王雅琴

摘 要：2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院頒布實(shí)施的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，再次將人們的視線引向政府對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的落實(shí)：環(huán)境監(jiān)管失職將受到嚴(yán)懲。在資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，目前我國(guó)立法只規(guī)定了行政監(jiān)管責(zé)任，對(duì)有關(guān)行政監(jiān)管權(quán)力行使的行政檢察監(jiān)督卻缺乏相應(yīng)的立法。加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，有助于促進(jìn)政府依法嚴(yán)格履行保護(hù)資源環(huán)境、防止有關(guān)權(quán)力濫用的監(jiān)管職責(zé)。

關(guān)鍵詞：資源環(huán)境保護(hù)；政府監(jiān)管；行政檢察監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D922.114 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2013）06-0104-06

2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院頒布實(shí)施的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“兩高司法解釋”），不僅對(duì)政府如何嚴(yán)格落實(shí)資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)提出了新課題，而且也對(duì)如何對(duì)政府嚴(yán)格落實(shí)資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任實(shí)施監(jiān)督提出了新課題。

一、“兩高司法解釋”確立環(huán)境保護(hù)檢察監(jiān)督權(quán)的合法地位

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)立法一直對(duì)保護(hù)資源環(huán)境比較重視，如有關(guān)經(jīng)濟(jì)立法、行政立法中都規(guī)定了嚴(yán)格的且比較完善的資源環(huán)境監(jiān)管制度。資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪，可以追溯到1997年修訂《刑法》之時(shí)，但是當(dāng)時(shí)有關(guān)問(wèn)題并未引起廣泛的關(guān)注。不僅刑事立法對(duì)有關(guān)資源環(huán)境監(jiān)管失職罪有追責(zé)規(guī)定，我國(guó)有關(guān)資源環(huán)境保護(hù)的法律大多也都有類似規(guī)定。然而，改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源環(huán)境的破壞和污染問(wèn)題一直未能得到有效解決，不僅情況沒(méi)有好轉(zhuǎn)，局部地區(qū)甚至還在惡化。這與資源環(huán)境監(jiān)管失職有著直接的關(guān)系。本次頒布實(shí)施的“兩高司法解釋”對(duì)我國(guó)《刑法》有關(guān)環(huán)境監(jiān)管失職入罪的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確：刑法第408條規(guī)定的行為，具有該解釋第1條第六項(xiàng)至第十三項(xiàng)規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”。明確定罪的標(biāo)準(zhǔn)，目的在于加大對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的打擊力度，促進(jìn)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的有效行使，加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管瀆職的監(jiān)督。

我國(guó)《刑法》第408條和“兩高司法解釋”的規(guī)定，是檢法配合實(shí)施的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是司法監(jiān)督，追究的是個(gè)人的刑事責(zé)任。但是，應(yīng)當(dāng)看到，這里的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)履行的資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，實(shí)質(zhì)是其所在部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履行的資源環(huán)境行政監(jiān)管職能。“兩高司法解釋”的頒布實(shí)施，不僅體現(xiàn)了從嚴(yán)打擊污染環(huán)境犯罪的立法精神和國(guó)家確實(shí)要治理資源環(huán)境污染的決心，也將對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的檢察監(jiān)督“提上了日程”。

按照我國(guó)權(quán)力體系的制度設(shè)計(jì)，目前司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍較小，只有人民法院在行政訴訟、非訴執(zhí)行案件中對(duì)有關(guān)具體行政行為的合法性審查的間接監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的法紀(jì)監(jiān)督等。加強(qiáng)懲治與防范“資源環(huán)境污染犯罪”，需要“強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的有效配合，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”（“兩高司法解釋”新聞發(fā)布稿中最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工語(yǔ)），而通過(guò)司法解釋將“環(huán)境監(jiān)管失職犯罪”明朗化、具體化，也意味著司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，更意味著檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督范圍的進(jìn)一步加強(qiáng)，即實(shí)際上是對(duì)負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的主管部門(mén)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。擴(kuò)大司法監(jiān)督行政的范圍，對(duì)于完善我國(guó)行政法制監(jiān)督機(jī)制、促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)具有特別重要的意義。

