劉勝軍 王鑫 李雪靜 吳建剛

地方政府發(fā)債，不是應(yīng)不應(yīng)該的問題，而是條件是否具備的問題。能否開禁市政債券市場，關(guān)鍵在于如何建立和完善市政債券風(fēng)險的防控機(jī)制，而財政民主則是防范財政風(fēng)險的根本途徑。當(dāng)前，中國許多地方政府的債務(wù)情況實際上已超出了其償債能力，而且存在體制性的投資饑渴癥，在此情況下，貿(mào)然打開地方政府自主發(fā)債的“閘門”，不但難以達(dá)到政府舉債的目的，反而會帶來財政風(fēng)險，并影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

中國地方政府債券的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代末至90年代初，許多地方政府均發(fā)行了債券籌集資金修路建橋，但由于地方政府償債能力較差，國務(wù)院于1993年制止了地方政府發(fā)債行為。1995年頒布了《預(yù)算法》，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

雖然《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行地方政府債券，并要求地方政府按收支平衡原則編制預(yù)算，但實際情況卻與法律規(guī)定有一定的出入：

第一，雖然法律禁止地方政府發(fā)債，但實際上中國地方政府債務(wù)以各種形式存在。其中，直接債務(wù)主要有：外國政府貸款、國際金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、解決地方金融風(fēng)險專項借款、國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款（包括政府直接借款和由財政承擔(dān)償還責(zé)任的融資平臺公司借款）、債券融資（包括中央代發(fā)地方政府債券和由財政承擔(dān)償還責(zé)任的融資平臺債券融資）、糧食企業(yè)虧損掛賬、向單位和個人借款、拖欠工資和工程款等等。擔(dān)保債務(wù)主要有：政府擔(dān)保的外國政府貸款、政府擔(dān)保的國際金融組織貸款、政府擔(dān)保的國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款、政府擔(dān)保的融資平臺債券融資、政府擔(dān)保向單位和個人借款等等。

第二，國債發(fā)行總規(guī)模中有少量的中央政府代地方政府發(fā)行的債券。實際上就是中央政府轉(zhuǎn)貸給地方政府。發(fā)行期限一般是3～5年。

第三，由于地方政府面臨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題，許多地方政府通過融資平臺公司發(fā)行公司債券間接地進(jìn)行預(yù)算外借貸。融資平臺公司發(fā)行的債券也俗稱為“城投債”，是一種“準(zhǔn)地方政府債券”。2009年，由于中國實施積極的財政政策，地方政府也加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資，城投債出現(xiàn)了跨越式增長。

與此同時，2009年中國也啟動了中央代發(fā)地方政府債券的序幕。這主要是由于4萬億計劃。為保證地方政府安排積極財政政策的配套資金，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府發(fā)行了總額2000億的地方政府債券，并由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的可流通記賬式債券（即：財政部代理地方政府發(fā)行地方政府債券）。

國家審計署報告指出“1997年以來，中國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐年增長”。從增長率上看，地方政府性債務(wù)的增長率長期處于高位運(yùn)行，與對應(yīng)年份的全社會固定資產(chǎn)投資增長率相比，除2008年和2010年略低外，大部分年份均明顯高于全社會固定資產(chǎn)投資增長率。在經(jīng)濟(jì)上行周期，地方政府的擴(kuò)張沖動依然強(qiáng)烈。

隨著以地方政府融資平臺公司為主的地方政府性債務(wù)規(guī)模的快速膨脹，不僅通過發(fā)行公司債券來融資，還大規(guī)模向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模的迅猛增長。此外，以地方政府融資平臺為主的地方政府性債務(wù)的信息透明度低于一般企業(yè)，且地方政府存在不同程度的直接、間接為融資平臺公司融資提供擔(dān)保的現(xiàn)象。

2010年6月10日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》；2011年2月13日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》，全面統(tǒng)計地方政府性債務(wù)。

國務(wù)院《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》中批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市作為地方政府自行發(fā)債試點，且由財政部代辦還本付息。《2012年地方政府自行發(fā)債試點辦法》在試點城市方面并沒有增加，但債券期限增加了，最多可發(fā)行三種期限的債券：3年、5年和7年。

