白明

安徽省淮北市某紡織品出口企業(yè)的女工正在生產(chǎn)出口歐美的產(chǎn)品。CFP供圖

受歐債危機(jī)蔓延、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、制造業(yè)向東南亞國家轉(zhuǎn)移、勞動力成本上升、原材料價(jià)格上漲、人民幣升值、地緣政治緊張等因素疊加影響，前段時(shí)間中國出口貿(mào)易增長顯著放慢。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年，中國貨物貿(mào)易出口總值為20489.3億美元，增長7.9%，不僅沒有做到“保十”，出口額的增長幅度更是比不上2011年的22.5%和2010年的31.3%。2013年的情況曾經(jīng)一度看起來出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，但隨著國家通過規(guī)范貿(mào)易外匯結(jié)算行為對“香港一日游”與“保稅區(qū)一日游”的假出口現(xiàn)象說“不”，5月份的出口貿(mào)易終于“現(xiàn)了原形”。事實(shí)上，中國5月出口同比僅增長1.0%，遠(yuǎn)低于上月的14.7%。

面對著嚴(yán)峻的出口形勢，早在2012年9月12日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了被稱為“國八條”的《關(guān)于促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干意見》，其中第一條意見就是要加快出口退稅進(jìn)度。從“穩(wěn)出口”的初衷來看，現(xiàn)階段加快出口退稅進(jìn)度的先決條件就是要通過適度提高出口退稅率來確保有稅可退。

在國際金融危機(jī)爆發(fā)之初，國家在從2008年8月1日起的10個(gè)月時(shí)間內(nèi)曾連續(xù)7次上調(diào)出口退稅率，其中，2008年8月1日起提高紡織品等商品出口退稅率；2008年11月1日起提高紡織品等商品出口退稅率；2008年12月1日起提高勞動密集型產(chǎn)品出口退稅率；2009年1月1日起提高部分附加值高的機(jī)電產(chǎn)品出口退稅率；2009年2月1日起提高紡織品、服裝出口退稅率；2009年4月1日起提高輕紡、鋼鐵等商品出口退稅率；2009年6月1日起提高部分深加工農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)品、家用電器等商品出口退稅率。在當(dāng)時(shí)情況下，提高出口退稅率對于實(shí)現(xiàn)出口貿(mào)易的回升起到了至關(guān)重要的作用。隨著出口形勢的逐漸好轉(zhuǎn)，國家也曾經(jīng)下調(diào)了部分出口商品的出口退稅率，但也僅限于個(gè)別商品。例如，2010年7月1日起，國家下調(diào)了箱包產(chǎn)品的出口退稅率。又如，從2010年7月15日起，國家取消了部分鋼材、有色金屬加工材、酒精、玉米淀粉、部分農(nóng)藥及化工品、部分塑料及制品等商品的出口退稅。近些年來，中國的出口退稅率的上調(diào)過程基本上是“大手筆”，而下調(diào)過程則基本上是“毛毛雨”。

從轉(zhuǎn)變對外貿(mào)易增長方式的角度來看，國家在前些年十分注重提高某些高技術(shù)、高附加值商品的出口退稅率，甚至某些商品的出口退稅率還被提高到17%的“漲停板”位置。例如，在2009年12月24日上調(diào)出口退稅率的553種機(jī)電產(chǎn)品中，就有161種機(jī)電產(chǎn)品出口退稅率調(diào)至17%。由于迄今為止許多商品的出口退稅率已經(jīng)達(dá)到或貼近17%的“漲停板”，在現(xiàn)有出口退稅政策下已不存在進(jìn)一步提升的空間。也就是說，隨著越來越多商品的出口退稅率達(dá)到17%的“漲停板”，現(xiàn)行出口退稅制度對“穩(wěn)出口”來說效用正在逐漸衰減。

在諸多商品出口退稅率“觸頂”的情況下，固然可考慮運(yùn)用其他方面的政策來促進(jìn)出口貿(mào)易，但如同隔靴搔癢，很多情況下觸及不到根本問題。在世界貿(mào)易組織有關(guān)“反補(bǔ)貼”規(guī)則的約束下，政府的財(cái)力即使相當(dāng)充足，也不能為促進(jìn)出口直接用于補(bǔ)貼企業(yè)，充其量只能為企業(yè)擴(kuò)大出口貿(mào)易規(guī)模提供必要的公共產(chǎn)品。至于擴(kuò)大出口信貸規(guī)模、提供各種出口信用擔(dān)保等其他措施，的確有利于企業(yè)增加出口貿(mào)易機(jī)會，但不能表明這些貿(mào)易機(jī)會一定能夠轉(zhuǎn)化為企業(yè)的實(shí)際利益。鑒于出口退稅政策具有一定不可替代性，在越來越多產(chǎn)品出口退稅率達(dá)到或接近17%這個(gè)“漲停板”的情況下，現(xiàn)階段應(yīng)想辦法將這個(gè)“漲停板”掀開，讓出口退稅政策繼續(xù)發(fā)揮作用。