按照“兩高司法解釋”，無(wú)論是各級(jí)政府，抑或是政府主管部門(mén)，或是經(jīng)合法授權(quán)從事具體管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活、擁有一定管理公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)職權(quán)的國(guó)有公司、企業(yè)和事業(yè)單位，只要負(fù)有保護(hù)環(huán)境、保護(hù)資源監(jiān)管職責(zé)的，監(jiān)管失職，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失等，其主管責(zé)任人員都有可能構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，換句話說(shuō)，都應(yīng)接受檢察監(jiān)督。

二、當(dāng)前我國(guó)資源環(huán)境監(jiān)管與行政檢察監(jiān)督的關(guān)系

“兩高司法解釋”在明確資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪的同時(shí)，也宣示了：必須加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)管；強(qiáng)化資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，必須強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督。

（一）行政主體對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)管與監(jiān)督關(guān)系分析

我國(guó)2008年啟動(dòng)的新一輪行政機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行了大部制，其中一個(gè)引人注目的機(jī)構(gòu)由原國(guó)務(wù)院直屬局升格成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，即中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部。這既表明國(guó)家對(duì)資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重視，也是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)力度的重大舉措。我國(guó)有關(guān)資源環(huán)境保護(hù)的立法不僅對(duì)各級(jí)人民政府及其行政主管部門(mén)的資源環(huán)保監(jiān)管職責(zé)（能）都有明確規(guī)定，而且對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)體制亦有明確規(guī)定。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、城管、交通、鐵道、民航等管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理[1]。這些不同領(lǐng)域的資源、環(huán)境監(jiān)管部門(mén)都屬于執(zhí)法部門(mén)，都負(fù)有對(duì)國(guó)家自然資源和環(huán)境的保護(hù)、監(jiān)管和監(jiān)督職責(zé)。

總而言之，人民政府及其行政主管部門(mén)對(duì)于我國(guó)資源環(huán)境保護(hù)負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)，并且大有作為。然而，時(shí)至今日，資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題卻已成為掣肘我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，特別是近10年來(lái)，不斷有影響較大的破壞資源、污染環(huán)境的案件發(fā)生，有學(xué)者將其稱之為“政府失靈”?！罢ъ`”導(dǎo)致并加重“市場(chǎng)失靈”。在資源環(huán)境領(lǐng)域里，“政府失靈”一般表現(xiàn)為“環(huán)境政策無(wú)效”和“環(huán)境管理無(wú)效”。其中“環(huán)境管理無(wú)效”指的是“由于政府管理與政策實(shí)施環(huán)節(jié)的缺陷，如制度陷阱、尋租行為、官僚主義等的存在，環(huán)境政策無(wú)法有效實(shí)施，達(dá)不到預(yù)期效果?！盵2]“兩高司法解釋”頒布實(shí)施的一個(gè)重要目的，就是要使全國(guó)各級(jí)人民法院、人民檢察院保持對(duì)環(huán)境污染犯罪行為和資源環(huán)境監(jiān)管失職犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)，促進(jìn)加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)管以及對(duì)監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督。

