任務(wù)予以分解和細(xì)化，充分考慮了國務(wù)院的相關(guān)依法行政的指導(dǎo)性文件中的立法精神、理念及其具體的要求，規(guī)范內(nèi)容涵蓋法治政府建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)顯示出以下功能

1. 總結(jié)功能，為法治政府建設(shè)積累了有益經(jīng)驗(yàn)?！吨笜?biāo)體系》以細(xì)化、量化法治政府建設(shè)中的原則要求為著眼點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，選擇和確定具有代表性的重要指標(biāo)，組成指標(biāo)體系，綜合測算政府依法行政水平和執(zhí)法能力。以上述兩地為例：在制定指標(biāo)體系時(shí)以各地各部門法治政府建設(shè)指標(biāo)評估結(jié)果進(jìn)行橫向、縱向比較分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了依法行政工作做得好的先進(jìn)典型并總結(jié)推廣其經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揮其示范帶頭作用[3]126-127。

2. 評價(jià)功能，為法治政府建設(shè)設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)依法行政工作中凸顯的問題不僅為社會(huì)各界所普遍關(guān)注，而且直接關(guān)系到法治政府建設(shè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度?！吨笜?biāo)體系》就是試圖建立一個(gè)較為客觀、能為人們認(rèn)可與接受的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以此來測評一定時(shí)期內(nèi)各地推進(jìn)依法行政的措施是否得力，效果是否明顯，進(jìn)而對當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)的水平作出適當(dāng)、準(zhǔn)確的評估和判斷[3]126-127。

3. 示范功能，為推進(jìn)法治政府建設(shè)起到示范效應(yīng)。各地推進(jìn)依法行政工作進(jìn)展的不平衡。目前，一些相對較為發(fā)達(dá)的地方政府在法治政府建設(shè)方面走在前列，提出了“地方法治政府”的概念。并在遵循法治統(tǒng)一原則下，選取對本地區(qū)法治政府建設(shè)起決定性作用或者有重大影響的核心指標(biāo)構(gòu)建地方法治政府指標(biāo)體系。實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)地方法治政府指標(biāo)體系建設(shè)存在的問題并及時(shí)提出對策加以改進(jìn)，增強(qiáng)指標(biāo)體系的針對性和可操作性，逐步完善法治政府指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)作，這為構(gòu)建中央法治政府指標(biāo)體系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并產(chǎn)生強(qiáng)大的示范效應(yīng)[4]。

4. 引導(dǎo)功能，為法治政府建設(shè)指明努力方向。法治政府的指標(biāo)體系通過變虛為實(shí)、變抽象為具體，宏觀與微觀相結(jié)合，將法治政府原則轉(zhuǎn)化為易于操作、易于判別的具體標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員朝著共同的方向努力，成為推進(jìn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[5]。

5. 預(yù)測功能，為法治政府建設(shè)分析發(fā)展走向。借助法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的評估結(jié)果，可以掌握法治政府建設(shè)中各項(xiàng)指標(biāo)的變化情況和規(guī)律，從而預(yù)測依法行政的發(fā)展態(tài)勢和未來走向[6]。

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系對于全面推進(jìn)依法行政工作和法治政府建設(shè)具有引導(dǎo)、評價(jià)和預(yù)測功能，發(fā)揮著規(guī)范、激勵(lì)和督促作用。

（三）廣東省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系將考評結(jié)果設(shè)定量化指標(biāo)，將指標(biāo)體系從定性考核向定量考核轉(zhuǎn)變

廣東省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)定了定量指標(biāo)。為增強(qiáng)今后依法行政考核的操作性，指標(biāo)體系除規(guī)定定性指標(biāo)外，還規(guī)定了量化指標(biāo)。定性指標(biāo)主要明確工作規(guī)范，定量指標(biāo)主要反映工作效果。每個(gè)一級指標(biāo)分三類內(nèi)容：一是基本要求；二是工作規(guī)范。（占本級指標(biāo)的80%）；三是工作效果。即量化指標(biāo)，如社會(huì)公眾的滿意度評價(jià)情況等。（本級指標(biāo)的20%）。量化指標(biāo)的設(shè)定使得政府通過分?jǐn)?shù)得出結(jié)論，增強(qiáng)評價(jià)的客觀性和人們對其的感性認(rèn)識。

