摘 要：利益性結(jié)構(gòu)和職能性結(jié)構(gòu)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的兩個(gè)重要方面。一直以來，我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展更多關(guān)注的是利益性結(jié)構(gòu)問題，即社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和意識(shí)形態(tài)，以致忽視了社會(huì)職能性結(jié)構(gòu)的變革、調(diào)整與同步發(fā)展，從而加大了社會(huì)制度性風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)型社會(huì)制度性風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該是我國深入體制改革所面臨的重要問題。我國國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，其參與國家治理制度性風(fēng)險(xiǎn)的職能、能力及作用是由國家經(jīng)濟(jì)、政治體制及制度，政府行政目標(biāo)和執(zhí)政能力決定的。

關(guān)鍵詞：制度性風(fēng)險(xiǎn)；國家治理；國家審計(jì)行為能力

作者簡介：楊茁，女，黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授，黑龍江省國家審計(jì)研究中心主任，從事審計(jì)理論和實(shí)務(wù)研究。

基金項(xiàng)目：黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)面上項(xiàng)目“黑龍江省綠色發(fā)展視域下的資源環(huán)境績效審計(jì)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：12532292

中圖分類號(hào)：F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）06-0068-08

馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中很多經(jīng)典理論是關(guān)于以生產(chǎn)資料所有制為核心的生產(chǎn)關(guān)系及階級(jí)差別、階級(jí)對(duì)立斗爭等的社會(huì)的利益性結(jié)構(gòu)內(nèi)容，而我們以往更多關(guān)注的也是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所揭示的資本主義生產(chǎn)關(guān)系的根本弊端和腐朽性。由于以往我們過多地重視國家的利益性結(jié)構(gòu)而忽視職能性結(jié)構(gòu)，以利益性結(jié)構(gòu)取代了職能性結(jié)構(gòu)，因此在社會(huì)實(shí)踐中存在著重大問題：只注重所有制問題而忽視科學(xué)管理問題，從而直接影響到國家經(jīng)濟(jì)工作的效率。[1]

社會(huì)的職能性結(jié)構(gòu)是由社會(huì)實(shí)現(xiàn)過程中人們的各種活動(dòng)、環(huán)節(jié)與它們之間的功能關(guān)系所組成的社會(huì)結(jié)構(gòu)。由于每個(gè)人在社會(huì)環(huán)境中需要發(fā)生和形成各種社會(huì)組合來實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)職能，其中包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等，并通過與之對(duì)應(yīng)的社會(huì)組合結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)這些職能，這就是社會(huì)的職能性結(jié)構(gòu)。

在轉(zhuǎn)型社會(huì)國家治理中，由于“政府的制度安排和制度選擇是一個(gè)自然歷史的演進(jìn)過程，它不可避免地受到社會(huì)發(fā)展各影響因子的評(píng)價(jià)權(quán)重、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和主體利益偏好等因素的制約，而使得制度變遷的創(chuàng)新過程與‘制度性風(fēng)險(xiǎn)相伴生”[2]。本文主要針對(duì)我國轉(zhuǎn)型社會(huì)職能結(jié)構(gòu)中的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”以及國家審計(jì)治理制度性風(fēng)險(xiǎn)的職能作用和治理能力進(jìn)行分析和研究。

一、社會(huì)結(jié)構(gòu)不均衡與“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的形成

社會(huì)結(jié)構(gòu)中的職能性結(jié)構(gòu)和利益性結(jié)構(gòu)在社會(huì)總體上發(fā)揮重要作用，并互相影響。國家層面的社會(huì)職能結(jié)構(gòu)主要是各種經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制和文化管理體制。人們在社會(huì)組合中除了要維持職能關(guān)系，還要保持著利益關(guān)系，這些利益關(guān)系又形成了社會(huì)的利益性結(jié)構(gòu)，即人們的不同社會(huì)地位和社會(huì)權(quán)利，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面。社會(huì)的利益性結(jié)構(gòu)，亦即人們的社會(huì)地位、社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)是社會(huì)的根本制度，體現(xiàn)為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度（公有制還是私有制）、政治制度（階級(jí)專政）和意識(shí)形態(tài)（占統(tǒng)治地位的思想）。

