鄧羅法

本文在對(duì)廣東省和云南省中小水電調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)認(rèn)真總結(jié)，對(duì)云南省小水電發(fā)展的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行分析研究，并提出若干對(duì)策建議。

云南省農(nóng)村小水電資源十分豐富，但是因缺少全省全面的、系統(tǒng)的水能資源規(guī)劃、輸變電送出系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等等前期技術(shù)工作，導(dǎo)致省、州、縣各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)自己轄區(qū)可開(kāi)發(fā)利用的水電資源數(shù)量和規(guī)模家底不清，開(kāi)發(fā)的隨意性大，由于沒(méi)有科學(xué)的系統(tǒng)的輸變電網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，目前部分地區(qū)開(kāi)發(fā)出來(lái)的水電資源窩電嚴(yán)重，發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)處于生死邊沿。水電開(kāi)發(fā)利用的的程度很低，農(nóng)村水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所在地的廣大群眾在水電發(fā)展中受益極其有限。

云南的水電發(fā)展因禁錮重重的電價(jià)、日益嚴(yán)苛的環(huán)評(píng)和復(fù)雜的社會(huì)輿論以及技術(shù)工作的缺失、發(fā)展觀念的嚴(yán)重滯后等等原因，面臨著重重困境。以下略舉一二以議之。

禁錮重重的電價(jià)問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，小水電上網(wǎng)電價(jià)普遍較低。2005年煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)，只有重慶、河南、貴州、河北等11個(gè)省小水電上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行了調(diào)整。近幾年，為適當(dāng)疏導(dǎo)電價(jià)矛盾，國(guó)家于2008、2009、2011年先后3次上調(diào)了上網(wǎng)電價(jià)，吉林、河北、江蘇、安徽、廣東、重慶、貴州、陜西等少數(shù)省份上調(diào)了小水電上網(wǎng)電價(jià)，但上調(diào)數(shù)均未超過(guò)每度電2分錢(qián)。從全國(guó)平均上網(wǎng)電價(jià)來(lái)看，目前小水電僅為0.28元/千瓦時(shí)，火電0.36元/千瓦時(shí)，核電0.50元/千瓦時(shí)，風(fēng)電大體為0.55元/千瓦時(shí)，太陽(yáng)能標(biāo)桿電價(jià)1.09元/千瓦時(shí)，小水電上網(wǎng)電價(jià)大大低于同類可再生能源、核電和火電的電價(jià)。小水電如此低廉的上網(wǎng)電價(jià)，沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的政策導(dǎo)向，制約了小水電自身的發(fā)展。

上網(wǎng)電價(jià)偏低，同網(wǎng)不能同價(jià)。同網(wǎng)不同價(jià)不僅反映在水電和火電上，而且在水電之中也分統(tǒng)調(diào)價(jià)和非統(tǒng)調(diào)價(jià)，標(biāo)桿價(jià)和豐谷價(jià)。在制訂電價(jià)政策上也是“一價(jià)定終身”，長(zhǎng)時(shí)間不變。云南省目前執(zhí)行的中小水電上網(wǎng)電價(jià)，大都是四五年以前制訂的標(biāo)準(zhǔn)，同目前的市場(chǎng)變化差距甚大，價(jià)格不能客觀反映市場(chǎng)走向，人為因素很多。目前存在的廠網(wǎng)分配不公、地域價(jià)格差別、發(fā)電成本與上網(wǎng)電價(jià)倒掛現(xiàn)象也困擾著發(fā)電企業(yè)。

像云南、四川等省份的小水電上網(wǎng)電價(jià)比廣東低了很多，以文山州為例，全年平均上網(wǎng)電價(jià)含稅約0.2元/千瓦時(shí)，廣東最不發(fā)達(dá)的粵北地區(qū)全年上網(wǎng)最低保護(hù)價(jià)是稅后0.4282元/千瓦時(shí)，云南電價(jià)僅有廣東目前的上網(wǎng)電價(jià)的一半不到。就算不跟廣東相比，跟全國(guó)水電平均上網(wǎng)電價(jià)0.28元/千瓦時(shí)相比也是相去甚遠(yuǎn)。小水電要想在云南這樣低廉的上網(wǎng)電價(jià)地區(qū)贏利，只能在對(duì)成本控制得好的情況下才有希望。

嚴(yán)苛的環(huán)評(píng)和復(fù)雜的社會(huì)輿論問(wèn)題

在云南的任何項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目大小，環(huán)評(píng)報(bào)告都必須在省里評(píng)審，環(huán)評(píng)手續(xù)必須到省府辦理，水電項(xiàng)目無(wú)論所處河流大小，一律必須先做流域環(huán)評(píng)，再做項(xiàng)目環(huán)評(píng)。全省大小項(xiàng)目這么多，全在那邊排隊(duì)，一排快則小半年，慢則一兩年。大大推高了項(xiàng)目非工程造價(jià)，不定期地拖長(zhǎng)了項(xiàng)目的落地建設(shè)時(shí)間。不少業(yè)主都在等待中失去信心而另謀出路。