筆者認(rèn)為，破壞資源、污染環(huán)境行為之所以能夠發(fā)展成為犯罪，行政監(jiān)管力度不大是重要原因之一。而即使罪犯最終得到懲治，但如果污染已經(jīng)造成，則造成的污染要想恢復(fù)極其艱難。因此，通過(guò)刑罰予以懲治污染環(huán)境犯罪不是目的，目的是為了通過(guò)刑罰的威懾作用，減少直至消滅破壞資源、污染環(huán)境的違法行為。而要減少破壞資源、污染環(huán)境的違法行為直至犯罪，政府及其行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。無(wú)論從理論上講，抑或是從制度上看，政府都應(yīng)當(dāng)掛帥資源環(huán)境監(jiān)管，各級(jí)政府對(duì)其資源環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，這是不言而喻的。盡責(zé)就必須監(jiān)管到位，必須強(qiáng)化資源環(huán)境的監(jiān)管力度。本次“兩高司法解釋”規(guī)定要對(duì)具有“阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查或者突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查的”情形的“污染環(huán)境犯罪”行為人酌情從重處罰，也是要為資源環(huán)境監(jiān)管主體有效執(zhí)法掃清障礙，保障其執(zhí)行力能夠得到有效發(fā)揮。司法解釋對(duì)妨礙行政主體執(zhí)法行為作出有關(guān)處罰的規(guī)定，以保障行政主體依法執(zhí)法順利進(jìn)行的情況，實(shí)事求是地說(shuō)，以往是少見(jiàn)的。這也表明“兩高”為切實(shí)改善我國(guó)資源環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)資源環(huán)境、懲罰環(huán)境污染犯罪、“實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”所做的努力。

將資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪，還只限于追究其最下級(jí)也是最直接的監(jiān)管責(zé)任人。筆者認(rèn)為，這對(duì)于強(qiáng)化政府資源環(huán)境監(jiān)管體系的監(jiān)管職責(zé)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要加強(qiáng)資源環(huán)境監(jiān)管，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管履職的監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)憲法及有關(guān)組織法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受其委托行使委托行政職權(quán)的組織負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。最下級(jí)即最直接的資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任人如果構(gòu)成資源環(huán)境監(jiān)管失職罪，則對(duì)其負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)主管責(zé)任人應(yīng)當(dāng)負(fù)有相應(yīng)的連帶責(zé)任，至少應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)行政法律責(zé)任。目前有關(guān)立法與司法解釋只是規(guī)定了資源環(huán)境監(jiān)管直接責(zé)任人員瀆職罪，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督主體的連帶責(zé)任制，這樣才更有助于提升各級(jí)資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、組織對(duì)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任心、執(zhí)行力，使各級(jí)負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力主體真正認(rèn)真負(fù)起監(jiān)管職責(zé)，避免上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督流于形式。

（二）資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督

對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管履職行為，僅有政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的[3]，還必須建立來(lái)自政府系統(tǒng)外部的權(quán)力監(jiān)督。鑒于我國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)人民政府監(jiān)督的“非日常性”，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)即資源環(huán)境監(jiān)管履職行為的行政檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是一支非常重要的外部監(jiān)督力量，理應(yīng)承擔(dān)起對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的法律監(jiān)督職能，而其本身也應(yīng)是我國(guó)行政法制監(jiān)督的一個(gè)重要內(nèi)容。既然我國(guó)《刑法》及“兩高司法解釋”將資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的追責(zé)權(quán)賦予了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)，即意味著檢察機(jī)關(guān)被賦予了對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)的法律監(jiān)督權(quán)。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管履職情況進(jìn)行日常監(jiān)督的一個(gè)重要監(jiān)督機(jī)制。

我國(guó)自古以來(lái)就有注重法律監(jiān)督的文化和政治傳統(tǒng)，無(wú)論是封建歷史時(shí)期的御史監(jiān)察制度，抑或是國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察制度等，都特別強(qiáng)調(diào)對(duì)官員、公務(wù)人員的法律監(jiān)督。新中國(guó)成立以來(lái)，我們黨也同樣非常重視對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督，這在我們黨歷屆代表大會(huì)報(bào)告中均有體現(xiàn)。特別是20世紀(jì)90年代以后，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)中更加受到重視。如黨的十六大、十七大和十八大報(bào)告分別以“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”、“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益”和“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”為題論述權(quán)力監(jiān)督體制建設(shè)問(wèn)題。這些對(duì)監(jiān)督問(wèn)題的論述，表明黨和國(guó)家對(duì)權(quán)力監(jiān)督的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻。特別是黨的十七大報(bào)告開(kāi)始從權(quán)力分開(kāi)的角度提出健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”；黨的十八大報(bào)告繼續(xù)堅(jiān)持了這一觀念，提出“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！睂?duì)權(quán)力的監(jiān)督既是對(duì)行使權(quán)力的人的監(jiān)督，也是對(duì)其行使的權(quán)力所屬國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，權(quán)力因素尤為明顯，如果沒(méi)有行政檢察監(jiān)督，則其來(lái)自行政權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制明顯存在重大缺失。只有建立健全了資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督責(zé)任體系，才有可能在資源環(huán)境領(lǐng)域形成“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[4]，也才有可能在資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域真正“實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”，從而真正提升我國(guó)資源環(huán)境的保護(hù)水平，確保我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效。