由于轉(zhuǎn)型社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)技術(shù)等構(gòu)成要素的非均衡發(fā)展，社會(huì)的“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”必然存在。當(dāng)政府通過制定和實(shí)施一系列制度消解社會(huì)的“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，又不可避免地受到多因素制約而形成“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。長期以來，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展中存在很多由于社會(huì)職能結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的制度性風(fēng)險(xiǎn)，例如，城鄉(xiāng)二元分割制度長期沒有改善，社會(huì)保障條件實(shí)質(zhì)性差異的存在致使公共服務(wù)的不均等；由于缺乏相應(yīng)的利益代表和協(xié)調(diào)機(jī)制，勞資關(guān)系、土地關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與環(huán)境保護(hù)等矛盾日益突出，尤其司法公正問題日漸顯現(xiàn)；教育管理的行政化、官僚化問題嚴(yán)重，高等學(xué)校行政機(jī)構(gòu)化，學(xué)校教育嚴(yán)重脫離社會(huì)需求；公共衛(wèi)生和醫(yī)療制度受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等。這些問題都涉及公共政策以及政府治理社會(huì)的能力問題，亦即社會(huì)的職能性結(jié)構(gòu)問題需要有效解決。但是，一直以來我國經(jīng)濟(jì)體制改革在一定程度上是以所有制為核心的利益結(jié)構(gòu)作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的全部內(nèi)容，認(rèn)為體制改革就是所有制改革，因此偏重于社會(huì)的利益性結(jié)構(gòu)的改革而弱化了職能性結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即只重視所有制問題而忽視了社會(huì)職能性結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制和文化管理體制與利益性結(jié)構(gòu)改革和發(fā)展的同步性，從而使國家社會(huì)職能結(jié)構(gòu)中的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”一直存在和未能有效預(yù)警及防范，這直接影響到我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率及效益。

從目前來看，中國社會(huì)發(fā)展職能性結(jié)構(gòu)中的突出問題在于社會(huì)管理方面，根本問題在于政府管理職能尚未從過去的舊體制轉(zhuǎn)變出來，沒有建立起適應(yīng)新型市場經(jīng)濟(jì)的政府社會(huì)管理體制和政府職能創(chuàng)新。黨的十六大提出政府應(yīng)該具有四個(gè)方面的職能：宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會(huì)管理與公共服務(wù)。雖然總體上說我國市場機(jī)制發(fā)揮資源基礎(chǔ)性配置已經(jīng)確立，但在要素價(jià)格、資源價(jià)格、環(huán)境成本等方面沒有反映稀缺性和外部性，相當(dāng)程度上還要靠政府配置，可是在公共服務(wù)方面政府卻不到位，在市場監(jiān)管中政府職能存在缺位。由于我國社會(huì)職能性結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制和文化管理體制等諸多管理體制與轉(zhuǎn)型社會(huì)的利益性結(jié)構(gòu)發(fā)展存在差異，這種差異還在擴(kuò)大，因此轉(zhuǎn)型社會(huì)的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”也在增大。

二、社會(huì)管理缺陷與“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的擴(kuò)大

社會(huì)管理就是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)權(quán)利為目標(biāo)，發(fā)揮多元治理主體作用，提供、調(diào)整和增進(jìn)社會(huì)福利，推動(dòng)個(gè)人發(fā)展和社會(huì)有序和諧的過程（何增科，2009）。影響社會(huì)管理的主要因素包括：國家管理的有效性、多元主體合作的有效性、國家市場化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從社會(huì)管理的主要特征來看，主要是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和對(duì)市場擴(kuò)張行為的對(duì)抗。社會(huì)管理主體是公共權(quán)力代表的政府，社會(huì)管理在很大程度上是政府管理的內(nèi)容。

社會(huì)管理的演進(jìn)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷創(chuàng)新的。傳統(tǒng)的社會(huì)管理或通過暴力工具直接管理和控制社會(huì)，或通過血緣、地緣關(guān)系形成的社會(huì)共同體成為社會(huì)管理的基本單位。傳統(tǒng)的社會(huì)管理主要是以保障共同體安全和持續(xù)為第一需要。但是，當(dāng)社會(huì)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)，社會(huì)的流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)性加大，而控制和保護(hù)也成為了社會(huì)管理的兩個(gè)基本內(nèi)容。尤其當(dāng)經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)各主權(quán)國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)，更是給在國家制度基礎(chǔ)上建立起來各類社會(huì)管理主體和機(jī)制帶來了巨大沖擊、增加和擴(kuò)展了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使全球進(jìn)入到全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理階段。

經(jīng)濟(jì)全球化與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系就是運(yùn)用我們的文明決策，可以導(dǎo)致全球性后果，而這種全球性后果可以觸發(fā)一系列問題和一連串風(fēng)險(xiǎn)（貝克，2004）。經(jīng)濟(jì)全球化從三個(gè)方面增加和擴(kuò)展了風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理提出挑戰(zhàn)：（1）經(jīng)濟(jì)全球化帶來的流動(dòng)性增加了風(fēng)險(xiǎn)的來源。由于人員、物質(zhì)、資本、信息等跨國界和大陸流動(dòng)的提速以及各主權(quán)國家相互聯(lián)系和人群依賴的增強(qiáng)，使風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、互動(dòng)，或產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)源，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的后果。（2）經(jīng)濟(jì)全球化放大了風(fēng)險(xiǎn)的影響和潛在的后果。風(fēng)險(xiǎn)的放大主要來自兩個(gè)渠道：一是全球經(jīng)濟(jì)的互相依存加深和提高了風(fēng)險(xiǎn)的潛在后果，二是全球經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性增加了風(fēng)險(xiǎn)控制的難度使其不斷擴(kuò)大。（3）現(xiàn)代信息技術(shù)使更多人意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的潛在后果，但是也會(huì)因?yàn)樾畔@取的不完整導(dǎo)致恐慌從而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。由于經(jīng)濟(jì)全球化風(fēng)險(xiǎn)使社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)加大，如何識(shí)別、應(yīng)對(duì)和降低風(fēng)險(xiǎn)是各主權(quán)國家社會(huì)管理面對(duì)的重大問題。

