刁琳琳

摘 要：在新農(nóng)村建設(shè)、征地制度改革等政策背景下，農(nóng)村居民點用地整理涉及經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型時期城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系的重大調(diào)整。北京城市郊區(qū)居民點整理模式多數(shù)都以“農(nóng)民上樓”為特征。在對其特征、存在問題及利益分配格局進行分析的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村居民點整理中出現(xiàn)社會問題的根源在于居民點整理后增值利益分配機制與監(jiān)管體系的內(nèi)在缺陷，進而對京郊農(nóng)村居民點整理的利益協(xié)調(diào)及其格局優(yōu)化進行探討，并探索北京市城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)農(nóng)村居民點整理模式的途徑和改革取向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點整理；利益協(xié)調(diào)；“農(nóng)民上樓”；京郊

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題是土地利用 [1]，城市增長發(fā)展到一定程度要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和理性增長。黨的十八大將加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為解決三農(nóng)問題的根本途徑，在新農(nóng)村建設(shè)、征地制度改革、土地集約節(jié)約利用等政策背景下，農(nóng)村居民點用地整理涉及經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型時期城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系的重大調(diào)整，也是關(guān)乎實現(xiàn)“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”這一目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在中國改革開放以來的三十年里，快速城市化進程使城市和農(nóng)村土地利用的總體格局迅速演變，用四個字概括就是“城進鄉(xiāng)退”，城鄉(xiāng)發(fā)展用地供需矛盾日益突出，影響了土地集約利用和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。從中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置的現(xiàn)狀來看，一方面，城市建設(shè)用地緊張，城市發(fā)展受到土地供給的嚴重約束，大量人口集聚涌進導(dǎo)致城市規(guī)模膨脹，引發(fā)交通擁擠、長途通勤，人口現(xiàn)實所引發(fā)的社會與環(huán)境問題正與日俱增，土地利用所牽及的社會因素也日益復(fù)雜；另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地（主要是農(nóng)村居民點用地）閑置、浪費嚴重，人均宅基地面積有增無減，土地利用效率低下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不盡合理 [2]，這種“悖反”更加劇了優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地的持續(xù)減少。

如何將土地利用與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機結(jié)合起來，已成為中國幾乎所有城市在推進城鄉(xiāng)一體化進程中亟待研究和解決的問題。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展迫切需要改變土地資源粗放利用的現(xiàn)狀，加快推進土地資源整合，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局。由于中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，在耕地數(shù)量受到嚴格保護的同時，城鄉(xiāng)土地利用必須協(xié)調(diào)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、吃飯與建設(shè)、發(fā)展與保護等各方面的關(guān)系。對單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設(shè)用地整理力度是推進土地節(jié)約集約利用的重要途徑，通過農(nóng)村居民點整理這種方式來實現(xiàn)耕地目標的保護和滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要將是后續(xù)政策之取向。北京市郊區(qū)舊村改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)多以“空心村”整治為起點，在“最嚴格的耕地保護制度”與城市用地需求加大矛盾共存的現(xiàn)實下，建設(shè)用地整理的開展已經(jīng)逐步缺乏后續(xù)發(fā)展空間，未來最主要的農(nóng)村建設(shè)用地整理的空間也將集中在農(nóng)村居民點上。

2.概念界定。現(xiàn)實中的農(nóng)村居民點整理在各地稱謂不盡相同，所依托的政策工具也不一樣。比如村莊整理、新農(nóng)村建設(shè)、宅基地換房、農(nóng)民上樓、綜合整治等，可能某些具體操作環(huán)節(jié)上有出入，但其工作重點一致。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點整理模式主要分為以下四類：農(nóng)村城鎮(zhèn)化型、自然村縮并型、中心村內(nèi)調(diào)型以及異地遷移型用地整理模式 [3]。本文所稱的農(nóng)村居民點整理模式，包括各種類型的模式，但是按照最簡單的分類方法將其分類，由于北京市農(nóng)村居民點整理多集中于以“農(nóng)民上樓”為主要表象特征的整理模式，因此本文將這種整理模式作為主要的研究對象，即按照在北京地區(qū)農(nóng)村居民點整理過程是否存在“農(nóng)民上樓”這一現(xiàn)象，分為農(nóng)民上樓模式和農(nóng)民不上樓模式，上樓模式多集中在城市近郊區(qū)，或距離城市通勤時間較短的農(nóng)村。