三、關(guān)于建立和完善對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

（一）必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督鏈的建設(shè)

資源環(huán)境保護(hù)和改善是個(gè)系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，要發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)管作用，罰——無(wú)論是行政處罰，抑或是判處刑罰，只是一個(gè)方面，最需要的是要建立健全完整的對(duì)資源環(huán)境保護(hù)監(jiān)管、監(jiān)督鏈。在這個(gè)鏈條中，私權(quán)利的行使需要監(jiān)督，公權(quán)力的行使更需要監(jiān)督。從上文分析中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督鏈中，對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體的日常行政檢察監(jiān)督是缺失的。

資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)屬于行政權(quán)，而行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力[5]。“既然權(quán)力容易濫用，就必須加以防止。而要防止權(quán)力，就必須以權(quán)力對(duì)抗權(quán)力，即是使國(guó)家不同性質(zhì)的幾種權(quán)力相對(duì)制衡。權(quán)利由法律來(lái)保障，而法律以強(qiáng)有力的國(guó)家權(quán)力為后盾。所以，只有國(guó)家的幾種不同性質(zhì)的權(quán)力之間才有相互對(duì)抗的能力。”[6]67-68通過(guò)我國(guó)現(xiàn)有檢察制度對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管主體的履職情況進(jìn)行法律監(jiān)督，不僅可以有效利用現(xiàn)有制度資源，而且也符合我國(guó)的法治傳統(tǒng)，有其必要性與合理性。正如一位學(xué)者所言：“一個(gè)民族的實(shí)踐創(chuàng)造了它的法制?！盵7]在我國(guó)目前形勢(shì)下，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，也許人們已經(jīng)注意到，腐敗和行政權(quán)力濫用的新形式不斷涌現(xiàn)，腐敗的范圍不斷擴(kuò)大，腐敗的程度愈發(fā)加深。而資源環(huán)境的利用與行政權(quán)力、特別是有關(guān)監(jiān)管權(quán)力的腐敗、濫用有著非常廣的直接聯(lián)系。我們黨正在加大懲治權(quán)力腐敗的力度，強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)說(shuō)正契合了這種政治上的要求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不斷發(fā)展的需要。而行政權(quán)及其行政機(jī)構(gòu)所處環(huán)境、所具有的特征[8]，我國(guó)資源環(huán)境監(jiān)管主體都有表現(xiàn)，更加說(shuō)明對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體的監(jiān)督顯得尤為必要。

在我國(guó)，資源環(huán)境監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管工作人員相對(duì)而言比較廣泛，同時(shí)，其資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)非常重大。如果都要等到非追究刑事責(zé)任不可時(shí)，雖然有關(guān)主管人員、責(zé)任人員被追究了刑事責(zé)任，但給國(guó)家資源環(huán)境造成的損害程度和對(duì)國(guó)家、公民、社會(huì)造成的損失卻是其刑期內(nèi)無(wú)論如何都無(wú)法恢復(fù)和挽回的。防患于未然才是最重要的。為此，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管職能的日常行政檢察監(jiān)督，在資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，形成權(quán)力監(jiān)督權(quán)利、權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的嚴(yán)密的監(jiān)管、監(jiān)督鏈，使我國(guó)目前已經(jīng)惡化的資源環(huán)境不再向著不利方向繼續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督的立法