傳統(tǒng)主權(quán)國家范圍內(nèi)的社會(huì)問題與經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的社會(huì)問題有著較多承襲性，同時(shí)差異性也十分明顯。由于經(jīng)濟(jì)全球化因素的影響，許多主權(quán)國家的社會(huì)問題原因變得更為復(fù)雜，各主權(quán)國家解決社會(huì)問題的決策和實(shí)施過程也變得更加困難。主權(quán)國家社會(huì)問題具有全球性，如金融危機(jī)后，全球經(jīng)濟(jì)失衡問題已經(jīng)成為近年來世界上最熱門的話題。全球經(jīng)濟(jì)失衡根源在于極少數(shù)發(fā)達(dá)國家利用占據(jù)經(jīng)濟(jì)金融有利條件，獲得近乎無限的支配地位。一方面，資本和資源在某些地區(qū)或某種市場過度集聚，從而形成資產(chǎn)泡沫和超量消費(fèi)；另一方面，絕大多數(shù)發(fā)展中國家仍然受困于資本短缺和商品匱乏。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，全球性生產(chǎn)立體分工格局日趨明顯，多數(shù)主權(quán)國家已經(jīng)日益緊密地成為國際分工體系中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。在政治領(lǐng)域，民主、自由、平等、公正等政治理念逐漸成為全人類共同的理想和追求。但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化也表現(xiàn)出明顯的非均衡性特征。由于全球近200個(gè)主權(quán)國家的差異性和層次性以及在經(jīng)濟(jì)全球化格局中經(jīng)濟(jì)文化的參與度不同，因此，在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的生產(chǎn)、流通、投資、分配和消費(fèi)等領(lǐng)域的國際化水平各異，各國在此格局中獲益程度也大相徑庭。經(jīng)濟(jì)全球化社會(huì)的到來并不意味著傳統(tǒng)社會(huì)問題消解，反而因經(jīng)濟(jì)全球化而產(chǎn)生的新的社會(huì)問題不斷出現(xiàn)。例如環(huán)境污染與生態(tài)保護(hù)、資源掠奪與戰(zhàn)爭、國家金融安全防御、恐怖主義和暴力犯罪、貧困與收入差距等已經(jīng)形成全球性問題，同時(shí)威脅到各主權(quán)國家治理，并形成新的國家“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。

從目前來看，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為客觀的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，呈現(xiàn)出歷史性的不可逆趨勢。我國自1978年改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就為世界所矚目。尤其近年來的經(jīng)濟(jì)全球化影響和對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)有力地推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化諸領(lǐng)域的深刻變革，使我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為必然。但同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等的非均衡發(fā)展， 使“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”作為一種既定的社會(huì)存在， 成為社會(huì)管理和政府治理的主要對(duì)象。政府的制度安排和制度選擇在自然歷史演進(jìn)過程中不可避免地受到社會(huì)發(fā)展各影響因素、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和主體利益偏好等的制約，于是產(chǎn)生“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。

我們知道，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革不僅僅是一個(gè)商品、技術(shù)、資本、勞動(dòng)力的跨國流動(dòng)的結(jié)構(gòu)性過程，也是一個(gè)制度安排的過程，但由于我國在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的制度安排缺陷、社會(huì)管理初級(jí)化和政府管理職能的差距，非但沒有解決以往制度安排中的問題，反而在新制度尚不健全的情況下，更加加大了“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，諸多社會(huì)沖突都可從國家社會(huì)管理制度與市場發(fā)展的共同作用中找到風(fēng)險(xiǎn)源頭。在市場經(jīng)濟(jì)改革中，社會(huì)管理制度對(duì)不同地區(qū)和行業(yè)人群放權(quán)的先后、讓利的大小產(chǎn)生不平衡導(dǎo)致矛盾甚至沖突；在工業(yè)化過程中，社會(huì)管理的城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、地方福利等制度設(shè)置繼續(xù)發(fā)揮著不平等賦權(quán)的作用；在城市化進(jìn)程中，政府管理深深地卷進(jìn)了土地制度衍生的利益糾纏等。這些社會(huì)管理制度甚或說政府管制制度的落后、缺陷和弊端，對(duì)不同人群賦予了不同的機(jī)會(huì)、資源、福利和權(quán)利，從而形成群體間落差、身份隔離和社會(huì)排斥。社會(huì)管理的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”不僅阻礙著社會(huì)不同群體對(duì)社會(huì)的認(rèn)同和與社會(huì)融合，也會(huì)促使弱勢群體形成對(duì)自身地位的制度歸因，會(huì)使被剝奪感不斷蔓延形成對(duì)社會(huì)的不滿。同時(shí)，由于現(xiàn)階段我國市場行為和政府管理（制）之間的關(guān)系所形成的政治尋租和腐敗的產(chǎn)生，有可能形成反社會(huì)行為風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)歷史環(huán)境由于結(jié)構(gòu)性的變遷發(fā)生變化的時(shí)候，新環(huán)境就會(huì)對(duì)制度本身的運(yùn)轉(zhuǎn)提出挑戰(zhàn)，因此，國家的社會(huì)管理和治理以及重塑相應(yīng)的管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展社會(huì)的首要任務(wù)。

