趙樹凱

進入新世紀十多年來，中國農(nóng)村的發(fā)展形勢良好。農(nóng)民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農(nóng)民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發(fā)展并沒有帶來良好的治理，或者說，治理的質(zhì)量并沒有獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的提升，相反，諸多方面治理的質(zhì)量還在下降。筆者認為，這種“強發(fā)展和弱治理”的現(xiàn)象，不僅成為人們理解中國發(fā)展的困惑，而且也在加劇社會的緊張和不安，并引發(fā)人們對于未來中國走向的疑慮。

發(fā)展與治理的不平衡

當前，中國鄉(xiāng)村的治理不良主要表現(xiàn)在兩個層面。從社會層面看，主要是鄉(xiāng)村社會沖突加劇，鄉(xiāng)村民眾針對基層政府的抗爭活動增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會群體增加、沖突的總體規(guī)模也在擴展；從政府層面看，不同層級政府之間的關系趨于緊張，上下級政府之間、同級政府部門之間，彼此間信任下降，互動中的不合作增加。這種政府體系內(nèi)部的信任下降和摩擦增加，不僅表現(xiàn)在行政機構之間，也表現(xiàn)在黨組織和行政組織之間，還表現(xiàn)在政府組織與社會組織之間。社會層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內(nèi)在聯(lián)系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會沖突。

歷史地看，這種發(fā)展與治理的不平衡并非始于近十年。早在上世紀八十年代中后期，農(nóng)村中的沖突現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，政策語言的表述是“干群關系緊張”，“群體性事件增加”，大量沖突圍繞農(nóng)民稅費負擔而展開。當時，中央政府規(guī)定了農(nóng)民稅費負擔的標準，并加強了對于地方政府行為的監(jiān)管。與此同時，各級政府強調(diào)：解決農(nóng)民負擔過重，根本上是加快經(jīng)濟發(fā)展問題，提高農(nóng)民收入?！鞍l(fā)展是硬道理”被提到更高程度。在整個九十年代，農(nóng)村經(jīng)濟保持了較快發(fā)展，但是，農(nóng)民稅費負擔引起的社會沖突迅速增加，如地方政府強制農(nóng)民集資修路、建學校、發(fā)干部工資等引起抵抗，沖突規(guī)模不斷擴大，沖突程度不斷激化?？梢姡?jīng)濟發(fā)展和收入增加并沒有解決農(nóng)民負擔問題引發(fā)的鄉(xiāng)村沖突，治理危機仍在加深。

從2000年開始，中央政府決定開展稅費改革，并在2003年決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。同時，決策層認識到：農(nóng)村沖突增加的基本原因，是政府過度注重經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了公共服務和公共物品的投入。由此，農(nóng)村政策的基調(diào)確定為“少取，多予，放活”。政府十分重視農(nóng)村公共服務改善，在基礎設施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等方面投入大量資金。這些惠農(nóng)政策受到了農(nóng)民的高度評價和積極擁護。但是，我們也看到，在公共服務和農(nóng)民生活顯著提升的條件下，農(nóng)民與政府的關系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發(fā)生，治理不良有所深化?，F(xiàn)在，對于基層政府來說，維持基本的社會秩序，處理多種類型的沖突抵抗，即“維穩(wěn)”工作日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來，不論是快速的經(jīng)濟增長，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉(xiāng)村治理。

體制內(nèi)在的邏輯沖突

為什么中國農(nóng)村的發(fā)展和治理出現(xiàn)了這種明顯不平衡？這是決策者和學術界面臨的共同問題。

鄉(xiāng)村沖突增加，治理狀況不良，通常的解釋更傾向于歸結為社會公平問題，機會不均等，諸如收入差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距等。顯然，不公平是社會沖突增加的重要原因，應該成為治理研究的重要視角。但是，筆者認為，探索中國社會沖突加劇的發(fā)生發(fā)展過程，還應該著眼于政府體制本身。政府體制本身的問題也是造成社會公平問題的重要原因，進一步說，是政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善。現(xiàn)在看來，不論經(jīng)濟增長，還是公共服務增加，都不能自動解決這種體制性沖突。

我們不妨以縣級政府為基本觀察面，考察中國政府運行存在的體制性沖突現(xiàn)象，并展示這種體制性沖突如何破壞了基層治理的質(zhì)量和效果。

進入新世紀以來，中央政府采取一系列措施來改善治理。在社會治理層面，2005年出臺了新的信訪條例，2006年明確提出建立新的“鄉(xiāng)村治理機制”，強調(diào)鄉(xiāng)村民眾的利益訴求表達的制度建設；在政府治理層面，重視調(diào)整中央與地方政府間關系，在預算財政管理、干部管理、“維穩(wěn)”體制等方面出臺若干重要措施。這些變革已經(jīng)或者正在地方治理中產(chǎn)生重要影響。但是，筆者的考察發(fā)現(xiàn)：當前的政府治理體制存在著內(nèi)在的邏輯沖突。具體來看，這些為改善治理而推進的體制性措施，可以劃分為兩種方向相反的體制性力量。這兩種作用相反的體制性力量，在政府系統(tǒng)內(nèi)部同時并存、相互糾纏、持續(xù)沖突，消解政府治理效果，導致社會沖突加劇。政府運行內(nèi)部廣泛存在的這種體制性沖突，既扭曲了中央與地方不同政府層級間的關系，也扭曲了同一層次政府內(nèi)部不同部門之間的行為，還在整體上損害了政府體制本身的合法性，成為地方治理危機的關鍵性成因。

體制沖突的表現(xiàn)