對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行行政檢察監(jiān)督屬于檢察權(quán)，而檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定所擁有的權(quán)力。在我國(guó)，檢察權(quán)本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。從我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定來(lái)看，其中也的確明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)包括資源環(huán)境監(jiān)管主體違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。然而由于現(xiàn)行憲法與1978年憲法和1954年憲法相比，其中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)范圍未予明確，而《人民檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的普遍監(jiān)督權(quán)也未明確，使得普遍認(rèn)為的“資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督”這一“當(dāng)然的法律監(jiān)督內(nèi)容”無(wú)據(jù)可循。而根據(jù)我國(guó)《刑法》第408條規(guī)定和“兩高司法解釋”，對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)進(jìn)行監(jiān)督已是我國(guó)檢察權(quán)應(yīng)有之義。這里凸顯出我國(guó)有關(guān)檢察權(quán)限在立法上的缺失和不完善。

孟德斯鳩說(shuō)：“法律的制定應(yīng)遵循以下原則：第一，法律應(yīng)該同政體性質(zhì)相適應(yīng)?！诙?，法律應(yīng)該和國(guó)家的自然狀況有關(guān)系。……”[6]6目前我國(guó)有關(guān)資源環(huán)境立法中幾乎都有行政監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定，但又幾乎都沒(méi)有對(duì)行政檢察監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定。而目前我國(guó)《刑法》和“兩高司法解釋”規(guī)定的是追究個(gè)人對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的責(zé)任（這一規(guī)定非常重要，也體現(xiàn)了其在立法上的進(jìn)步性，是值得肯定的），對(duì)于及時(shí)且有效維護(hù)和保障有關(guān)違法侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益，作用是有限的。其一，這種監(jiān)督的重點(diǎn)是資源環(huán)境監(jiān)管行政公職人員瀆職的犯罪行為，很難涉及行政監(jiān)管機(jī)關(guān)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的一般違法行政行為，包括作為和不作為。因?yàn)橘Y源環(huán)境監(jiān)管失職罪不同于一般資源環(huán)境監(jiān)管失職行為。兩者的最大區(qū)別是造成后果的嚴(yán)重程度不同。建立并完善資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督，就是要通過(guò)行政檢察監(jiān)督，減少一般環(huán)境監(jiān)管失職行為，避免環(huán)境監(jiān)管失職罪的發(fā)生。其二，追究個(gè)人對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的責(zé)任屬于事后監(jiān)督，很難及時(shí)有效地維護(hù)和保障國(guó)家和社會(huì)的公共利益。而建立并完善資源環(huán)境行政檢察監(jiān)督，就是要通過(guò)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管主體及其履職行為進(jìn)行日常性的、常態(tài)化的行政檢察監(jiān)督。如果缺乏有關(guān)權(quán)力行使的憲法和法律依據(jù)，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的日常性、常態(tài)化的監(jiān)督便難以實(shí)施。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源環(huán)境的有效監(jiān)管，確保有關(guān)監(jiān)管權(quán)力受到法律監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)力的制約和監(jiān)督，我國(guó)就應(yīng)當(dāng)從憲法、人民檢察院組織法以及有關(guān)資源環(huán)境監(jiān)管法等方面，恢復(fù)并加強(qiáng)有關(guān)行政檢察監(jiān)督的立法，以保障資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督有法可依、有法必依、監(jiān)督必嚴(yán)、違法必究。

（三）加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督的程序性、制度性建設(shè)