中國(guó)是全球水能資源最多的國(guó)家，但水電開(kāi)發(fā)程度仍不到30%。受到生態(tài)影響的質(zhì)疑，中國(guó)的水電曾一度停滯。自2008年以來(lái)云南省大部地區(qū)經(jīng)歷了連年干旱，不少群眾和部門(mén)都把罪名歸結(jié)到這是開(kāi)發(fā)水電引起的，很多網(wǎng)上還配著水電站水庫(kù)干涸的照片作為“鐵證”。

事實(shí)上，并非發(fā)展水電必然帶來(lái)生態(tài)災(zāi)難。水電專家認(rèn)為，水電其實(shí)同時(shí)具有防洪、灌溉、供水、航運(yùn)等綜合利用功能，開(kāi)發(fā)水電可以實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)利用，所以水電開(kāi)發(fā)成為眾多發(fā)達(dá)國(guó)家能源建設(shè)的首選。世界上有24個(gè)國(guó)家水電占發(fā)電量的90%以上。其中，挪威99%的電力都是水電；巴西水電供應(yīng)量占總電量的70%以上?？膳餐桶臀鞯沫h(huán)境并沒(méi)有因?yàn)榇罅啃藿ㄋ娬径馄茐?；相反，在空氣質(zhì)量、水質(zhì)和其他環(huán)境要素方面，它們都在國(guó)際上先進(jìn)或領(lǐng)先。

核心問(wèn)題不是要不要發(fā)展水電，而是如何在盡可能降低生態(tài)影響的前提下，實(shí)現(xiàn)水電對(duì)化石能源的替代。從目前中國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)看，為實(shí)現(xiàn)2015年、2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重11.4% 、15%的目標(biāo)，加快水電發(fā)展顯然是必由之路。

“現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的霧霾天氣比較多，空氣污染、地下水污染比較嚴(yán)重，這都與發(fā)展中需要的能源有很大關(guān)系，我們現(xiàn)在用煤為主的能源消耗結(jié)構(gòu)與國(guó)際潮流不相符，中國(guó)的煤炭消費(fèi)高于世界平均水平20%，可再生能源的占比太少，從國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)層面來(lái)講，也應(yīng)該大力發(fā)展水電”。

目前制約行業(yè)發(fā)展的兩點(diǎn)主要是社會(huì)輿論影響和行政審批效率。而影響這兩點(diǎn)的則是生態(tài)環(huán)保措施的落實(shí)。

水電開(kāi)發(fā)的生態(tài)影響，不要僅僅看到有不利的一面，同時(shí)也要看到積極的方面。對(duì)于水電開(kāi)發(fā)中引發(fā)的問(wèn)題，何祚庥指出：“國(guó)內(nèi)水電的技術(shù)已經(jīng)很成熟，對(duì)生態(tài)總是會(huì)有一些影響，但不一定總是負(fù)面影響，有些地區(qū)的生態(tài)反而會(huì)改善，水的溫度、環(huán)境的改變對(duì)生態(tài)的影響，也有可能是積極的?！?中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水電可持續(xù)發(fā)展研究中心相關(guān)專家告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“從節(jié)能減排的角度，國(guó)家必須發(fā)展火電以外的清潔能源，而水電是最大的清潔和可再生能源，應(yīng)該積極發(fā)展。水電裝機(jī)容量和發(fā)電量均已經(jīng)占到了全國(guó)的20%左右，如果不發(fā)展水電，節(jié)能減排目標(biāo)很難達(dá)到?！?/p>

技術(shù)工作的缺失問(wèn)題。

云南中小水電技術(shù)工作的缺失主要是加強(qiáng)對(duì)中小水電的科學(xué)規(guī)劃和管理：一是要摸清現(xiàn)有中小水電的家底。由于政出多門(mén)、口徑不一，家底不清的現(xiàn)象普遍存在，目前公布的一些數(shù)據(jù)還不夠準(zhǔn)確，需要進(jìn)一步核實(shí)。二是要在弄清目前發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和資源科學(xué)配比，制訂一個(gè)科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，確定火電和水電、大水電和中小水電的科學(xué)發(fā)展規(guī)模和比例，遏制盲目和自由發(fā)展的傾向繼續(xù)蔓延。三是通過(guò)規(guī)范管理提高中小水電的自身素質(zhì)，完善各項(xiàng)審批、驗(yàn)收、發(fā)電許可手續(xù)，建立健全各項(xiàng)管理制度，提高中小水電的管理水平和技能水平，提高發(fā)電企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。四是加快電網(wǎng)建設(shè)，特別是要盡快打通制約滇西電力送出的“劍川瓶頸”，加大“北通道”的送出能力。與此同時(shí)，要加大地方工業(yè)的建設(shè)，提高電力就地消化能力。