掀開出口退稅“漲停板”有助于實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)出口”

按照1994年1月1日起實(shí)行的《中華人民共和國增值稅暫行條例》，納稅人出口商品的增值稅率為零，對于出口商品，稅務(wù)機(jī)關(guān)要退還該商品在國內(nèi)生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)已負(fù)擔(dān)的稅款，使出口商品以不含稅的價(jià)格進(jìn)入國際市場，這也是世界貿(mào)易組織不把出口退稅作為出口補(bǔ)貼的原因。

烏拉圭回合達(dá)成的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》規(guī)定，出口補(bǔ)貼被納入禁止性補(bǔ)貼范圍，其中包括政府視出口實(shí)績對產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供的直接補(bǔ)貼、涉及出口獎勵的貨幣留成方案或任何類似做法等12種情況。不難看出，在增值稅稅率為17%的情況下，如果出口退稅率超過17%，就意味著出口退稅“冒頂”，有關(guān)國家也就可以征收反補(bǔ)貼稅或者根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第4條或第7條規(guī)定采取報(bào)復(fù)措施。

經(jīng)過若干次調(diào)整，特別是國際金融危機(jī)爆發(fā)以來連續(xù)7次上調(diào)出口退稅率，目前出口退稅的綜合平均退稅率達(dá)到12.9%。雖然綜合平均退稅率與17%的“頂”還有距離，理論上還可以進(jìn)一步上調(diào)出口退稅率，但由于不同商品間在出口退稅率方面差異性很大，未來即使存在上調(diào)出口退稅率的機(jī)會，覆蓋范圍也不會太大。一方面，從優(yōu)化出口商品結(jié)構(gòu)上來考慮，不宜上調(diào)某些低端商品的出口退稅率。事實(shí)上，如果扣除高污染產(chǎn)品、高耗能產(chǎn)品與資源性商品的部分，綜合平均退稅率已經(jīng)超過13%。另一方面，對很多重點(diǎn)鼓勵的出口商品來說，出口退稅率已經(jīng)達(dá)到或接近17%，從現(xiàn)行出口退稅政策看也沒有上調(diào)空間。2013年5月份出口同比僅增長1%表明，現(xiàn)階段中國對外貿(mào)易形勢依然嚴(yán)峻，“穩(wěn)出口”是當(dāng)務(wù)之急。在這種情況下，不僅有必要在17%這個(gè)“漲停板”之下適當(dāng)提高一部分商品的出口退稅率，而且也可考慮對現(xiàn)行出口退稅制度本身進(jìn)一步加以完善，將過去應(yīng)付未付給企業(yè)的出口退稅適當(dāng)“補(bǔ)發(fā)”給企業(yè)。這樣做，出口企業(yè)有可能在獲得正常出口退稅基礎(chǔ)上再得到一定數(shù)量的“欠款”返還，對出口企業(yè)應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境的挑戰(zhàn)無疑會有所幫助。

對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”的最大特點(diǎn)就是掀開出口退稅17%這個(gè)“漲停板”，其目的就是為了解決由于出口退稅政策本身不合理所帶來“事實(shí)上”的拖欠。一方面，這種“補(bǔ)發(fā)”不是為了“補(bǔ)”因財(cái)力不足而拖欠的出口退稅，如隨著“老賬要還”與“新帳不欠”政策的落實(shí)，中央財(cái)政曾對截至2003年底累計(jì)欠企業(yè)的出口退稅款全部負(fù)擔(dān)。另一方面，這種“補(bǔ)發(fā)”也不是為了“補(bǔ)”因?yàn)樾实拖露锨菲髽I(yè)的出口退稅，如按照“國八條”要求加快出口退稅進(jìn)度。

應(yīng)當(dāng)指出的是，通過采用制度性“補(bǔ)發(fā)”的辦法掀開出口退稅的“漲停板”并不違反世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)則。正確的理解是，無論是即期支付的出口退稅，還是跨期支付的出口退稅，都屬于出口退稅性質(zhì)，而世界貿(mào)易組織的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》并未將出口退稅列入禁止性補(bǔ)貼范圍。

對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”雖然在理論上并不涉嫌違規(guī)，但在實(shí)施過程中卻很容易給人以少征多退的感覺，因而要盡可能避免給他人濫用反補(bǔ)貼手段授以口實(shí)。在針對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”的過程中，一定要強(qiáng)調(diào)進(jìn)行這種“補(bǔ)發(fā)”并不是在17%的全額退稅基礎(chǔ)上再加大出口退稅力度，從而使出口退稅“冒頂”。恰恰相反，這種“補(bǔ)發(fā)”是出于公平競爭的考慮，目的是為了確保中國的出口商品以不含稅的價(jià)格進(jìn)入國際市場，不違背世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)格。