三、我國轉(zhuǎn)型社會(huì)“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的國家治理

中國在過去三十幾年間創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的奇跡，其取得成就的主要原因包括：已成熟的工業(yè)技術(shù)和有利于自由貿(mào)易的世界秩序。[3]改革開放以來，中國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期高速增長的同時(shí)也積累了諸多結(jié)構(gòu)性問題。[4]但是，2008年的世界金融危機(jī)打破了全球原有經(jīng)濟(jì)格局，不但惡化了中國經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境，更催熟了其內(nèi)部危機(jī)。發(fā)達(dá)國家身處金融危機(jī)中心，中國經(jīng)濟(jì)暴露出的問題同樣發(fā)人深省，社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力增大，這些壓力源自于教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域改革發(fā)展的不平衡，主要問題在于改革滯后于開放；宏觀改革滯后于微觀改革；政府改革滯后于企業(yè)改革；政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革。[5]由于改革進(jìn)展的不均衡累積了諸多深層矛盾，尤其尚未轉(zhuǎn)變的舊的社會(huì)管理體制的缺陷成為制約社會(huì)發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)的主要因素。

正如前文所分析的，中國經(jīng)濟(jì)在長期依賴高投資、高消耗、高出口驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也面臨一系列問題：

（1）需要較高的經(jīng)濟(jì)增長率確保就業(yè)穩(wěn)定，但是，由于嚴(yán)重依賴投資和出口，經(jīng)濟(jì)增長的效率和質(zhì)量沒有明顯提升。

（2）由于行政壟斷、要素價(jià)格市場改革滯后和權(quán)力尋租問題加劇，使社會(huì)矛盾和沖突的積累不斷增加，社會(huì)不公和社會(huì)沖突顯現(xiàn)。

（3）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來源復(fù)雜化擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)影響范圍，但是，社會(huì)管理體制防范風(fēng)險(xiǎn)和治理風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，機(jī)制沒有建立和健全。其中，社會(huì)管理的主要問題在于：在社會(huì)管理主體上重視政府管理而輕視社會(huì)管理；在社會(huì)管理目標(biāo)制定上重視強(qiáng)制控制，輕視社會(huì)個(gè)體的權(quán)利；在社會(huì)管理狀態(tài)上重視傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，輕視市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定；在社會(huì)管理機(jī)制上重視組織設(shè)立，輕視網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行；在社會(huì)管理的手段上重視剛性而輕視柔性（楊雪冬，2009）。

從目前來看，社會(huì)權(quán)利和社會(huì)治理作為社會(huì)管理的兩個(gè)基本要素正在實(shí)踐，但是，社會(huì)管理體制的根本性變革愿景還需要繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)。無論在社會(huì)管理、政府職能改革中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制，還是勞動(dòng)、土地、資金要素的市場化配置，無論是“陽光財(cái)政”，還是公共服務(wù)的均等化等，都仰賴社會(huì)轉(zhuǎn)型和有效的社會(huì)管理與國家治理。

國家治理是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對(duì)國家和社會(huì)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家治理的目的是通過政府、市場與社會(huì)的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進(jìn)資源的有效配置，并推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會(huì)成員的需求。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾，以維持特定的秩序，降低社會(huì)體制、政治體制和文化體制結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。國家治理的主體是人民，這符合“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的我國憲法原則。國家治理是對(duì)國家和社會(huì)的控制、管理和服務(wù)，是滿足國家治理主體利益需求的過程。國家治理是治理主體內(nèi)部各機(jī)理之間不斷調(diào)整、協(xié)調(diào)互動(dòng)和綜合平衡的過程，好的國家治理是每一個(gè)國家發(fā)展的客觀需要。在國家治理關(guān)系中，政府是人民依照法律規(guī)定的條件和程序直接或間接地選舉產(chǎn)生的，是受人民的委托和授權(quán)來具體管理國家和社會(huì)事務(wù)的，是被授權(quán)的主體。國家治理的主要內(nèi)涵就是依據(jù)法律規(guī)范制約國家權(quán)力，亦即規(guī)范和制約執(zhí)政黨、國家政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員具體行使國家權(quán)力的一切行為。國家治理重在“治黨”、“治權(quán)”、“治官”，體現(xiàn)“民治”。