二、京郊農(nóng)村居民點整理模式的整體特點及問題

北京市的農(nóng)村居民點大多數(shù)是圍繞原有自然村擴展而成，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。村民居住散亂“見縫插針”或“打補釘”，一方面，原有村落膨脹蔓延，使舊村基本連片；另一方面，一些非居住用地逐漸被農(nóng)民宅地包圍，造成居住地與非居住地混雜、用地功能不清的不合理局面。針對這些問題，北京市在全國城市中較早開展了農(nóng)村居民點的整治工作：2006年起，市政府逐步推進農(nóng)“五項基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)工程，用五年時間完成了全市3 955個行政村的基礎(chǔ)設(shè)施改造；2008年，出臺《關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局意見》，并在2009年將海淀區(qū)北塢村、朝陽區(qū)大望京村確定為第一批試點村；2010年，投資2 300億元對城鄉(xiāng)結(jié)合部的50個市級重點“掛賬村”①進行城市化改造，探索集體土地利用、拆遷安置補償新模式，涉及9個區(qū)縣，38個位于中心城范圍，12個位于新城范圍，覆蓋土地面積3 200萬平方米，涉及農(nóng)民約14萬人，整治后優(yōu)先保證農(nóng)民回遷房用地和產(chǎn)業(yè)用地，確保農(nóng)民安置上樓。這些政策舉措為實現(xiàn)耕地占補平衡、加速城鄉(xiāng)一體化進程、改善京郊農(nóng)村居住條件的目標提供了途徑和保障。

1.整理模式整體特點。整體來看，目前北京市農(nóng)村居民點整理模式尚處于政府包辦為主的階段，參與居民點整理活動的主體單一，政府或其下屬機構(gòu)（如土地整理中心）控制全部投資、建設(shè)和經(jīng)營管理，政府既是土地整理的項目發(fā)起人，又是項目的直接投資者和項目的建設(shè)實施者，甚至是項目管理者 [4]。另一整體性特點是，在上述大前提下，具體操作模式越來越多樣化，其差別體現(xiàn)在用地分配方案、產(chǎn)權(quán)類型、補償方式及標準、先期及后續(xù)相關(guān)操作環(huán)節(jié)等。如平谷區(qū)馬坊模式采取的“343”分配方案（原有居民點面積的30%用于供農(nóng)民上樓，40%用于商業(yè)建設(shè)，30%用于復(fù)墾成耕地），此分配比例是根據(jù)北京市3個1/3分配指導(dǎo)思想，根據(jù)當?shù)鼐唧w情況做的修正；在海淀北塢村的實踐中，盡管遇到了不少問題和困難，但采取的一些做法很有特色：進行騰退挖潛，實行宅基地換房，農(nóng)民集中上樓、安排5%產(chǎn)業(yè)用地、居住用地異地選址建設(shè)等有效措施，把潛在的土地資源利用起來，由政府搭建租賃平臺，將農(nóng)民的閑置回遷房變?yōu)楣夥?，從而解決了農(nóng)民通過租房增收的合法性，使“瓦片經(jīng)濟”得到規(guī)范管理；唐家?guī)X等“掛賬村”的模式特點為，完全由政府出資，以民生工程為理念導(dǎo)向，集中建設(shè)新式廉租公寓，面向外來留京人員，滿足其住房需求；同時廉租房產(chǎn)權(quán)和收益歸全體村民所有，成為農(nóng)民增收的途徑。