地方政府發(fā)債風(fēng)險管理的國際經(jīng)驗

一.地方政府公債風(fēng)險的特點分析。

1.從風(fēng)險種類的角度看，地方政府公債的公共風(fēng)險需要特別予以重視。由企業(yè)發(fā)債，企業(yè)股東是具體的企業(yè)或個人，這些股東，特別是大股東的利益與企業(yè)發(fā)展休戚相關(guān)，一旦企業(yè)破產(chǎn)其自身也會承受巨大損失，因此他們有動機(jī)對企業(yè)的償債風(fēng)險做出謹(jǐn)慎的管理。但是，政府作為發(fā)債主體時，其實際運(yùn)作人是政府官員，政府官員本身是民眾的代理人，政府發(fā)債更容易產(chǎn)生道德風(fēng)險。政府官員作為代理人，有動機(jī)在任期間大量花錢，從而將政績留在任內(nèi)，把麻煩留給下一任。政府官員常常只重視短期利益，不顧投資的長期風(fēng)險，其不斷擴(kuò)張的投資行為被稱為“投資饑渴癥”。

2.從風(fēng)險的處置角度看，地方政府公債的破產(chǎn)機(jī)制有所不同。由于作為破產(chǎn)主體的地方政府的性質(zhì)是公共性，該主體提供的服務(wù)亦具有公共性。其與普通破產(chǎn)的最大的區(qū)別是在保護(hù)債權(quán)人利益的同時，必須保證政府提供公共服務(wù)的能力。一般自然人破產(chǎn)與企業(yè)都涉及到財產(chǎn)的扣押和清算，而為了維護(hù)政治穩(wěn)定，確?；竟卜?wù)，在涉及地方政府破產(chǎn)程序時，不需要考慮清盤，這很大程度上限制了債權(quán)人對地方政府資產(chǎn)的扣押權(quán)利。而中央政府也不會接管償債義務(wù)，因為在地方政府陷入財政困境時，中央政府的無條件救助會誘發(fā)道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方政府的財政失責(zé)和肆意借貸。

二.國際上對地方政府公債風(fēng)險管理的主要方法。

從國際經(jīng)驗看，為了防止地方政府過度舉債的監(jiān)管主要有四種類型：

1.市場約束。中央政府不直接參與地方政府的舉債，由市場約束來控制地方政府債務(wù)。這是加拿大、法國和葡萄牙等國家對地方政府舉債所采用的最主要限制方法。采取這種“聽之任之”的辦法要求具備一系列的制度條件，比如中央政府的承諾要說到做到，要有明確的地方政府破產(chǎn)制度。

2.行政控制。即采用行政手段對地方政府舉債行為進(jìn)行控制，包括額度控制、審批制度等。這種控制方法一般要經(jīng)過政治上的討價還價，而且由于中央政府介入其中，中央政府將更加難以拒絕援助危機(jī)中的地方政府。采用這種方法的國家主要有英國、西班牙、希臘等。

3.合作式控制。即中央政府和地方政府之間合作，共同確定合適的債務(wù)水平。這種方式在一定程度上擺脫了單純依靠行政權(quán)力的控制，但仍然需要中央政府與地方政府之間的討價還價，因此，仍然是分權(quán)體制下的一種折衷選擇。澳大利亞、比利時、丹麥等國家主要采用這種控制方法。

4.制度控制。這是一種建立在各種規(guī)章制度上的對地方政府舉債行為的一種控制方法。如制定地方政府償債比率的上限，或者對地方政府舉債的種類和目的進(jìn)行規(guī)定和限制。這種控制方法相對而言較為透明，而且在一定程度上減少了政治上的干預(yù)。美國、德國、意大利等國家主要采用這種控制方法。

上述控制方法各有優(yōu)劣，各個國家也只是各有側(cè)重，它們通常是把上述四種方法結(jié)合起來運(yùn)用。

三.政府破產(chǎn)制度。

政府破產(chǎn)機(jī)制是一種防范地方政府過度舉債的必要威懾，是化解地方政府債務(wù)危機(jī)的有效手段。設(shè)置良好的破產(chǎn)程序能夠給債權(quán)人公平的索償權(quán)，同時能降低借款成本。明晰的破產(chǎn)規(guī)則有助于投資者進(jìn)行精確的風(fēng)險定價和信用評級，使債權(quán)人有選擇性地判斷風(fēng)險，合理制定借款條件。正是基于以上原因，很多國家都具有政府破產(chǎn)機(jī)制。

地方政府破產(chǎn)并不鮮見，在日本、英國、德國都出現(xiàn)過。在美國，州轄縣、市等地方政府有廣泛的發(fā)債權(quán)。全美地方債市場目前規(guī)模近四萬億美元。有權(quán)發(fā)債就意味著有破產(chǎn)風(fēng)險。美國地方政府破產(chǎn)案例超過600件，最近的案例是：2011年3月，賓夕法尼亞州首府哈里斯堡市政府因無力償還3.1億美元的垃圾處理工程債務(wù)向法院申請破產(chǎn)；2011年8月，羅德島的中央瀑布市因無法維持龐大的養(yǎng)老金體系而申請破產(chǎn)。

