程慧

我國的優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源大致包括稀土、釩、鎢、鈦、鉭、錫、石墨、鉬、鈮、銻等，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著巨大作用。然而目前，這些資源卻面臨非常嚴(yán)峻的形勢。為了應(yīng)對這一不利局面，近年來，我國政府采取了包括開采保護(hù)、產(chǎn)量限制、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、技術(shù)創(chuàng)新、出口配額等一系列措施。由于我國政府采取了更加嚴(yán)格的出口配額制，引起歐美日等主要進(jìn)口國的極度不滿。2012年3月美國、歐盟和日本首次聯(lián)合向WTO針對中國限制稀土出口問題提出訴訟。如何應(yīng)對歐美日等國通過國際組織對我國施加壓力成為我們必須面對和解決的棘手問題。

出口管制是我國的重要選擇

我國擁有多種優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源是發(fā)達(dá)國家所稀缺的，而這些資源在軍工、民用領(lǐng)域應(yīng)用非常廣泛，且難以替代，尤其是在高科技材料領(lǐng)域的應(yīng)用效果更為突出。日本學(xué)者浜田和幸認(rèn)為，中國稀土資源中的鋇、銻和銦的儲量非常豐富，而這些資源是制造精密制導(dǎo)武器的關(guān)鍵要素，如果沒有了這些資源，日美在這方面便無計可施。

這些優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源對我國同樣珍貴?？紤]到人口和發(fā)展階段因素，我國擁有的優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源并不豐富，其中有些資源儲量僅夠開采10年，顯然限制開采和出口已迫在眉睫。沒有優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的存在，未來我國高科技材料工業(yè)將無從發(fā)展，追趕發(fā)達(dá)國家也無從談起。

當(dāng)前，我國通過設(shè)置較高關(guān)稅的保護(hù)方式，以及設(shè)置出口配額，或是采取單純許可證管理的非關(guān)稅貿(mào)易保護(hù)做法已經(jīng)遭致其他WTO成員的強(qiáng)烈反對，并以訴諸WTO進(jìn)行爭端仲裁，仲裁的結(jié)果對中國并不利。在使用傳統(tǒng)的出口限制方式難以奏效的情況下，以維護(hù)和平、保護(hù)區(qū)域乃至全球安全為目的的出口管制制度的實施，無疑成為我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展長期戰(zhàn)略目標(biāo)的重要選擇。

出口管制制度不違反國際法

對優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的出口建立出口管制制度并不違反國際法，并有可資借鑒的先例。關(guān)貿(mào)總協(xié)定第21條“安全例外”規(guī)定，在特定安全利益受到威脅的情況下，WTO成員國有權(quán)暫時停止施行WTO的特定義務(wù)，對相關(guān)出口采取管制措施。對于“安全例外”，全球范圍內(nèi)已經(jīng)形成共識，即在“安全例外”條款所列的范圍內(nèi)一締約方所實施的任何措施，并不違背關(guān)貿(mào)總協(xié)定要求各締約方承擔(dān)的條約義務(wù)。

環(huán)顧世界，出口管制的理念和實踐已經(jīng)被廣泛接受，美、歐、日、俄、印等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國均已采取此種方式，通過對貿(mào)易商品附屬政治屬性實現(xiàn)對自由貿(mào)易的干預(yù)。實際上，多年來，歐美等西方國家實行出口管制獲利良多。而包括美國在內(nèi)的國家長期對部分資源類商品實施出口管制也成為可借鑒的先例。根據(jù)美國出口管制法的規(guī)定，實施出口管制的資源量商品包括石油及石油制品、馬匹和西部紅雪松三類。美國要求將原油出口至包括加拿大在內(nèi)的所有目的地均需許可證；經(jīng)海運(yùn)向任何目的地出口的馬匹均需要申請許可證；以及向任何目的地出口的未加工的西部紅雪松均需要申請許可證。

中國業(yè)已建立出口管制制度并有效推行，具有法律法規(guī)基礎(chǔ)。從少數(shù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源入手進(jìn)行管制，制度建立和實行的成本相對較低，有利于起步階段的經(jīng)驗積累。而且從影響面看，即便新制度的建立會引起其他貿(mào)易伙伴的反應(yīng)，但因涉及的商品范圍有限，影響也會相對較弱。從各國發(fā)展的歷史經(jīng)驗和中國已有的制度基礎(chǔ)來看，實施優(yōu)勢戰(zhàn)略性資源出口管制制度具備可行性，也具備較強(qiáng)的可操作性。

制度運(yùn)行亟需配套保障

盡管制度可行，但不能盲目樂觀。雖然我國已然建立了出口管制制度，并通過多種渠道與其他國家和國際組織保持信息的溝通與協(xié)作，但總體上仍未被這些協(xié)議所接納。要在原有的制度基礎(chǔ)上建立能夠滿足我國需求的戰(zhàn)略優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的出口管制制度，需要進(jìn)行總體設(shè)計和謀劃，確立明確的指導(dǎo)原則，并集中優(yōu)勢力量，加強(qiáng)推進(jìn)。在我國建立優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的出口管制制度難以一蹴而就，需要審慎操作、統(tǒng)籌兼顧、多方配合。

在體制的建立和完善方面，必須拓展國際空間，積極參與各類出口管制領(lǐng)域相關(guān)的國際協(xié)議，與各國建立良好的政治互信和溝通機(jī)制，減少信息傳遞的時滯與錯誤信號的發(fā)出。要為建立和實施優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源出口管制制度提供法律基礎(chǔ)，就需建立相對完善、有效的有關(guān)國內(nèi)法律基礎(chǔ)。政府部門責(zé)任重大，需要建立健全各類部門規(guī)章制度，為優(yōu)勢戰(zhàn)略資源出口管制的具體實施提供切實可行的操作流程和規(guī)范，尤其需要在涉及多部門權(quán)責(zé)利時減少摩擦、形成合力。應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)組織橋梁和紐帶作用的發(fā)揮，減少信息傳遞中的損耗和失真，同時協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)的需求和利益，為企業(yè)形成合力提供引導(dǎo)和扶持。還要注重中介服務(wù)體系的建立和完善，為企業(yè)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，實現(xiàn)各個相關(guān)主體的協(xié)作配合，以實現(xiàn)建立優(yōu)勢戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源出口管制制度的目的，服務(wù)中國的長期戰(zhàn)略利益。

在對外宣傳和溝通方面，應(yīng)統(tǒng)一對外口徑，并充分利用各種多雙邊外交場合，在領(lǐng)導(dǎo)人演講中適當(dāng)提及制度的建立與實施的目的與考量，盡量減少誤解。要發(fā)揮我國外交、商務(wù)等駐外機(jī)構(gòu)的作用，做好相關(guān)工作的解釋和說明，盡量避免過激的反應(yīng)和連帶產(chǎn)生的負(fù)面經(jīng)濟(jì)效果。要積極推動民間文化、商務(wù)交往的機(jī)會，通過企業(yè)間合作消除隔閡，并打開更多領(lǐng)域的合作路徑，實現(xiàn)雙方的互利共贏。