2.整理模式存在的問題。（1）投資融資渠道單一。目前北京市土地整理多為政府部門或其下屬機構(gòu)直接投資建設(shè)和經(jīng)營管理，項目融資主要依靠政府，絕大部分資金來源于新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費（非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的）和土地復(fù)墾費（由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的）三種途徑 [5]，且上述三種融資所得都是作為專項資金用來耕地開發(fā)整理和復(fù)墾。具體到農(nóng)村居民點整理這種整理形式，融資渠道更為單一，主要是政府部門以政府信用做擔保，向銀行借貸用以進行居民點整理。由于居民點整理具有耗資量大、周期長的特點，政府成本增加的同時，也造成后續(xù)環(huán)節(jié)運作上的被動。（2）競爭環(huán)境及利益分配有失公平。目前行政包辦為主的居民點整理模式，排擠了市場上一般企業(yè)、個人整理方案及整理資金的介入。同時，政府部門在農(nóng)村居民點整理中體現(xiàn)出的準壟斷性，使得其他社會公眾參與度不夠，也使得在整理利益分配方面更加復(fù)雜 [6]。（3）整理目標不夠多元化。農(nóng)村居民點整理較其他具體的土地整理形式比如耕地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾等要更復(fù)雜，涉及面更廣，甚至有些區(qū)縣在實際操作中把農(nóng)村居民點整理提升為土地綜合整治。居民點整理的這個特點決定了引入土地利用多目標規(guī)劃的重要性，即要注重實現(xiàn)土地整理的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的三重目標。目前京郊很多農(nóng)村居民點整理過程中，過分注重建設(shè)用地指標的產(chǎn)生而對于微區(qū)域生態(tài)的規(guī)劃設(shè)計、保持培育以及體現(xiàn)社會效益的百姓生活水平關(guān)注度不夠。

三、京郊“農(nóng)民上樓”整理模式的利益分析

嚴格來講，“農(nóng)民上樓”與“宅基地換房”不是等同的概念。但在實踐中，兩者經(jīng)常表現(xiàn)為同一整理項目中都會出現(xiàn)的表象性環(huán)節(jié)，這就是說很多地方的農(nóng)村居民點整理模式，如果實現(xiàn)了“農(nóng)民上樓”，則很可能出現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)民用“宅基地換房”。反之，有“宅基地換房”的地方，也很可能有“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象發(fā)生，因此將兩者大體上歸為一類。這種模式多數(shù)發(fā)生在城市郊區(qū)，或者距離城鎮(zhèn)有便利交通條件，或者有良好生態(tài)環(huán)境等條件的農(nóng)村地區(qū)。

具體看來，（1）該模式利益來源包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟收益，并產(chǎn)生建設(shè)用地指標、新增耕地面積、社會效益、居住環(huán)境效益等。（2）其利益主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體及農(nóng)民個人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設(shè)用地指標，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟收益及社會效益與居住環(huán)境利益，其經(jīng)濟收益包括住房、可能的商鋪收益及補貼款等，或者是更多數(shù)量的耕地面積等，社會效益指生活保障與均等的社會服務(wù)等，另外享有居住環(huán)境的改善等利益。（4）其利益分配方法為：政府主要占有社會效益及可能的經(jīng)濟利益，開發(fā)商獲取政府撥款，村集體及農(nóng)民利益整理前后基本持衡，有時可能有小幅提高。比如，北京平谷區(qū)小城鎮(zhèn)整理試點“馬坊模式”，采取市財政撥款、當?shù)卣鲗?dǎo)模式，該模式首先通過公開招標選擇評估公司與拆遷公司，宅基地面積在0.4畝以內(nèi)補償標準為540元/m2，超過0.4畝部分補償標準為270元/m2，建筑物補償標準為600元～1 000元/m2，搬遷補償標準為2 500元/戶，每戶平均可獲得貨幣補償45萬元。該部分金額由市財政撥付，待土地整理后的建設(shè)用地出讓后，回收資金償還市財政。同時，保障每戶農(nóng)民家庭回遷住房建筑面積不低于190m2，按照平谷區(qū)保障性住房1 600元/m2優(yōu)惠價格提供。

四、京郊農(nóng)村居民點整理的利益協(xié)調(diào)途徑

1.進一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)尤其是土地所有權(quán)的歸屬是解決土地問題的根本之所在。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題，是解決農(nóng)村居民點整理中的利益分配問題的基礎(chǔ)，也是優(yōu)化各方主體利益格局優(yōu)化之關(guān)鍵。