國(guó)家權(quán)力的存在是手段，是為了更好地保護(hù)公民權(quán)利，控制國(guó)家權(quán)力，而其最重要的就是通過(guò)程序的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家權(quán)力監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，如果沒(méi)有程序，很可能成為一句口號(hào)。法律所具有的嚴(yán)格程序性，決定了行政檢察監(jiān)督需要國(guó)家立法。只有以法明確行政檢察監(jiān)督的地位、職能、監(jiān)督范圍、行使程序、法律責(zé)任，才能剔除行政檢察監(jiān)督的政策性、權(quán)宜性、臨時(shí)性，也才會(huì)使行政檢察監(jiān)督發(fā)揮出應(yīng)有的法律效力。從我國(guó)《人民檢察院組織法》的現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，其中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的規(guī)定，主要就是程序性規(guī)定。只是這些程序性規(guī)定卻未涉及行政檢察監(jiān)督職能，因此，檢察機(jī)關(guān)要應(yīng)對(duì)目前有關(guān)資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督的需要，必須加強(qiáng)有關(guān)程序性建設(shè)，使如何履行行政檢察監(jiān)督職能有程序可循。

同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督，還需要加強(qiáng)有關(guān)的制度性建設(shè)，如責(zé)任追究制度、受害人求助制度、信訪接待制度、個(gè)案評(píng)估制度等等。

建立責(zé)任追究制度，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督失職的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資源環(huán)境監(jiān)管失職的連帶責(zé)任，除行政法律責(zé)任外，如果環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)主管責(zé)任人員因失職被追究刑事責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事連帶責(zé)任。鑒于我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的規(guī)定，而且一直以來(lái)，公權(quán)力機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以及應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)刑事責(zé)任沒(méi)有定論，而是由有關(guān)直接責(zé)任工作人員承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，筆者認(rèn)為，借此建立并完善資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督機(jī)制之機(jī)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)程序立法，在行政檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部就資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督職責(zé)定崗定位，以使監(jiān)督責(zé)任能夠落到實(shí)處。

建立健全受害人求助制度。破壞資源污染環(huán)境往往存在具體受害人，且往往受害人為數(shù)較多。為避免發(fā)生群體性事件，或者受害人情緒失控導(dǎo)致突發(fā)事件，建立健全受害人求助制度顯得尤為重要。這不僅有助于從精神上安撫受害人，對(duì)其訴求予以相應(yīng)的回應(yīng)和必要的糾正，而且有利于化解受害人因破壞資源污染環(huán)境行為嚴(yán)重違法或者犯罪而對(duì)政府和社會(huì)產(chǎn)生的仇恨。

建立對(duì)檢察個(gè)案評(píng)估制度，可以通過(guò)提出檢察建議、意見(jiàn)等措施，促使行政主體對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管到位，促使行政許可與資源環(huán)境的利用和保護(hù)進(jìn)入良性有序運(yùn)轉(zhuǎn)程序，既有利于消除行政監(jiān)管中的漏洞和隱患，又可節(jié)約國(guó)家行政、司法成本，提高管理效能。

完善涉及資源環(huán)境檢察信訪接待機(jī)制。資源環(huán)境保護(hù)既關(guān)系著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也關(guān)系著當(dāng)?shù)匕傩盏陌簿雍头€(wěn)定，光靠檢察機(jī)關(guān)及其工作人員的力量很難完全關(guān)照全局。信訪接待是檢察機(jī)關(guān)借助社會(huì)各種力量，對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行法律監(jiān)督并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重要途徑或渠道。群眾來(lái)信來(lái)訪反映資源環(huán)境或生態(tài)問(wèn)題，無(wú)論是控告，抑或是檢舉、申訴，都有助于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境監(jiān)管中存在的問(wèn)題或不足，保護(hù)資源環(huán)境，救助受害人群，監(jiān)督監(jiān)管主體，一舉多贏。

（四）關(guān)于公益行政訴訟

對(duì)于建立公益行政訴訟，目前學(xué)界似無(wú)爭(zhēng)議。但應(yīng)當(dāng)建立怎樣的公益行政訴訟制度，在制度建設(shè)細(xì)節(jié)上有分歧。從目前學(xué)界發(fā)表的觀點(diǎn)來(lái)看，多數(shù)人贊成由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟。在完善行政檢察監(jiān)督條件下，這似乎沒(méi)有問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)予以支持。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長(zhǎng)所言：“一些環(huán)境污染，一些非法的占用土地，一些強(qiáng)制拆遷等等，有很多情況下，政府行為是違法的，這種行為是應(yīng)該受到追究的，但是沒(méi)有合適的人來(lái)起訴，所以檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮他對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法治的方向?！盵9]這里應(yīng)當(dāng)明確的是，環(huán)境公益行政訴訟的被告方應(yīng)當(dāng)是負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政主體，而不是造成環(huán)境污染的公民、法人或其他組織。