1.典型案例分析。2011年11月阿拉巴馬州杰斐遜縣破產(chǎn)案例比較典型，其破產(chǎn)規(guī)模為41億美元，創(chuàng)下了美國有史以來金額最大的縣級地方政府破產(chǎn)案。

舉債原因：1995年，杰斐遜縣政府因飲用水衛(wèi)生狀況遭到起訴。1996年，美國聯(lián)邦政府調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，杰斐遜縣向區(qū)域內(nèi)河流排放未經(jīng)處理的污水，聯(lián)邦最高法院裁定，該縣必須重新修建荒廢的污水管道系統(tǒng)。97年初次評估后4.68億美元的建設(shè)投入已無法從當(dāng)?shù)鼐执俚墓藏斦兄Ц叮芨ミd縣只能靠自己發(fā)行債券募集經(jīng)費(fèi)。1997年2月到3月間，杰斐遜縣發(fā)售債券為該項目提供資金，初次募到5.55億美金。但后來事實表明，整個排水系統(tǒng)的改造升級最終大大超出預(yù)計，基建投入不斷攀升，到2000年世紀(jì)之交時，負(fù)債已經(jīng)超過30億美元。

申請破產(chǎn)：現(xiàn)金流逐漸耗盡，而縣政府與債權(quán)人最終也未能達(dá)成協(xié)議。杰斐遜縣政府2011年11月9日經(jīng)過投票表決后稱，將宣布破產(chǎn)，最終的破產(chǎn)規(guī)模達(dá)到41億美元（有32億美元來自下水道排污系統(tǒng)改造工程），一舉打破了1994年宣告破產(chǎn)的加州奧蘭治縣的欠債記錄（17億美元）。

財政重建：地方政府從破產(chǎn)之日起苦日子就來了。除了普遍的裁員、降薪、凍結(jié)政府招聘之外，像樣的政府財產(chǎn)都可能被拍賣用于還債。比如，政府只能保留不超過20%的公車，政府將會被趕去廉價的旅社或舊居民樓、廢棄的廠房辦公。由于杰斐遜縣早已進(jìn)行了大規(guī)模裁員，公共服務(wù)就成了下一個犧牲品。一切憲法不作要求的公共服務(wù)都在可削減范圍之內(nèi)。摩根大通在杰斐遜縣申請破產(chǎn)保護(hù)后立即發(fā)表聲明，對這一決定表示遺憾；在該縣破產(chǎn)之前，以摩根大通為首的債權(quán)人已經(jīng)同意將其債務(wù)有條件減免至21.9億美元。申請破產(chǎn)保護(hù)并不能讓杰斐遜縣政府?dāng)[脫債務(wù)。對于杰斐遜縣來說，還錢的辦法還得自己找。值得一提的是，對于杰斐遜縣的普通居民來說，政府破產(chǎn)、削減公共服務(wù)遠(yuǎn)不是世界末日。至少和他們?nèi)粘Ｉ钕嚓P(guān)的教育、醫(yī)療和其他必需的福利都不會遭到大幅削減。由于美國普通居民接受的公共服務(wù)是多層次的。美國的州政府、縣政府、市政府、學(xué)區(qū)管理委員會等機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，提供的公共服務(wù)也互不相同。因此，縣政府破產(chǎn)的影響相對有限，而且對不同人群的影響也有區(qū)別。

案例分析：從1934年美國有成文的關(guān)于地方政府破產(chǎn)的規(guī)定以來，已經(jīng)有超過600個縣市的地方政府申請過破產(chǎn)。政府破產(chǎn)內(nèi)容和方式與破產(chǎn)法典第11章規(guī)定的企業(yè)破產(chǎn)債務(wù)重組非常相似。所不同的，地方政府破產(chǎn)本身屬于地方財政破產(chǎn)，僅僅是地方政府失去清償債務(wù)的能力，并不等于政府職能破產(chǎn)。地方政府破產(chǎn)以后，政府照常存在，繼續(xù)履行自己的職能，但他們還是要為破產(chǎn)付出代價的。破產(chǎn)后的地方政府必須要過“苦日子”。破產(chǎn)機(jī)制一定意義上起到了強(qiáng)制讓政府承擔(dān)責(zé)任并走出惡性循環(huán)，并在很大程度上促使地方政府保持危機(jī)意識。