目前需要解決的問題是：農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體到底是誰？農(nóng)村土地所有權(quán)人到底有哪些權(quán)利？中國目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛化設(shè)置，據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定，可以認為農(nóng)村土地集體所有制，是農(nóng)民集體所有制，農(nóng)民集體是具有一定范圍的農(nóng)民集體，具有村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體等形式[7]。在實際生活中，各地表現(xiàn)出不同的主體形式，如北京市集體土地90%是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村農(nóng)民集體所有，在四川省村民小組所有占90%左右，甘肅省的邊緣地區(qū)的集體土地基本上都是村民小組所有，佛山市、深圳市等在20世紀八九十年代就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地國有化[8]。但是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊化的問題并未因此得到實質(zhì)性解決。這種模糊的土地所有權(quán)狀態(tài)如果長期維持，農(nóng)民將更難以分享城市化所帶來的土地增值收益，這阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程的實現(xiàn)，違背農(nóng)民意愿強迫其“上樓”、放棄宅基地和耕地也將引發(fā)更多的社會問題。許多不愿意上樓的農(nóng)民是因為覺得補償不到位，因此進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)尤其是土地所有權(quán)的主體及其權(quán)利所應(yīng)該有的利益內(nèi)涵，是維持各方長久利益之根源。

2.因地制宜研究土地發(fā)展權(quán)配置模式并謹慎試用。美國通過實施近四十年的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計劃，實現(xiàn)了廣泛的社會發(fā)展和環(huán)境保護的目標。土地發(fā)展權(quán)可以用來解決宏觀層面的利益調(diào)整，也可以用來協(xié)調(diào)微觀層面的問題，在中國土地利用也實行嚴格土地用途管制的背景下，作為一種體現(xiàn)公平性的權(quán)利形式，土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)用更應(yīng)體現(xiàn)在京郊農(nóng)村居民點整理中。

政府、村集體與農(nóng)民的土地利益沖突是以土地發(fā)展權(quán)價值的爭奪為核心，根源在于產(chǎn)權(quán)設(shè)計與治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在缺陷[9]。試采用土地發(fā)展權(quán)的理念進行農(nóng)村居民點整理，表現(xiàn)為：一是根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，對京郊區(qū)縣不同村莊的土地發(fā)展權(quán)予以量化。比如承認符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)（如果該村莊的人均宅基地面積小于規(guī)定標準，則通過土地發(fā)展權(quán)予以補足）的前提下，村集體所獲發(fā)展權(quán)可以上市交易，包括轉(zhuǎn)讓、入股、自行開發(fā)等[10]。二是在農(nóng)村居民點整理中，尤其是農(nóng)民上樓模式中，政策上認可居民點整理過程也是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)退出的過程。農(nóng)民在農(nóng)村居民點整理過程中，不僅付出失去宅基地永久使用權(quán)、耕地（部分地區(qū)）承包經(jīng)營權(quán)，同時還隱性地失去了土地發(fā)展權(quán)，因此在補償農(nóng)民過程中，不宜簡單對比整理前后農(nóng)民的利益或增或減多少。三是通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式，體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)思想。雖然中國未形成系統(tǒng)的土地發(fā)展權(quán)安排，但國家通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式，完成了一部分土地發(fā)展權(quán)的兌現(xiàn)過程，其實質(zhì)正體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的理念。① 借鑒此形式對北京遠郊地區(qū)的落后農(nóng)村進行補償不失為一種好做法，關(guān)鍵在于相應(yīng)級別政府部門要找準對象，加大財政回補力度（見表1）。