如何將出口退稅的制度性“補(bǔ)發(fā)”落到實(shí)處

要想將出口退稅的制度性“補(bǔ)發(fā)”想法落到實(shí)處，就需要弄清楚要補(bǔ)什么、誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎樣補(bǔ)、補(bǔ)多少、何時(shí)補(bǔ)等六個(gè)方面問題。

一是補(bǔ)什么。對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”并不是要提高現(xiàn)行的出口退稅率，也不是由國家補(bǔ)發(fā)因財(cái)力和效率原因拖欠企業(yè)的退稅款，而是將以往國家應(yīng)當(dāng)給予但按當(dāng)時(shí)政策規(guī)定并未給予出口企業(yè)的那部分退稅加以“追認(rèn)”。在此基礎(chǔ)上，需要篩選出現(xiàn)階段出口退稅率已經(jīng)達(dá)到“觸頂”水平的商品，另行對出口退稅加以制度性“補(bǔ)發(fā)”，在某種程度上有助于克服因“觸頂”導(dǎo)致的現(xiàn)行出口退稅政策局限性，可以在不涉嫌違規(guī)的前提下為促進(jìn)出口帶來“加餐”效應(yīng)。

二是誰來補(bǔ)。制度性“補(bǔ)發(fā)”那部分被拖欠的出口退稅發(fā)生在不同歷史時(shí)期，在具體測算過程中很難分清中央和地方的拖欠比例。按照現(xiàn)行出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，中央出大頭，地方出小頭。不過，鑒于調(diào)整出口退稅率的權(quán)限始終歸屬中央，在“補(bǔ)發(fā)”范圍、“補(bǔ)發(fā)”時(shí)間、“補(bǔ)發(fā)”力度均相對有限的情況下，考慮到近些年來國家財(cái)力的逐漸充實(shí)，同時(shí)也是為了避免因征退地不同可能帶來的扯皮，為了提高實(shí)施效率，建議由中央全額負(fù)擔(dān)出口退稅的制度性“補(bǔ)發(fā)”。

三是補(bǔ)給誰。針對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”的針對性很明確，目的就是為了糾正出口退稅政策對于《中華人民共和國增值稅暫行條例》中規(guī)定“出口商品增值稅率為零”原則的偏離，最終實(shí)現(xiàn)“征多少、退多少”。從這個(gè)角度出發(fā)，對出口退稅進(jìn)行“補(bǔ)發(fā)”不僅要與出口企業(yè)現(xiàn)在的出口業(yè)績掛鉤，而且更要看國家在過去“欠”出口企業(yè)多少退稅。也就是說，只有在過去和現(xiàn)在都有出口業(yè)績的企業(yè)才有機(jī)會在出口退稅上享受“補(bǔ)發(fā)”的待遇。

四是怎樣補(bǔ)。在當(dāng)前形勢下，針對出口退稅提出制度性“補(bǔ)發(fā)”的想法雖然合情、合理、合法，但操作起來畢竟缺少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因而對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”不僅要與世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)則相符合，而且也要與國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)對接。在具體運(yùn)作出口退稅的制度性“補(bǔ)發(fā)”過程中，一定要處理好與現(xiàn)階段當(dāng)期出口退稅之間的關(guān)系。一方面，要借助當(dāng)期出口退稅的運(yùn)作過程，提高“補(bǔ)發(fā)”效率。另一方面，也要在形式上對兩類退稅嚴(yán)格區(qū)分，防止兩者間形成固定比例關(guān)系，以達(dá)到避嫌目的。為此，可考慮在現(xiàn)行“免、抵、退”政策基礎(chǔ)上結(jié)合出口退稅的“補(bǔ)發(fā)”內(nèi)容，形成“免+補(bǔ)”、“抵+補(bǔ)”、“退+補(bǔ)”三種“補(bǔ)發(fā)”方式。

五是補(bǔ)多少。對出口退稅進(jìn)行制度性“補(bǔ)發(fā)”并不意味著國家必須將過去在出口退稅方面沒有“達(dá)標(biāo)”部分一并補(bǔ)足，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的現(xiàn)有財(cái)力、國際市場環(huán)境變化、國家在過去“欠”企業(yè)的出口退稅、世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)則以及其他促進(jìn)出口政策的執(zhí)行效果五個(gè)方面加以綜合考慮。

六是何時(shí)補(bǔ)。出于“穩(wěn)出口”考慮，針對出口退稅提出制度性“補(bǔ)發(fā)”的想法不失為有效的應(yīng)急辦法。從實(shí)際操作層面看，可考慮在出口同比增幅連續(xù)3個(gè)月低于10%，或連續(xù)2個(gè)月低于5%，或出現(xiàn)月度負(fù)增長情況下，自動啟動針對出口退稅的制度性“補(bǔ)發(fā)”機(jī)制。反之，一旦“穩(wěn)出口”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)及時(shí)解除或削減針對出口退稅的制度性“補(bǔ)發(fā)”措施，代之以在更公平合理基礎(chǔ)上使出口退稅政策常態(tài)化。