2.借鑒意義。建立地方政府事后破產(chǎn)機(jī)制有諸多好處：破產(chǎn)機(jī)制對債務(wù)人和債權(quán)人而言是一種雙向約束，可以指導(dǎo)雙方談判并促成集體行動；破產(chǎn)機(jī)制還能夠通過財政重建程序幫助地方政府維持財政的可持續(xù)性來確保其提供公共服務(wù)；財政上的可持續(xù)性不僅符合債權(quán)方的集體利益，破產(chǎn)本身也可以最大限度地保護(hù)債權(quán)方利益，使債務(wù)人盡最大的可能履行償債義務(wù)。

從規(guī)則的制定看，破產(chǎn)規(guī)則上關(guān)鍵是要規(guī)定好如何進(jìn)行財政重建。政府破產(chǎn)，關(guān)鍵是要規(guī)定好如何在維持基本的公共服務(wù)的基礎(chǔ)上做出恢復(fù)地方財政可持續(xù)性的財政調(diào)整。破產(chǎn)機(jī)制規(guī)則要求破產(chǎn)后的政府能維持基本的公共服務(wù)，并做出恢復(fù)地方財政可持續(xù)性的財政調(diào)整，這就需要一個財政重建過程。建立良好的破產(chǎn)機(jī)制應(yīng)注意以下幾個關(guān)鍵問題：一是在維持公共服務(wù)的同時要保護(hù)債權(quán)人權(quán)利；二是對地方政府施加硬預(yù)算約束，宣告破產(chǎn)的地方政府預(yù)算規(guī)劃要被中央監(jiān)管；三是中央政府必須做出可信的不完全救助承諾，防止無條件救助產(chǎn)生的地方政府肆意借貸等道德風(fēng)險；四是明確且可預(yù)測的破產(chǎn)規(guī)則，使債權(quán)人債務(wù)人雙方都有據(jù)可依；五是破產(chǎn)后果由地方政府與債權(quán)人共同承擔(dān)。

從財政重建的具體辦法看，財政重建的主要方法是減少支出并且增加收入。地方政府收入主要來自國家轉(zhuǎn)移支付和地方稅，可以增加國家向地方政府發(fā)放的轉(zhuǎn)移支付或者補(bǔ)助金的金額或者種類，增加稅種，調(diào)高稅率，收取以及提高公共設(shè)施的使用費(fèi)或者服務(wù)手續(xù)費(fèi)等，出售政府資產(chǎn)。在縮減支出方面：財政重建需要節(jié)制政府支出，提倡節(jié)約，除法律規(guī)定的必須負(fù)擔(dān)的開支之外，削減對各種團(tuán)體的補(bǔ)助，削減公共設(shè)施建設(shè)與投入，削減人事費(fèi)等。破產(chǎn)后的地方政府的公共服務(wù)水平將縮減到同規(guī)模地方政府中的最低水準(zhǔn)。財政重建中的地方政府無法對面向未來的城市基礎(chǔ)設(shè)備進(jìn)行投資，學(xué)校設(shè)施、道路等居民生活上不可缺少的公共設(shè)施的更新、修復(fù)等會難以實施或延遲。在政府以及市民的共同堅持、努力下，經(jīng)歷殘酷的財政重建過程后，達(dá)到政府收入和政府支出實質(zhì)性恢復(fù)均衡，債務(wù)清償，收支均衡，財政正常化，這樣才能脫離破產(chǎn)保護(hù)狀態(tài)。

四.中國發(fā)行地方政府債券風(fēng)險管理的特點。

1.地方政府舉債的道德風(fēng)險更為嚴(yán)重。由于中國政府預(yù)算透明度不高、缺乏足夠的權(quán)力制衡、政府與市場關(guān)系不明確、中央和地方償債責(zé)任不明確，中國地方政府道德風(fēng)險更為嚴(yán)重。

全國人大常委吳曉靈女士指出中國的國家預(yù)算非常粗。在預(yù)算的科目（類、款、項、目）中，人大財經(jīng)委一直堅持要細(xì)化到項?？纱罅康恼A(yù)算只到類、款，這樣根本無法實行監(jiān)督。

由于政府與市場的關(guān)系不清晰，造成政府職能不明確，支出范圍不清晰，造成政府官員很有動機(jī)參與微觀經(jīng)濟(jì)行為，而將公共服務(wù)的職能邊緣化。政府過度涉足經(jīng)濟(jì)活動，也放大了地方政府承擔(dān)的金融風(fēng)險。