云南農(nóng)村水電發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。

就目前云南中小水電的發(fā)展來(lái)說(shuō)還沒(méi)有步入良性循環(huán)的軌道，基本上來(lái)說(shuō)，水電開(kāi)發(fā)到哪里，群眾矛盾就發(fā)展到哪里。必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，讓廣大群眾在水電發(fā)展中和水電企業(yè)成長(zhǎng)共同受益，要讓水電發(fā)展到哪里，哪里群眾就跟著長(zhǎng)期收益，真正做到群眾滿意、投資商滿意、政府滿意、社會(huì)滿意。

為此，根據(jù)我在廣東從事水電開(kāi)發(fā)工作十多年的親身經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合在云南工作幾年來(lái)所了解的實(shí)際情況，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）農(nóng)村水電發(fā)展必須走BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）發(fā)展模式。走水電可持續(xù)發(fā)展的路子。這是目前國(guó)內(nèi)最早采用、運(yùn)用最多的公私合作模式。在實(shí)施中，政府通過(guò)項(xiàng)目特許協(xié)議，在規(guī)定期限內(nèi)，把項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)授予為該特許項(xiàng)目設(shè)立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，并在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中收回投資，償還貸款并賺取利潤(rùn)。特許期滿，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。采用BOT模式，私人部門(mén)承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，并享有特許期內(nèi)的利潤(rùn)，項(xiàng)目的最終所有權(quán)歸屬政府。以保障數(shù)十年以后我們政府的執(zhí)政資源不致枯竭而且更加豐富。

（二）農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)所淹沒(méi)的土地必須采用長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，讓失地群眾不用耕作的情況下，土地上的收入不減少，還可以從土地上解放出來(lái)另謀一份職業(yè)。如果采用現(xiàn)在常規(guī)一次性征用的做法，不但白白浪費(fèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地指標(biāo)，另一方面農(nóng)民群眾由于沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，土地征用補(bǔ)償款到手一夜暴富后，往往揮霍一空便迅速返貧，造成新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，這種現(xiàn)象比比皆是。

（三）政策措施上要進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家對(duì)清潔可再生能源的扶植政策?！犊稍偕茉捶ā?、《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》、《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)清潔可再生能源“優(yōu)先調(diào)度”、“全額上網(wǎng)”、“同網(wǎng)同價(jià)”等扶植政策，作為清潔能源重要組成部分的中小水電也應(yīng)包括在內(nèi)。雖然這些政策目前在執(zhí)行過(guò)程中還有一定困難、不能一步到位，而且國(guó)家正在進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，但是基本方向是一致的。

（四）根據(jù)項(xiàng)目大小下放環(huán)評(píng)、林業(yè)、國(guó)土部門(mén)的審批權(quán)。換而言之就是由州級(jí)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，其環(huán)評(píng)、林業(yè)、國(guó)土方面的審批權(quán)就下放到州級(jí)同級(jí)部門(mén)，報(bào)上級(jí)省級(jí)部門(mén)備案即可，切實(shí)提高審批效率。

資料：水電在國(guó)際上的發(fā)展趨勢(shì)

全球水能資源理論蘊(yùn)藏量約39.9萬(wàn)億千瓦時(shí)，技術(shù)可開(kāi)發(fā)量約14.6萬(wàn)億千瓦時(shí)，經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)量約8.7萬(wàn)億千瓦時(shí)。到2010年底，全球水電裝機(jī)容量超過(guò)10億千瓦，年發(fā)電量超過(guò)3.6萬(wàn)億千瓦時(shí)，開(kāi)發(fā)程度約為25% （接發(fā)電量計(jì)算） ，其中歐洲、北美洲、南美洲、亞洲和非洲水電開(kāi)發(fā)程度分別為47% 、38%、24% 、17%和8% ，亞洲和非洲是今后水電建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家水能資源開(kāi)發(fā)已基本完畢，如瑞士、法國(guó)開(kāi)發(fā)程度達(dá)到97% ，西班牙、意大利達(dá)到96% ，日本達(dá)到84%，美國(guó)達(dá)到73% ，發(fā)展中國(guó)家水電開(kāi)發(fā)程度普遍較低。優(yōu)先發(fā)展水電是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展初期的共同選擇。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展歷程來(lái)看，電力建設(shè)優(yōu)先選擇水能資源開(kāi)發(fā)，待水電開(kāi)發(fā)到一定程度后，才轉(zhuǎn)向大規(guī)模開(kāi)發(fā)其他資源。

（作者單位：云南省富寧縣水務(wù)局水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)隊(duì)）