我國國家治理因國家改革發(fā)展需要經(jīng)歷轉(zhuǎn)型過程：國家治理從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國家到公正價(jià)值訴求的和諧型國家治理轉(zhuǎn)型；從全能國家一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌觥遗c社會(huì)多元綜合治理；從被動(dòng)應(yīng)付到積極應(yīng)對(duì)，通過國家治理推動(dòng)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型社會(huì)的國家政府需要通過制定和實(shí)施一系列政策規(guī)則，即制度來消解社會(huì)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)可能造成的具體損失。但是，由于政府的制度安排和制度選擇是一個(gè)自然歷史的演進(jìn)過程，它不可避免地受到社會(huì)發(fā)展各影響因子的評(píng)價(jià)權(quán)重、轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)和主體利益偏好等因素的制約，而使得制度變遷的創(chuàng)新過程與“制度性風(fēng)險(xiǎn)”相伴生。盡管制度能夠通過控制人們行為的不確定性來避免行為的風(fēng)險(xiǎn)，但制度本身也會(huì)由于存在著自身功能履行的不確定性而存在著風(fēng)險(xiǎn)，這就是制度風(fēng)險(xiǎn)。如何預(yù)警、防范和降低制度風(fēng)險(xiǎn)？我國國家審計(jì)是否具備防范、治理國家風(fēng)險(xiǎn)的能力？對(duì)此，我們進(jìn)一步分析我國國家審計(jì)參與國家治理的能力以及未來行為方式。

四、“制度性風(fēng)險(xiǎn)”治理的國家審計(jì)行為能力

在市場經(jīng)濟(jì)中，國家社會(huì)管理和治理中的主要委托代理關(guān)系表現(xiàn)為全體人民委托政府行使國家社會(huì)管理和治理的職能，政府承擔(dān)“代理人”責(zé)任的同時(shí)具備社會(huì)管理和治理的功能。政府的社會(huì)管理既是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)并依法對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會(huì)自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。在社會(huì)管理和治理中，政府應(yīng)該有效化解各種社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保持社會(huì)安定有序，維護(hù)和保障人民群眾的合法利益。隨著中國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的加快，一些發(fā)達(dá)國家在不同發(fā)展階段產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題在我國短時(shí)期內(nèi)同時(shí)顯現(xiàn)，尤其在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快和我國進(jìn)入到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了重大變化，社會(huì)矛盾和問題更加突出，在國家的“結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)”增加的同時(shí)政府社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)和制度性風(fēng)險(xiǎn)也在加大。政府只有加強(qiáng)社會(huì)管理，重視就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等的制度安排，解決好就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、收入分配等事關(guān)老百姓切身利益的事情，降低制度性風(fēng)險(xiǎn)才是政府社會(huì)管理的基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)全球化和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，我國政府社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、政策手段、法律手段、行政手段、道德手段對(duì)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的社會(huì)問題進(jìn)行必要的和綜合性的組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督管理。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府社會(huì)管理職能必須在依據(jù)市場規(guī)律、充分尊重和利用市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，在經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)其方式轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)階段政府社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)中首先應(yīng)當(dāng)解決政府社會(huì)管理方式與手段問題、社會(huì)管理和服務(wù)的公共資金結(jié)構(gòu)問題、社會(huì)管理和服務(wù)的競爭機(jī)制問題和社會(huì)管理質(zhì)量問題。

國家審計(jì)作為一種制度安排，是社會(huì)管理和國家治理功能，是政府經(jīng)濟(jì)職能的行政手段，是國家市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，它承擔(dān)著國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的責(zé)任。國家審計(jì)在維護(hù)民主法治、保障國家治理和完善社會(huì)管理中，起到推動(dòng)落實(shí)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的實(shí)現(xiàn)，保障國家經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等的積極作用。

國家的社會(huì)管理和治理是制度安排問題，制度非均衡是客觀存在的一種常態(tài)。我國經(jīng)濟(jì)、政治體制正處于轉(zhuǎn)型過程，國家審計(jì)能否具有治理我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的地位及作用必然決定于國家經(jīng)濟(jì)體制、政治制度以及國家對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治制度干預(yù)、調(diào)節(jié)和管理的需求。因此，國家經(jīng)濟(jì)和政治體制及制度，政府行政目標(biāo)與執(zhí)政能力決定了國家審計(jì)的地位、作用、職能以及未來走向。從目前來看，影響政府進(jìn)步與執(zhí)政能力的因素主要包括五個(gè)方面：國家的政治體制；國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；政府的財(cái)政能力；政府對(duì)公共服務(wù)支出的相對(duì)偏好；政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的效率。在這些因素中，政治體制是形成“制度性風(fēng)險(xiǎn)”高低的決定因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力決定著政府提供公共服務(wù)的能力，而政府對(duì)公共支出的偏好是主觀因素。國家審計(jì)是否具有評(píng)價(jià)治理社會(huì)“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的能力同樣取決于國家政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政能力、政府對(duì)公共服務(wù)支出的相對(duì)偏好和政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的效率。