政府運行的體制性沖突主要體現(xiàn)在四個方面。

其一，預算管理的體制性沖突。最近幾年間，中央政府已經(jīng)意識到九十年代中期以來不斷集權帶來的問題，開始探索擴大基層政府權力的改革，其中最重要的是“擴權強縣”，核心內(nèi)容是預算財政關系的調(diào)整，實行“財政體制的省直管縣”，減少市級政府在財政預算方面對于縣級政府的控制，同時，將一些市級行政管理權也下放到縣級政府。但是，與此同時，在具體預算安排和財政管理上，上級政府也對基層政府的預算安排提出越來越具體嚴格的要求。上級政府（包括中央、省、市）經(jīng)常直接提出基層財政收入的多少比例必須用于某種開支，直接規(guī)定一些基層政府部門使用何種辦公設備，甚至直接規(guī)定基層政府負責人的辦公室面積。不僅如此，中央有關部門還直接規(guī)定村級官員的工資水平。做出規(guī)定之后，上級政府還會安排檢查督促，并且利用上級政府對于基層的人事控制權來保證這種預算控制的落實。在這種情況下，基層政府的預算權被嚴重侵蝕。這造成基層政府工作的大量矛盾沖突，導致基層領導人對于上級政府的抱怨。

其二，官員管理的體制性沖突。加強垂直管理是近十年來再度中央集權化的重要特點。這種舉措受到了基層政府的抵制，本身也造成了很多問題?，F(xiàn)在，機構編制的垂直化管理趨勢已經(jīng)式微，但是，對于官員本身的垂直管理仍在加強。雖然有些部門整體上不屬于垂直管理，但是主要負責官員被收歸上級直接任命（如國土資源部門）?；鶎诱牟块T設置和人員規(guī)模，歷來是上級政府直接控制，最近幾年的控制趨于更加嚴格，甚至中央和省級政府直接控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制規(guī)模。這使得基層政府無法根據(jù)本地情況來確定政府部門的設置。從基層領導人的任命看，高層政府也加強了控制?？h級主要領導人的任免，過去是由市級黨委直接決定，現(xiàn)在已經(jīng)收歸到省級黨委；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的任免，過去則由縣級黨委直接決定，現(xiàn)在需要市級黨委批準。由上級黨委直接從上級機構安排到下級政府擔任領導人的情況不斷增加，基層政府由更多不熟悉基層治理事務的官員領導，通常稱為“空降官員”?！肮賳T空降”不僅因為擠占了基層官員的升遷機會而受到基層官員抵制，而且因為這些空降官員不熟悉基層事務，處理復雜問題不得力，往往導致一些小問題成為大事變。

近些年，在官員的選拔機制方面，公開性和參與性都有明顯提升，選舉范圍有所擴大，選舉的程序有所嚴格。但是，與此同時，上級對于選舉結果的控制也在強化。即上級政府對于基層政府的官員選拔，一方面強調(diào)要擴大民主選舉，另一方面也采取措施要求選舉結果要保證“組織意圖的落實”。這種自相矛盾的體制運行，嚴重損害了體制的效率和權威。

其三，政府績效與問責的體制性沖突。自上而下的考核檢查不斷強化，加劇了體制自身的內(nèi)在緊張。近十年政府問責體系演變的基本特點是：一方面，民眾對于政府的問責參與能力和要求在提升，基層政府被上級政府要求更好地對民眾負責；另一方面，上級政府對于基層政府的考核規(guī)制不斷增加和全面強化。上世紀八、九十年代，來自上級政府的問責考核，主要發(fā)生在計劃生育、財政收入和經(jīng)濟發(fā)展等領域。進入新世紀以來，以往的考核依然強勁，新的考核項目更加突出，如土地利用的考核、專項財政資金的考核、社會治安的考核，其中最重要的是信訪和“維穩(wěn)”的考核。現(xiàn)在，這些考核和規(guī)制行為本身正在衍生出新的問題。上級政府的考核方法，主要是以上訪人數(shù)和上訪方式作為考核或處罰基層政府官員的標準，而不論基層政府是否具有處理問題的具體責任和權力。這種“維穩(wěn)”考核體系不僅嚴重地破壞了基層政府對于上級政府的信任，而且也造成一些人利用這種不合理考核體制而給政府制造更多麻煩。

其四，基層政府與基層自治的體制性沖突。自上世紀八十年代末以來，中央政府開始推進村民自治?，F(xiàn)在，村民自治的具體制度規(guī)范，特別是村民的政治參與能力，都有了巨大提升。但是，進入新世紀以來，面臨村民自治組織與基層黨組織的權力紛爭，村級組織與基層政府的權力紛爭，高層政府出臺了一些新的制度規(guī)范，更加強調(diào)強化黨組織對村民組織的控制，強化基層政府對于村級組織的直接控制?；鶎诱絹碓桨汛寮壗M織作為政府官僚體系的一個部分來管理。在村民政治自主性不斷增強的情況下，村莊和村民對于基層政府直接控制的抵抗也在不斷激化。于是，在看上去政府控制加強的表象下，政府對于村莊組織的實際控制明顯弱化，基層政府與村莊社會日益脫節(jié)。

如果深入觀察基層政府內(nèi)部的運行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個政府系統(tǒng)在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。這些矛盾顯然比前些年更多了。在許多情況下，基層領導人不僅不認同高層政府的政策措施，而且不認同高層領導人的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權力紛爭也在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增加。所有這些沖突，都嚴重損害了政府權威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)量。

現(xiàn)在，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理危機既困擾高層政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉(xiāng)村要實現(xiàn)良好治理，關鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突。