3.客觀評價“農(nóng)民上樓”所依據(jù)的政策平臺?？陀^評價“農(nóng)民上樓”這一北京當前農(nóng)村居民點整理主流模式所依據(jù)的政策平臺——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，有利于市政府科學(xué)合理地制定后續(xù)相關(guān)政策，因此客觀評價掛鉤政策對于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。掛鉤政策的初衷是加速城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高土地利用率，改善農(nóng)民生活條件，通過掛鉤政策，土地價值得以迅速提升。通過農(nóng)村居民點整理讓土地增值，增加社會財富，無疑是件好事，這個政策本身沒有問題。但掛鉤政策在實施過程中確實存在很多問題，不少地方政府借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的名義，強迫農(nóng)民“上樓”，剝奪農(nóng)民權(quán)益。從理論上看，通過農(nóng)村居民點整理，農(nóng)民實現(xiàn)整體上樓，這個過程所帶來的利益是巨大的；從實際操作看，表現(xiàn)為做法不規(guī)范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“認識出現(xiàn)偏差”，歸根結(jié)底是因為利益誘惑。根據(jù)筆者的前期相關(guān)調(diào)研，多數(shù)農(nóng)民表示只要補償合理，還是愿意上樓。北京市近幾年出現(xiàn)的農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生暴力事件、群體事件，說明在利益分配方面存在問題，只有把利益分配問題解決好，農(nóng)村居民點整理工作才會順利進行。

4.抑制城市高房價，防止“消滅空心村，出現(xiàn)空心城”現(xiàn)象。城市房價的高企與持續(xù)上漲，很大程度上決定了城市郊區(qū)農(nóng)村居民點整理的模式。通過利用結(jié)余出來的土地進行商品房開發(fā)，“農(nóng)民上樓”模式能迅速且大量的回籠資金，攫取暴利，因此全國各地城市郊區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村居民點整理工作熱情高漲。一方面是城市土地資源的低效與浪費，另一方面又急不可耐地進行城市郊區(qū)居民點整理。而在這背后，是炒作性資金對于城市房源的大幅度壟斷，且這種壟斷行為與城市房價的持續(xù)非理性上漲又互為影響。對于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代價來彌補房地產(chǎn)泡沫所帶來的負社會收益，高房價導(dǎo)致的高利潤最終成為全國性的“農(nóng)民上樓運動”的幕后推手（見下頁圖1）。

五、京郊農(nóng)村居民點整理模式的改革取向

1.開創(chuàng)更多投資融資渠道。改變主要依靠市政府專項資金、金融機構(gòu)的融資方式，引入更多社會資金，參與整理全程。充分利用土地規(guī)劃和土地儲備進行融資，經(jīng)過對土地的開發(fā)整理，實現(xiàn)不同地段，不同價格，利用轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等方式獲得土地資源的經(jīng)營收益為新農(nóng)村建設(shè)融資。2010年8月12日，成都首例農(nóng)村土地綜合整治項目用地成功掛牌融資，這是將農(nóng)村土地綜合整治引入市場機制的積極探索，通過這樣的方式，為社會資本融入農(nóng)村土地綜合整治建立了市場平臺[11]，這是農(nóng)村居民點整理融資方式的創(chuàng)新，對北京居民點整理工作改革具有示范效應(yīng)。從圖2、圖3中可以看出，土地政府融資模式跟市場融資模式下的政府收益壓力對比。

在圖2中，0a階段代表居民點整理前期政府作為融資主體，只有成本付出，收益為負值，ab階段代表有現(xiàn)金流收入，并在b時點達到盈虧平衡，bc階段代表收益持續(xù)上漲，cd階段代表收益穩(wěn)定，比如無成本情形下的固定分紅，假設(shè)收益持續(xù)至d時點結(jié)束。在圖3中，0u階段代表政府既無成本也無收益階段，uv階段代表收益持續(xù)上漲階段，yw階段代表收益穩(wěn)定，假設(shè)收益持續(xù)至w時點結(jié)束[12]。

顯然，政府融資模式下政府收益壓力較大，必須滿足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能經(jīng)濟上可行，其中V、C分別代表收入和成本。市場融資模式下政府收益壓力較小，由于0u階段支出為零，只需V=g（t）dt?0即可，而在現(xiàn)實操作中，這一點是極可能滿足的。