國家審計(jì)作為國家市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，不僅要對(duì)市場流量進(jìn)行宏觀調(diào)控政策及決策監(jiān)督，也要對(duì)市場秩序進(jìn)行監(jiān)督，即要對(duì)法律公平、社會(huì)活動(dòng)慣例、社會(huì)輿論以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)倫理道德等形成的對(duì)市場主體及其行為的規(guī)范和約束進(jìn)行鑒證與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能。要發(fā)揮國家審計(jì)在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會(huì)管理“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的治理功能，首先應(yīng)當(dāng)加快我國政治體制改革，完善社會(huì)管理體系，轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)計(jì)科學(xué)的政府經(jīng)濟(jì)職能目標(biāo)，建立有序的行政環(huán)境；其次要建立健全高效、統(tǒng)一、嚴(yán)明、權(quán)威、公平的市場經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法和司法體系，合理設(shè)置宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)，劃分管理層次、突出基本職能，促進(jìn)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管職能向?qū)I(yè)執(zhí)法和司法體系轉(zhuǎn)變。

（一）中國政治體制改革和政府體制改革直接影響到國家審計(jì)治理“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的行為標(biāo)準(zhǔn)

我國必須堅(jiān)持以執(zhí)政黨為主導(dǎo)、以政治民主化為方向的政治體制改革，應(yīng)該進(jìn)行政治制度創(chuàng)新，建立和完善各種政治程序，并將公共政治事務(wù)運(yùn)作制度化。伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定和完善政治事務(wù)運(yùn)作程序的過程，既是國家各階層、各利益團(tuán)體政治妥協(xié)制度化的過程，也是發(fā)展和建立我國民主制度的過程。因此，權(quán)力、政策制定和政治參與“制度化”才可以奠定我國民主政治體系基礎(chǔ)，也為國家審計(jì)提供制度性風(fēng)險(xiǎn)治理依據(jù)。其中：

（1）權(quán)力制度化與政策制定制度化實(shí)質(zhì)上是權(quán)力的非人格化，這就需要政府在權(quán)力授予、更替和運(yùn)作中要程序化。權(quán)力制度化是政治決策層以及各級(jí)管理者之間關(guān)系能夠長期穩(wěn)定的基本保證。一般來說，國家各級(jí)部門在制定政策過程中有比較明細(xì)的分工，但是，由于在決策過程中各部門權(quán)力在界定、互相關(guān)聯(lián)和互動(dòng)中缺乏制度安排，也就決定了政策制定程序的“模糊”性，并且導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中存在風(fēng)險(xiǎn)。因此，各權(quán)力部門，特別是立法、釋法和執(zhí)法三大政策核心領(lǐng)域要從根本上保證政策的透明性、合法性，要奠定政策“制衡機(jī)制”的制度基礎(chǔ)。

（2）政治參與的制度化是因?yàn)殡S著社會(huì)進(jìn)步，人民參與政治的要求越來越高，發(fā)展并加強(qiáng)政治參與的制度化，是國家向民主政治轉(zhuǎn)型的必要條件，也是政治長治久安的根本保證。正是由于國家審計(jì)是政府職能，“制度化”同樣也影響到國家審計(jì)的行為方式，關(guān)系到國家審計(jì)的自身建設(shè)與發(fā)展，一旦以上領(lǐng)域完成制度化，國家審計(jì)的制度性風(fēng)險(xiǎn)治理的功能會(huì)更加清晰，國家審計(jì)在國家治理中的作用和地位會(huì)更加明確，同時(shí)，制度性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的建立將為國家審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。國家審計(jì)是民主與法制的產(chǎn)物，更是民主與法制的工具。促進(jìn)民主與法制，參與國家治理，是國家審計(jì)的基本職能。

（二）政府社會(huì)管理與治理的政策體系構(gòu)成國家審計(jì)評(píng)價(jià)“制度性風(fēng)險(xiǎn)”的基本內(nèi)容

市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)管理政策體系構(gòu)建是我國政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)手段。政府社會(huì)管理和服務(wù)政策是國家根據(jù)社會(huì)管理與服務(wù)目標(biāo)制定的政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中調(diào)控各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、指導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，是國家對(duì)社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、控制和監(jiān)督的過程，是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的干預(yù)和調(diào)節(jié)的重要手段。我國市場經(jīng)濟(jì)的政府社會(huì)管理和服務(wù)政策是國家在發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)資源配置的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾正市場失靈、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)行的自覺行為，同時(shí)政府運(yùn)用政策手段有效調(diào)整和治理社會(huì)各種關(guān)系中的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)社會(huì)成員的利益，增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

