歐陽利民

中國古代監(jiān)察思想和制度歷經(jīng)兩千多年，體制完備，影響深遠(yuǎn)。我們對(duì)中國古代監(jiān)察思想和制度在封建專制的背景下的不可克服的局限與弊端進(jìn)行深入批判式研究和分析，對(duì)于建設(shè)中國特色社會(huì)主義的監(jiān)察制度具有重要的借鑒意義。

中國古代監(jiān)察思想的局限

（一）維護(hù)皇權(quán)而非民權(quán)

監(jiān)察權(quán)是皇權(quán)的御用工具，是為維護(hù)君權(quán)服務(wù)的，這是秦漢監(jiān)察制度的基本特征。秦漢以后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)多有沿革，但這一性質(zhì)始終不變。中國古代監(jiān)察制度建立的初衷， 就是要維護(hù)封建專制制度及封建皇權(quán)，行政權(quán)力的膨脹會(huì)在某種程度上削弱皇權(quán)， 進(jìn)而影響封建專制制度的根基。因此，為了避免在國家政令實(shí)施中遇到障礙， 改善官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)模式以維護(hù)封建統(tǒng)治就成為中國古代建立監(jiān)察制度的基本理念。

（二）“德治”、“人治”重于“法治”

中國的政治形態(tài)是倫理型的，從西周的“德配天命”開始，傳統(tǒng)文化的價(jià)值觀念、行為規(guī)范便通過倫理觀念、倫理規(guī)范的形式體現(xiàn)出來，成為控制政治組織的基本方式。中國古代認(rèn)為道德是高于一切的東西，其次是君權(quán)，法律只是君主統(tǒng)治的工具，這決定了中國政治必然以人治的形式出現(xiàn)，以道德作為控制權(quán)力的基本手段。中國古代監(jiān)察思想也是基于“人性本善”的預(yù)定。孟子認(rèn)為“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，禮也；是非之心，智也。仁義禮信，非由外爍我也，我固有之心，弗思耳矣?！??；谌诵陨频恼J(rèn)識(shí)，那么無論統(tǒng)治者，還是被統(tǒng)治者，都不需要建立一套完備的法律制度了。

中國古代監(jiān)察制度的弊端

（一）監(jiān)察權(quán)來源于、服務(wù)于皇權(quán)，但受制于皇權(quán)

監(jiān)察制度是皇權(quán)的附屬品，皇帝擁有最高監(jiān)察權(quán)，這是中國歷代封建監(jiān)察制度的最根本性弊端。中國古代監(jiān)察官員通稱為“御史”，“御”字，即代表最高統(tǒng)治者皇帝個(gè)人擁有和占有之意。御史一職早在戰(zhàn)國時(shí)代出現(xiàn)，主要職責(zé)是掌管國王身邊事務(wù)，后來逐漸演變?yōu)楸O(jiān)察官員。古代御史的起源便決定了其監(jiān)察制度的性質(zhì)是皇帝的耳目和工具?！豆茏?九守》認(rèn)為：君主設(shè)立專職監(jiān)察的目的是：“一曰長(zhǎng)目，二曰飛耳，三曰權(quán)明”。

中國政治和法律體系中發(fā)展了相當(dāng)完備的監(jiān)察手段，如漢代的御史到清代的督察院、雍正以后的密折舉報(bào)制度，但是所有這些監(jiān)察的功能，對(duì)于皇帝及其統(tǒng)治權(quán)力的監(jiān)督微乎其微，尤其不能通過法律而形成有效的剛性制度。所以我們看到：在很早的時(shí)候，國家監(jiān)察制度就曾被定義為皇帝的鷹犬。尤其是在宋代以后皇權(quán)專制的日益強(qiáng)勁趨勢(shì)下，通過一系列具體嚴(yán)密的制度手段而加以落實(shí)。明代朱元璋更將其明確規(guī)定為仰承皇帝個(gè)人的耳目以監(jiān)督百官 。

（二）自上而下、自體監(jiān)督強(qiáng)，外部監(jiān)察少而弱

中國古代監(jiān)察制度之所以強(qiáng)大的原因是由其國家政治制度強(qiáng)構(gòu)特征決定的：一元集權(quán)的結(jié)構(gòu)。在權(quán)力的最高層是皇權(quán)，也使輔助皇帝治理國家的政府具有了相應(yīng)的無限權(quán)力。隨著行政機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置這種建立于“大行政”體制內(nèi)的縱向權(quán)力制約架構(gòu)，缺少每一層級(jí)的橫向權(quán)力制衡、制約與監(jiān)督，往往是軟弱的，甚至是完全失效的 。同時(shí)，在皇權(quán)的淫威下， 社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)從未發(fā)育完全。中國的監(jiān)察與監(jiān)督制度明顯地失重。這就使得統(tǒng)治者對(duì)于官吏、對(duì)于臣民自上而下的監(jiān)視不斷地強(qiáng)化，而官吏、百姓對(duì)于最高統(tǒng)治者自下而上的監(jiān)督卻總是似有還無。昏君、明主、貪官、清官， 百姓都無法干預(yù)， 民意均無法表達(dá)。

（三）監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)混淆或異化為工具

中國古代的監(jiān)察和行政雖有一定的分離傾向，但不是很清晰，監(jiān)察和行政總是混淆在一起。秦和西漢，御史大夫和司空是以副丞相的面目出現(xiàn)的。監(jiān)察官除彈劾權(quán)外，尚有受公卿湊事權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、舉人權(quán)、領(lǐng)兵權(quán)及宮廷事務(wù)職能，如掌圖籍秘書、刻印、齋祀、廄馬、護(hù)駕等 。而唐朝后期，地方監(jiān)察官并有行政權(quán)和軍事權(quán)，結(jié)果重現(xiàn)了漢代刺史割據(jù)的局面。皇帝為了防止君權(quán)的旁落和臣下坐大，不斷擴(kuò)大御史的監(jiān)察權(quán)，也賦予御史某些行政、司法、軍事方面的特權(quán)。

（四）監(jiān)察機(jī)構(gòu)重疊，監(jiān)察效率低

機(jī)構(gòu)重疊，察權(quán)重復(fù)是中國古代監(jiān)察制度的一個(gè)不可克服的通病，歷代統(tǒng)治者為了加強(qiáng)對(duì)官吏的監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的控制，采取多元制的監(jiān)察方式讓監(jiān)察官之間互相監(jiān)督和牽制。這一弊病在明朝非常突出。明代在中內(nèi)既設(shè)監(jiān)察百官的都察院，又設(shè)同樣主司監(jiān)察的六科給事中，科道兩途，互不統(tǒng)屬，察權(quán)交叉。結(jié)果雙主爭(zhēng)權(quán)奪利，黨同伐異，演為朋黨之禍。明代在地方除設(shè)有十三道監(jiān)察御史和各省提刑按察使外，又設(shè)督撫，這三類監(jiān)察官有時(shí)聚集在同一地區(qū)，用同一方式展開監(jiān)察，不僅相互牽制，還出現(xiàn)“欽差大臣滿天飛”的局面。

（作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）