2.改善競爭環(huán)境和利益分配機制。以引入其他市場化主體作為居民點整理融資主體為契機，構(gòu)建農(nóng)村居民點整理領(lǐng)域公平透明的競爭環(huán)境，完善各方利益分配機制。在投資比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于減少矛盾，利于整理工作的順利開展。在許多西方國家，其土地整理經(jīng)費一般都是由中央、地方和土地所有者共同承擔的，并約定好比例。比如德國土地整理中，聯(lián)邦政府、州政府、土地所有者投資分別占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的費用由農(nóng)業(yè)省負責(zé)，40%的費用由道府縣和町村平均分攤，10%的費用由農(nóng)民負擔，對收益的分配比例和形式事先也做出詳細說明。更重要的是，整個過程各環(huán)節(jié)操作都要透明公開，要有獨立于各整理主體之外的督查監(jiān)管部門，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民點整理績效考核體系。需要改變單一地或過度地以經(jīng)濟效益（主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標上）為整理動力的現(xiàn)狀，將生態(tài)效益和社會效益真正納入農(nóng)村居民點整理效益評價體系，并在實際評價中，將其作為賦權(quán)較重的評價因子，才能真正改變實施主體的指導(dǎo)理念和整理初衷。在整理過程中，除考慮經(jīng)濟效益外，應(yīng)關(guān)注微區(qū)域生態(tài)景觀的規(guī)劃和普通民眾參與平臺的搭建，關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施齊備合理，關(guān)注村民回遷房質(zhì)量等等。這些方面的關(guān)注程度會因整理模式不同而異，如村集體主導(dǎo)型整理模式，這方面投入的成本和精力會更多一些，政府雖然會失去一部分土地收益，但獲得了城市特定區(qū)域更新后的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效應(yīng)。

4.借鑒“農(nóng)村再生”理念，注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)。從國外相關(guān)研究成果看，各國尤為關(guān)注在居民點整理過程中的生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)景觀建設(shè)等方面的內(nèi)容。對于那些距離城市較遠、相對落后的農(nóng)村，由于沒有城市郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，同時受制于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施的地域限制，政府對其農(nóng)村居民點整理的熱情較低。對于遠郊農(nóng)村，北京宜借鑒臺灣的“農(nóng)村再生”理念，①由市財政撥付一定?？睿С制渖鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)和精神文化生活開展，既保證當?shù)剞r(nóng)民的物質(zhì)和文化生活，又體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，同時還能在一定程度上靈活實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的思想。

六、結(jié)語

城市剝奪鄉(xiāng)村發(fā)展空間和生產(chǎn)要素的核心機制之一，就是導(dǎo)致“城進鄉(xiāng)退”的城鄉(xiāng)二元土地制度，這種制度像一個大的抽水機系統(tǒng)，使城鄉(xiāng)土地利用處于割裂狀態(tài)的二元結(jié)構(gòu)，也是引發(fā)農(nóng)村土地市場隱性交易的根源。盤活農(nóng)村建設(shè)用地，是中國消除城鄉(xiāng)差別和激活農(nóng)村房地產(chǎn)市場的重要“一步棋”，如何走好這步棋，農(nóng)村居民點整理工作是基礎(chǔ)，也是關(guān)鍵。

農(nóng)村居民點整理中出現(xiàn)社會問題的根源在于居民點整理后增值利益分配機制與監(jiān)管體系的內(nèi)在缺陷。農(nóng)村居民點整理模式本身沒有對錯，只有結(jié)合具體案例看其是否適合及其適合程度。在整理過程中所涉及到的各方主體利益是否得到保障，并共同構(gòu)建合理的利益分配格局，是衡量某類居民點整理模式完善與否的核心指標。優(yōu)化農(nóng)村居民點整理利益格局需要多管齊下，當然也需從常規(guī)研究套路出發(fā)，探索北京市城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)農(nóng)村居民點整理模式的改進對策。在接下來的若干年中，北京市將仍以加速城鎮(zhèn)化進程作為經(jīng)濟發(fā)展的重要平臺，京郊農(nóng)村居民點整理模式及其利益協(xié)調(diào)問題將會得到更多的關(guān)注。