社會(huì)管理主要政策的實(shí)施需要有一定政策措施（工具）與之相配合（如財(cái)政政策中的調(diào)整政府公共投資、“三公費(fèi)用”支出、公務(wù)員工資水平；社會(huì)保障政策中的養(yǎng)老等社會(huì)保障費(fèi)用收繳比率；環(huán)境污染治理政策中的“三廢”治理開支等），需要發(fā)揮各項(xiàng)社會(huì)管理政策的組合效應(yīng)，需要把握各項(xiàng)社會(huì)管理政策的協(xié)調(diào)機(jī)理。除法律手段和行政手段外，政府干預(yù)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的手段都是通過社會(huì)管理政策來實(shí)現(xiàn)的。由于各項(xiàng)社會(huì)管理政策各成體系，相互之間銜接、配合，共同構(gòu)成系統(tǒng)，一旦社會(huì)管理政策措施不合理，就會(huì)影響協(xié)調(diào)各關(guān)系的效果，可能形成新的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。因此，國家審計(jì)在社會(huì)管理政策可行性、實(shí)施過程和結(jié)果績效實(shí)施審計(jì)監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，對(duì)政府社會(huì)管理主要政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，會(huì)在很大程度上降低“制度性風(fēng)險(xiǎn)”形成的可能性。

因此，國家審計(jì)應(yīng)該對(duì)政府社會(huì)管理制度體系完善和有效性進(jìn)行鑒證與評(píng)價(jià)。政府社會(huì)管理制度是社會(huì)管理體系的基礎(chǔ)和支柱，推進(jìn)社會(huì)管理制度化、規(guī)范化、法治化是政府社會(huì)管理制度體系建設(shè)的目標(biāo)。政府社會(huì)管理制度體系包括建立健全保障就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、居住權(quán)等公民基本社會(huì)權(quán)利的基本制度。在對(duì)社會(huì)管理制度體系完善和有效性審計(jì)中，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)政府社會(huì)管理制度體系的完善和有效性進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，對(duì)群眾權(quán)益保障機(jī)制、信息公開制度和訴求表達(dá)機(jī)制、發(fā)展成果共享機(jī)制和侵害群眾權(quán)益的糾錯(cuò)機(jī)制的有效性做出評(píng)價(jià)。同時(shí)，國家審計(jì)還應(yīng)當(dāng)對(duì)政府社會(huì)管理主要政策目標(biāo)體系的協(xié)調(diào)性進(jìn)行鑒證與評(píng)價(jià)。由于各項(xiàng)政府社會(huì)管理主要政策體系之間的互補(bǔ)關(guān)系和替代關(guān)系，國家審計(jì)在評(píng)價(jià)時(shí)要首先判斷政策目標(biāo)的公平性和效率性。雖然協(xié)調(diào)公平與效率二者之間的關(guān)系是一大難題，但是，國家審計(jì)在評(píng)價(jià)政府社會(huì)管理主要政策時(shí)，需對(duì)政府社會(huì)管理部門決策之前的制定依據(jù)、制定過程等進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。

（三）“制度性風(fēng)險(xiǎn)”治理的國家審計(jì)職能創(chuàng)新的路徑選擇

我國是發(fā)展中國家，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，社會(huì)結(jié)構(gòu)中的職能性結(jié)構(gòu)和利益性結(jié)構(gòu)問題尚未很好解決。資源短缺、結(jié)構(gòu)失調(diào)、市場體系不完善、就業(yè)和分配矛盾突出、各利益集團(tuán)矛盾加大、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積聚、財(cái)政壓力增大和潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)等使國家“制度性風(fēng)險(xiǎn)”增加，同時(shí)對(duì)制度性風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)、防范和應(yīng)對(duì)難度增大。國家審計(jì)防范和參與治理國家“制度性風(fēng)險(xiǎn)”是國家全民賦予的使命，是政府的基本職能，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)管理需要，是政府執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評(píng)價(jià)的工具。因?yàn)?，國家審?jì)不僅是維護(hù)公共利益的政治工具，是民主與法制建設(shè)和國家治理的權(quán)力制衡、責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)，也是一個(gè)關(guān)于公共事務(wù)的有效機(jī)制，即對(duì)政府行為和制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制。

我國國家審計(jì)防御和治理“制度性風(fēng)險(xiǎn)”還需創(chuàng)新審計(jì)職能。對(duì)此，本文認(rèn)為，國家審計(jì)參與國家治理應(yīng)方面當(dāng)考慮在政府績效審計(jì)的對(duì)象、范圍和具體方法做到系統(tǒng)化、規(guī)范化和職能創(chuàng)新：

（1）創(chuàng)新政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任績效審計(jì)，實(shí)質(zhì)性地制約 “權(quán)力尋租”。分析政府財(cái)政狀況并加強(qiáng)地方政府債務(wù)的評(píng)價(jià)，預(yù)警防范由此可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)；分析預(yù)算選擇的結(jié)構(gòu)和方法并評(píng)價(jià)其改進(jìn)的有效性；對(duì)國家、地方重大項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)做出科學(xué)評(píng)估；對(duì)稅收政策的審議做出參考意見；支持人大對(duì)稅收管理的監(jiān)督；分析財(cái)政狀況和融資渠道方面的財(cái)務(wù)信息的可靠性。在對(duì)決策者開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)要有效解決審計(jì)內(nèi)容、責(zé)任落實(shí)、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)結(jié)果利用等方面存在的長期影響和制約經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的問題，建立了責(zé)任承接機(jī)制，量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，落實(shí)了責(zé)任追究，開創(chuàng)了全新的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式。在強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督制約，促進(jìn)政府績效管理，保障全民利益方面發(fā)揮重要作用。