（四）兩省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系對指標(biāo)的認(rèn)識有一定的差異

從上面的系列的表格中反映出的內(nèi)容可以看出，兩省雖然都設(shè)定了八個(gè)方面的指標(biāo)，但是還是有兩個(gè)指標(biāo)表述不同?？梢?，各地在制定指標(biāo)體系時(shí)會(huì)有許多差異，只要基本的法治理念相同，應(yīng)當(dāng)允許各地有新的創(chuàng)新，可以將各省的經(jīng)驗(yàn)變成其他地方乃至全國的經(jīng)驗(yàn)，也反映出我國法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的原則性、靈活性、創(chuàng)新性的結(jié)合。

（五）實(shí)體內(nèi)容要與程序內(nèi)容相配套，才能保障實(shí)體內(nèi)容的落實(shí)

配合法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的出臺，2013年4月12日廣東省政府公布了《廣東省依法行政考評辦法》[7]，考評每年組織一次。其中，邀請代表、委員、新聞媒體等給政府依法行政工作“打分”成為一大亮點(diǎn)。依法行政考評采取行政系統(tǒng)內(nèi)部考核與社會(huì)評議相結(jié)合、上級考核與被考評對象自查相結(jié)合、書面審查與實(shí)地考察等相結(jié)合、定性評價(jià)與定量考核相結(jié)合的方式進(jìn)行。關(guān)于考評的結(jié)果和法律責(zé)任規(guī)定：依法行政考評主體應(yīng)將考評結(jié)果在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)，對評定為優(yōu)秀等次的被考評對象予以表彰，對評定為一般等次并且考評綜合得分未達(dá)60分的被考評對象予以批評，并在有關(guān)政府門戶網(wǎng)站或者新聞媒體予以公示?？荚u結(jié)果被評定為一般等次并且考評綜合得分未達(dá)60分的，由考評主體責(zé)令其限期整改，并建議相關(guān)機(jī)關(guān)取消被考評對象當(dāng)年度各項(xiàng)評選優(yōu)秀、先進(jìn)、模范單位等資格。被考評對象拒不落實(shí)整改，或者連續(xù)兩年考評綜合得分未達(dá)60分的，依法追究被考評對象主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。被考評對象在考評工作中弄虛作假、隱瞞事實(shí)或者消極應(yīng)付的，依法追究其主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

湖北省在制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系兩年之后，制定了配套考核評價(jià)辦法?？己宿k法和結(jié)果評價(jià)的科學(xué)性、實(shí)效性、應(yīng)用性和可操作性決定了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的落實(shí)。

（六）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)中反映的問題

法治政府建設(shè)指標(biāo)是否科學(xué)？應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？應(yīng)該設(shè)定哪些內(nèi)容？哪些內(nèi)容不該設(shè)定？給予的分?jǐn)?shù)比值是否科學(xué)？指標(biāo)體系考評的科學(xué)性是什么？對考評結(jié)果應(yīng)當(dāng)如何使用？指標(biāo)體系設(shè)計(jì)客觀性、權(quán)威性如何保障？以及社會(huì)的認(rèn)可程度等等問題需要我們進(jìn)一步探討。

注釋：

①本文中表1至表6中采用的中文數(shù)字符號（如（五）、（九）等）和阿拉伯?dāng)?shù)字符號（如11、25等），均出自《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》與《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》。

參考文獻(xiàn)：

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Comparison and Inspiration of Construction Index System of Government

by law in Hubei and Guangdong Provinces

Zhang Chaoxia

（Northwest University for Nationalities， Lanzhou， Gansu， 730030）

Abstract： The article adopted text analysis， and reflect the differences and similarities of construction index system of government by law of Hubei and Guangdong provinces through charts and comparative analysis and research. Through the comparision of the index system of government by law in local development process， we can be inspired by it.

Keywords： Hubei and Guangdong provinces， government by law， construction， index system