有些學(xué)者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，控告的對(duì)象是造成環(huán)境污染的民事主體，而非對(duì)資源環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政主體，并認(rèn)為這是檢察職能的擴(kuò)展，符合現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展方向。筆者不敢茍同?，F(xiàn)代法治社會(huì)，公權(quán)力的分配是一個(gè)國(guó)家根本大法——憲法的主要內(nèi)容，公權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行，公權(quán)力之間亦不可“侵權(quán)”。這應(yīng)是現(xiàn)代法治的題中應(yīng)有之義。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表國(guó)家利益和公共利益的控訴主體，但卻不是最合適的對(duì)國(guó)家利益和公共利益進(jìn)行日常管理的權(quán)力主體。在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害以后，檢察機(jī)關(guān)雖然能夠忠實(shí)地維護(hù)公共利益，但從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，維護(hù)公共利益是人民政府及其行政主管部門(mén)的日常職責(zé)所在，特別是當(dāng)環(huán)境損益行為由違法或違反公共利益的民事主體所為時(shí)，動(dòng)用國(guó)家檢察機(jī)器向人民法院提起訴訟，不如由人民政府及其行政主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法更具效率。而解決資源環(huán)境侵權(quán)糾紛、處罰資源環(huán)境違法行為，本身就是人民政府及其行政主管部門(mén)的法定職責(zé)。如果建立由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的制度，則控告對(duì)象就應(yīng)是負(fù)有行政管理職責(zé)而未依法履責(zé)的行政主體，即應(yīng)將其設(shè)計(jì)為監(jiān)督依法行政的檢察監(jiān)督制度。這樣的制度設(shè)計(jì)才符合將檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)代憲政制度的憲法內(nèi)容，也是對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的完善，有利于保障國(guó)家機(jī)關(guān)依法各司其職，盡職盡責(zé)。

總之，“嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)管失職犯罪”，實(shí)質(zhì)就是要提高負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的職能部門(mén)及其有關(guān)工作人員對(duì)環(huán)境監(jiān)管職能的責(zé)任心。而這亟需我國(guó)恢復(fù)并完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，通過(guò)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)資源環(huán)境監(jiān)管職能部門(mén)及其有關(guān)工作人員履行監(jiān)管職責(zé)的效能，增強(qiáng)監(jiān)管的執(zhí)行力，使負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的政府主管部門(mén)和負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的各級(jí)政府切實(shí)認(rèn)真負(fù)起責(zé)任，以減少、杜絕破壞資源、污染環(huán)境現(xiàn)象，還資源環(huán)境本來(lái)的自然面貌，在振興、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，創(chuàng)造良好的資源環(huán)境條件，早日實(shí)現(xiàn)國(guó)人的“最美中國(guó)夢(mèng)”。

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Administrative Inspection from Resource and Environment Protection Supervision Perspective

Wang Yaqin

（National Judge College， Beijing， 100077）

Abstract： On June 2013， the Supreme Court and the Supreme People's Procuratorate promulgated the "on the handling of criminal cases the law applicable environmental pollution Interpretation of Several Issues"， people's attention once again are to lead to the government's implementation of resource and environmental regulatory functions， environmental regulatory dereliction of duty will be severely punished. In the field of resource and environmental regulation， China's legislation provides only for administrative regulatory responsibility， but there is no relevant legislation on administrative inspection. Strengthening administrative procuratorial supervision is helpful for promote govenment implement supervision on envinonment and resources protection and rights abuse.

Keywords： resource and environment protection， government supervision， administrative inspection