趙穎松

近年來，民間融資已成為經(jīng)濟發(fā)展中一股不容忽視的力量。但與民間融資蓬勃發(fā)展的勢頭不相稱的是，我國對于民間融資的法律規(guī)制體系還不健全。主要表現(xiàn)在：法律規(guī)定不健全，缺少適用依據(jù)；法律規(guī)定過于原則，缺乏可操作性；法律規(guī)定嚴重滯后，效率低下；法律效力層級低，存在沖突。這在一定程度上阻礙了民間融資的發(fā)展，也對經(jīng)濟發(fā)展造成一定的影響。

在民間融資法律規(guī)制體系的建立和完善方面，有兩個具體問題應加以重視：一是要清理現(xiàn)有關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，統(tǒng)一立法。二是要建立一套系統(tǒng)而完善的規(guī)制民間金融的法律體系。建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系，改進民間融資的監(jiān)管方式，防范系統(tǒng)風險。

民間融資的基本情況

（一）民間融資的界定

對于“民間融資”，無論是理論界還是實務界均有頗多討論，但往往由于對于“民間融資”的不同界定而使得討論限于不必要的分歧。

廣義論觀點認為，“民間融資是相對于國家依法批準設(shè)立的金融機構(gòu)融資而言的，泛指非金融機構(gòu)的自然人、企業(yè)及其他經(jīng)濟主體（財政除外）之間以貨幣資金為標的的價值轉(zhuǎn)移及本息支付。”另一種觀點認為，“所謂民間借貸，是公民之間以及非金融機構(gòu)的法人或組織與公民之間的相互借貸貨幣、實物和其他財產(chǎn)的行為?！?/p>

狹義論觀點認為，“民間融資亦稱民間信用、民間借貸，是指不通過業(yè)已存在的金融機構(gòu)，而在個人與個人、個人與集團之間進行的融資活動，是一種比較原始的信用形式?！被蚴钦J為，“民間融資，一般又叫民間借貸，簡單講即是私人之間按照約定的條件轉(zhuǎn)讓使用資金的一種行為?！?/p>

本文討論的“民間融資”是指在法定金融機構(gòu)之外，資金融出方與資金融入方約定由資金融入方取得資金使用權(quán)，同時支付一定的對價的金融行為。其形式、組織及運作方式包括民間借貸、有價證券融資、票據(jù)融資、企業(yè)內(nèi)部集資、商業(yè)融資、融資中介及私人錢莊、民間合會、農(nóng)村合作基金會等。

（二）民間融資在中國的發(fā)展情況

民間融資隨著私有制的產(chǎn)生，在我國有著悠久的歷史。但由于自然經(jīng)濟在漫長的封建社會里占據(jù)絕對主導地位，民間資本流動性極弱且總量不足，始終保持在緩慢發(fā)展地狀態(tài)中。

新中國成立后，建立了以國有金融為主導的金融體系，民間金融市場有一定程度的恢復和發(fā)展。改革開放以后，民間融資活動逐步活躍起來，逐漸形成了獨立于銀行體系之外的民間金融市場。2008年下半年，伴隨全球金融危機轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟，而各大正規(guī)金融機構(gòu)為了防止風險，均大幅減少對中小企業(yè)的信貸支持，中小企業(yè)融資需求難以得到滿足，經(jīng)濟實體對民間融資的需求也愈加強烈。

近年來，金融業(yè)務品種呈多樣化的發(fā)展趨勢，民間融資環(huán)境也不斷變化，我國民間融資出現(xiàn)了新的變化：一是參與民間融資的主體越來越多。企事業(yè)單位、自然人均參與其中，特別是各類中小企業(yè)成為民間融資的主要參與者和最為活躍的力量。二是民間融資的規(guī)模如同滾雪球一般，急劇擴大。據(jù)有關(guān)部門的抽樣調(diào)查，參與抽樣調(diào)查的企業(yè)通過民間融資方式所借款項戶均余額從2006年的54.3萬元增加到2008年3月份的74.1萬元，增長率高達36%；參與抽樣調(diào)查的自然人通過融資方式所借款項戶均余額由2006年的1.1萬元增加到2008年3月份1.6萬元，增長率高達45%。三是民間融資的目的逐漸由互助性質(zhì)向?qū)ｉT營利性質(zhì)轉(zhuǎn)變，融資用途呈現(xiàn)多樣化。四是民間融資的利率逐步擺脫畸形，更加趨于理性，民間融資的期限也日漸趨于靈活。