（2）創(chuàng)新制度性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警審計(jì)，有效參與國家治理。國家審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警職能體現(xiàn)在對(duì)制度安排、國家政策、公共財(cái)政收支、國際經(jīng)濟(jì)競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展等重要問題的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，不但應(yīng)揭示問題的現(xiàn)狀，同時(shí)也要揭示風(fēng)險(xiǎn)趨勢。制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警審計(jì)首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策性風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)受托公共責(zé)任中產(chǎn)生的代理權(quán)力異化并導(dǎo)致政策異化的風(fēng)險(xiǎn)，即政策制定異化和政策執(zhí)行異化風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、認(rèn)定和應(yīng)對(duì)，防止由于政策導(dǎo)向偏差而使國家經(jīng)濟(jì)中一些具體措施失效。國家審計(jì)需要對(duì)政策制定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警，對(duì)政策目標(biāo)完成與政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)警。

（3）創(chuàng)新政府問責(zé)追責(zé)審計(jì)，建立有效的政府服務(wù)職能、社會(huì)管理職能的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。國家審計(jì)要協(xié)助人民代表大會(huì)對(duì)政府執(zhí)政能力和承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，以提高政府的政策水平和實(shí)施效果并確保其可靠性。國家審計(jì)承載著對(duì)政府受托責(zé)任履行全過程以及公共管理績效的評(píng)價(jià)、問責(zé)和追責(zé)的使命。國家審計(jì)的工作重點(diǎn)主要集中在具有高風(fēng)險(xiǎn)的政府工作項(xiàng)目以及行政機(jī)構(gòu)面臨的主要管理風(fēng)險(xiǎn)上；評(píng)估政府對(duì)科學(xué)技術(shù)投資的管理及其成果以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的有效性；了解加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理和工作可靠性的方法；預(yù)警政策制訂及執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)。國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)通過對(duì)審計(jì)結(jié)果的綜合性分析，針對(duì)傾向性問題可能對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不利影響進(jìn)行問責(zé)和追責(zé)，從而維護(hù)國家安全，保證人民利益不受侵害。

（4）創(chuàng)新政府社會(huì)管理和民生審計(jì)，建立以國民幸?？傊担℅NH）為核心的政府社會(huì)責(zé)任履行和經(jīng)濟(jì)責(zé)任績效評(píng)價(jià)的審計(jì)評(píng)估體系。社會(huì)福利已成為衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)程度和文明進(jìn)步水準(zhǔn)的重要指標(biāo)，是各國政府解決相關(guān)社會(huì)問題的基本制度安排。政府社會(huì)管理職能履行績效和民生審計(jì)要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、文化保護(hù)及推廣指標(biāo)、政府執(zhí)政能力及執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、國家GDP和GNH發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和鑒證，要對(duì)制度安排的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性、公平性和發(fā)展性進(jìn)行評(píng)估。不斷提高政府社會(huì)管理的透明度。要在社會(huì)管理領(lǐng)域大力實(shí)施依法治國的基本方略，不斷完善社會(huì)管理的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)法律的執(zhí)行和監(jiān)督，使政府對(duì)社會(huì)依法管理。

（5）創(chuàng)新國家審計(jì)理念并不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域，通過國家審計(jì)功能的實(shí)現(xiàn)使社會(huì)發(fā)展中的一些價(jià)值觀與原則達(dá)到平衡。如制度安排與靈活的以人為本的政策化的平衡、個(gè)人主義與公平原則的平衡、權(quán)力集中與權(quán)力民主的平衡、登記制度與問責(zé)制之間的平衡、個(gè)人業(yè)績與平等之間的平衡等。通過國家審計(jì)的作用，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，引導(dǎo)民眾參與表達(dá)利益訴求，通過國家審計(jì)的職能發(fā)揮，促進(jìn)我國社會(huì)安全轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

我國社會(huì)轉(zhuǎn)型使政治體制改革力度加大、政府職能轉(zhuǎn)變速度加快，政府管理創(chuàng)新會(huì)賦予國家審計(jì)更多的國家治理功能，而國家審計(jì)也會(huì)不斷拓展工作范圍，從深層次發(fā)揮職能作用，參與國家治理，并在更廣泛領(lǐng)域識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。在國家政治體制改革前提下，國家審計(jì)將會(huì)更好地履行全民賦予的使命和責(zé)任，通過不斷創(chuàng)新有效地參與國家治理，防范轉(zhuǎn)型社會(huì)中的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯 國勝鐵]