中國地方政府與中央政府之間的償債責(zé)任不明確，很容易造成地方政府把風(fēng)險留到下一任，或者倒逼中央兜底。現(xiàn)在主要靠不穩(wěn)定、非正式的行政命令，缺乏地方政府的債務(wù)重整或破產(chǎn)機(jī)制的法律規(guī)定，實際造成中央政府對地方政府的債務(wù)進(jìn)行了隱性的擔(dān)保。在這種情況下，地方政府有動機(jī)加大負(fù)債，從而把負(fù)債的短期利益留在地方政府，而把長期風(fēng)險留給后任。

2.間接/隱性債務(wù)制約了地方政府發(fā)債能力。中國地方政府除通過地方政府平臺直接融資外，還通過擔(dān)保等形式融資，間接的債務(wù)難以準(zhǔn)確衡量。中國地方政府平臺債債務(wù)達(dá)到10萬億以上，其主要償債資金來源于土地收入，而未來土地收入可能斷崖式下跌，隨著城投債大量進(jìn)入償債期，這不僅給地方政府很大的壓力，其金融風(fēng)險及社會隱患不容小視。地方政府的債務(wù)不僅包括顯性的負(fù)債，還包括未來社會安全和社會保障的開支，包括環(huán)境污染的治理、養(yǎng)老支出等。這些隱性的債務(wù)因為前期的透支，后期可能給財政造成極大的負(fù)擔(dān)，并影響到地方政府的償債能力。當(dāng)前中國環(huán)境治理壓力激增，未來的支出將是巨大的。

3.中央政府對地方政府的債務(wù)將進(jìn)行有限兜底。地方政府如果出現(xiàn)問題，中央將施以有限的救助，盡量將社會影響降到可接受的程度。歷史上曾經(jīng)發(fā)生的海南發(fā)展銀行的破產(chǎn)為例。該銀行成立于1995年8月，是海南省唯一一家具有獨(dú)立法人地位的股份制商業(yè)銀行，由海南省政府控股。1997年底，城市信用社引發(fā)的海南金融問題第一次大規(guī)模顯現(xiàn)，5月?？谌嗣癯鞘行庞蒙缰魅侮愮髯靼笣撎樱@一事件導(dǎo)致儲戶恐慌出現(xiàn)集中提款現(xiàn)象，隨后，支付危機(jī)波及海南十幾家城市信用社。1997年12月16日，中國人民銀行批準(zhǔn)，中國人民銀行海南省分行發(fā)布通告，宣布關(guān)閉5家違法違規(guī)經(jīng)營、嚴(yán)重資不抵債的城市信用社，其債權(quán)債務(wù)由海南發(fā)展銀行托管，全省其余29家信用社除一家仍獨(dú)立經(jīng)營外，全部并入海南發(fā)展銀行。之后各種傳聞引發(fā)的恐慌很快引發(fā)擠兌風(fēng)潮。為保護(hù)海南發(fā)展銀行，防止支付危機(jī)進(jìn)一步蔓延，國務(wù)院和中國人民銀行當(dāng)機(jī)立斷，宣布1998年6月21日關(guān)閉海南發(fā)展銀行，保障私人儲戶存款利益，法人儲戶則通過破產(chǎn)清理進(jìn)行償還。

4.中國還沒有形成地方政府公債管理方法和政府破產(chǎn)管理方法。地方政府公債管理目前比較混亂，以行政命令為主，地方政府破產(chǎn)在中國既無先例，也沒有相關(guān)的規(guī)章規(guī)定，可以說在這方面還是空白。要使地方政府公債的發(fā)行、信用評級及違約處置等順利進(jìn)行，都需要事先對政府破產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。成熟的經(jīng)濟(jì)體都有關(guān)于發(fā)債的審批流程、破產(chǎn)和政府重建的相關(guān)法律，中國迫切需要逐步加以完善相關(guān)制度。

20多年來，正是在企業(yè)破產(chǎn)法實施中，中國企業(yè)的風(fēng)險意識大大增強(qiáng)了。相反，誤以為地方財政永遠(yuǎn)不會破產(chǎn)的這種觀念，卻導(dǎo)致了政府不怕債臺高筑、投資者對于政府還不起債沒有任何警惕性。此類觀念，只有在地方政府破產(chǎn)的警報聲中才能被驚醒。破產(chǎn)制度動真格的重要積極意義，恰恰在于刺激一系列預(yù)防破產(chǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生，諸如地方財政收支的公開化與規(guī)范化、社會信用體系的建立與健全等等。所以，在時機(jī)成熟時，應(yīng)該在中國的破產(chǎn)法中加入關(guān)于地方政府破產(chǎn)的特別內(nèi)容，確保其相關(guān)程序的啟動和實施有法可依。