民間融資立法的現(xiàn)狀

與民間融資蓬勃發(fā)展勢頭不相稱的是，截止到目前為止，我國尚沒有關(guān)于民間融資的專門性法律，相關(guān)規(guī)定非常分散，所以難以發(fā)揮其對民間借貸行為的規(guī)范作用。筆者認為，我國目前有關(guān)民間融資的立法問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）民間融資相關(guān)的法律規(guī)定不健全

我國目前對于民間融資沒有專門的法律規(guī)定，民間融資活動游走于合法與非法之間，法律地位模糊，缺少針對性的規(guī)范，長期處于灰色地帶。另外，融資環(huán)境有待改善，征信體系的不健全，缺少個人破產(chǎn)法律制度、對借款人權(quán)益的保障制度缺失，這使得民間融資活動的參與各方權(quán)利均不能得到有效保護，民間融資難以得到健康有序的發(fā)展。

（二）法律規(guī)定不夠具體，操作性不強

法律作用于社會，需要明確而可操作的規(guī)范。但綜觀我國目前關(guān)于企業(yè)融資的相關(guān)法律規(guī)定，能夠適用于民間融資活動的規(guī)范大多過于原則化，可操作性很差。以民間借貸融資為例，這是一種被許多中小企業(yè)廣泛采用的融資形式。但有關(guān)民間融資的法律規(guī)范分散于《民法通則》及最高人民法院相關(guān)司法解釋中，缺少一部統(tǒng)一的法律規(guī)定，進行系統(tǒng)的規(guī)定。這些散見的規(guī)范變化很快，缺少應有的穩(wěn)定性，較難以掌握。法律規(guī)定的分散、易變不利于民間融資參與主體的掌握及運用，妨礙了民間融資的健康發(fā)展。從另外一個角度來說，也不利于監(jiān)管部門的監(jiān)督和調(diào)控，對于金融市場也是一個沖擊。

（三）法律規(guī)定落后于實際，效率低下

我國目前現(xiàn)有的金融體制是建立在原來計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的。隨著改革開放的深入，經(jīng)濟快速發(fā)展加快，社會轉(zhuǎn)型不斷發(fā)生，這些脫胎于計劃經(jīng)濟體制的有關(guān)民間融資的規(guī)定越來越不能適應現(xiàn)實的發(fā)展，成為限制民間融資發(fā)展的桎梏。這突出體現(xiàn)在一下幾個方面：第一，雖然民間融資成為廣大企業(yè)的一條重要融資渠道，彌補了正規(guī)金融的不足，促進了就業(yè)，優(yōu)化了資金的配置，提高了資金利用效率，但法律層面并未及時賦予其應有的法律地位， “堵”而不“疏”，因此，時至今日民間融資仍然沒有肯定的名分。第二，關(guān)于民間融資的一些規(guī)定脫離實際，產(chǎn)生了負面影響。比如，司法解釋規(guī)定民間借貸的利息不能超過國家規(guī)定的銀行存貸款利率的4倍，與實際生活中2至3倍的利率相比，司法解釋規(guī)定的限額過高，起不到對高利貸行為的抑制作用。第三，隨著我國經(jīng)濟不斷與全球經(jīng)濟發(fā)展接軌，經(jīng)濟發(fā)展的自由度得到空前提升，金融產(chǎn)品層出不窮，各類金融工具推陳出新。這些都是原有金融法律規(guī)定所難以預見的，這就需要我們秉持前瞻性，及時根據(jù)民間融資活動發(fā)展需要出臺相關(guān)制度，修訂不合時宜的規(guī)定。否則，將阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）法律效力層級低，存在沖突

全國人大通過的基本法律外，較少關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，只有《民法通則》、《擔保法》等一些原則性的規(guī)定。其他關(guān)于民間融資的規(guī)范，比如最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》、《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》 、《關(guān)于確認公民與企業(yè)之間借貸行為效力問題的批復》等，要么是行政法規(guī)，要么屬司法解釋，法律效力層次較低，缺乏穩(wěn)定性。同時，還存在沖突規(guī)定的地方，如關(guān)于民間借貸的利息問題，根據(jù)最高人民法院的司法解釋規(guī)定，沒有明確規(guī)定利息，可按中國人民銀行同期貸款利率計算，而根據(jù)《合同法》規(guī)定，自然人之間的借款沒有明確約定利息的，視為無利息。類似問題在中小企業(yè)融資的法律體系中，比比皆是。

另外，現(xiàn)行法律中關(guān)于民間融資、社會集資與非法集資的法律界限模糊，不利于民間融資和社會集資的發(fā)展。在司法上存在著難以界定的灰色地帶，給社會經(jīng)濟生活和司法實踐帶來諸多問題。

關(guān)于完善我國民間融資法律規(guī)制體系建設(shè)的兩點建議

（一）清理現(xiàn)有關(guān)于民間融資的法律規(guī)定，統(tǒng)一立法

首先，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律要求，對民間融資相關(guān)的法律規(guī)定進行清理。對符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，有利于促進民間融資的規(guī)定，進行整理完善，出臺法律層面的規(guī)范。對于脫離當前經(jīng)濟金融發(fā)展形勢，不利于促進金融活動及民間融資發(fā)展的規(guī)定，積極借鑒其他先進國家經(jīng)驗，不斷地加以修訂、完善，填補立法空白，健全法律規(guī)制體系。

其次，針對民間融資，建立并健全完善、統(tǒng)一的法律體系?？煽紤]制定《民間金融管理條例》、《放貸人條例》、《民間借貸法》等行政法規(guī)或法律。通過法律、法規(guī)層面的規(guī)范，賦予民間融資應有的法律地位，對民營資本進入金融業(yè)的市場準入制度（包括控股、參股比例，設(shè)立方式等等），經(jīng)營模式、資本金制度、市場退出機制、利率浮動范圍、存款準備金制度、監(jiān)管等加以規(guī)范。為民間融資提供健康、有序的法制環(huán)境，保護健康的民間融資行為，抑制不端行為。

（二）加強民間融資的監(jiān)管，防范系統(tǒng)風險

1、建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系

一是借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過立法明確民間融資的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管標準、處罰措施等。二是應建立民間融資定期監(jiān)測機制。通過建立并完善一套行之有效的監(jiān)測機制，對民間融資活動集中地區(qū)，重點行業(yè)，進行跟蹤監(jiān)測，掌握民間融資活動發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)風險隱患，指導完善風險防控措施。三是建立民間融資的登記、指導和監(jiān)測制度。明確民間融資的登記部門、設(shè)立審批部門、監(jiān)管部門，并賦予其相應的監(jiān)督管理職權(quán)，明確監(jiān)管手段及監(jiān)管程序。既要尊重民間融資主體的權(quán)利，又要加以有效監(jiān)管和引導，使其健康發(fā)展。

2、改進民間融資的監(jiān)管方式

應按照市場體制中金融體系的監(jiān)管原則，遵循穩(wěn)定性、有效性和公正性標準，改變現(xiàn)行的監(jiān)管方式。監(jiān)管并按照謹慎性原則，依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律、法規(guī)進行，明確權(quán)力行使邊界，確保程序規(guī)范。在監(jiān)管內(nèi)容方面，除了常規(guī)的業(yè)務準入、融資行為、業(yè)務范圍外，應重點加強對民間融資機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率和流動性管理。在監(jiān)管方式上，要時刻關(guān)注、控制、防范和化解民間金融機構(gòu)的風險，實現(xiàn)由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變、由事后處罰向事前防范的轉(zhuǎn)變、由靜態(tài)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，通過現(xiàn)場審核和間接監(jiān)管等實現(xiàn)對民間融資市場的多元化的監(jiān)督。此外，還應該包括對從業(yè)人員的培訓，加強他們的風險意識和從業(yè)水準。

（作者單位：國家開發(fā)銀行河南省分行）