胡玲

街道辦事處是城市基層管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著我國城市化的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，街道辦事處存在的問題日益凸顯。自20世紀(jì)90年代起，理論界就其改革提出了“強(qiáng)化街道辦事處權(quán)力”、“將街道辦事處建成一級政府”以及“撤銷街道辦事處”等觀點(diǎn)。本文在理論分析和實踐反思的基礎(chǔ)上，提出實現(xiàn)撤銷街道辦事處的舉措。

街道辦事處存在的問題

（一）職能超載

隨著職權(quán)的下放、“單位制”的解體等原因，街道辦事處承擔(dān)著包括行政、經(jīng)濟(jì)、社會等各項功能，其職能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出條例所規(guī)定的三項任務(wù)。據(jù)調(diào)查，街道辦事處在承擔(dān)黨建及精神文明建設(shè)各項工作任務(wù)的同時，還承擔(dān)著計劃生育、綜合治理、社會保障、環(huán)境衛(wèi)生、信訪等20多項工作。街道普遍存在硬性指派任務(wù)多、考核檢查多、會議多、形式主義多，自己支配的時間少、走街串巷少、為民服務(wù)少的“四多”、“三少”現(xiàn)象。

（二）權(quán)責(zé)不一

街道辦事處在市政管理、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、精神文明、社會治安等方面承擔(dān)起多達(dá)百余項的職責(zé)，然而，街道辦事不具有獨(dú)立的行政權(quán)力，只能代表派出機(jī)構(gòu)行使部分職權(quán)。市屬部門責(zé)、權(quán)、利沒有合理界定，在街道形成了事多、人少、責(zé)任大權(quán)力小的現(xiàn)象，出現(xiàn)了部門管事、街道干活，或者部門收費(fèi)、街道跑腿的現(xiàn)象。導(dǎo)致街道辦事處在行使職權(quán)時“心有余而力不足”。

（三）條塊關(guān)系不暢

街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，而不是各職能部門的派出機(jī)構(gòu)，但是各職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給街道辦事處，但卻不授予其相應(yīng)的權(quán)利。另一方面，街道辦事處將大量任務(wù)派給居民委員會，使得兩者關(guān)系由指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，扭曲了居民委員會作為居民自治組織性質(zhì)。

（四）機(jī)構(gòu)膨脹，人員眾多

街道辦事處承擔(dān)的任務(wù)不斷拓展，以及本身存在的任務(wù)、職能不清等問題，再加上缺乏規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律制度，如此種種原因?qū)е陆值缹用娴臋C(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性、主觀性很大，并造成工作人員急劇膨脹。

推進(jìn)街道辦事處改革的策略

學(xué)術(shù)界對街道辦事處發(fā)展趨勢的預(yù)測，既有共識，也存在爭論和分歧。共識是：街道辦事處改革勢在必行。爭論的焦點(diǎn)是街道辦事處是存還是廢，以及怎樣定性。其中最具有代表性的有三種： 一是保留街道辦事處，在不改變其性質(zhì)的前提下，擴(kuò)大街道辦事處的權(quán)力。二是改變街道辦事處原屬“區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)，將其建成一級政府。三是撤銷街道辦事處，還權(quán)于社區(qū)。對比可知前兩種思路，都沒有從根本上解決“街—居”制存在的問題；也都沒有把握住“居民自治”的社區(qū)建設(shè)的方向。撤銷的主張則彌補(bǔ)了這些不足。撤銷街道辦事處是城市管理體制改革的一次大膽探索，它順應(yīng)了城市治理結(jié)構(gòu)扁平化的內(nèi)在要求、政府職能轉(zhuǎn)變的基本需要，代表行政體制改革的發(fā)展方向，此舉將成為街道辦事處改革的最終趨勢。具體策略如下：

（一）調(diào)整行政區(qū)劃

撤銷街道辦事處的前提是要調(diào)整行政區(qū)劃，合理劃分市轄區(qū)的管轄范圍，適當(dāng)增加市轄區(qū)數(shù)量。同時適當(dāng)合并小社區(qū)，成立大社區(qū)，擴(kuò)大社區(qū)地域范圍和人口規(guī)模，既能保持合宜的管理幅度，也能增加社區(qū)可利用資源。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)供給改革

政府應(yīng)鼓勵社區(qū)成立各種服務(wù)中心，建立“社會工作站”，聘請專業(yè)社區(qū)工作者，招募社區(qū)工作志愿者，為居民提供如家庭服務(wù)、殘疾人服務(wù)、青少年教育等服務(wù)。也可通過政府購買服務(wù)項目的方式，政府委托社區(qū)組織，提供社區(qū)公共衛(wèi)生、文化教育、健身娛樂等服務(wù)，政府部門則只承擔(dān)監(jiān)督、指導(dǎo)等職責(zé)。對一些適合市場化運(yùn)作的服務(wù)項目，可以逐步引入和開放市場競爭，通過招標(biāo)競標(biāo)、BOT等形式，由企業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)。

（三）培育社區(qū)自治能力

社區(qū)自治能力包括兩方面：一是公民自治的“硬實力”，即培養(yǎng)、生成公民自治的公共機(jī)構(gòu)部門，也是實現(xiàn)公民自治重要載體；一是公民自治的“軟實力”，即公民自身的自治能力。

（四）制定社區(qū)管理法律體

制定社區(qū)管理法律體系，將街道社區(qū)建設(shè)納入法制化軌道，并以法律形式鞏固改革的成果。首先，重新修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，明確街道辦事處、居民委員會的性質(zhì)和定位。其次，由于撤銷街道辦事處的改革涉及行政區(qū)劃的調(diào)整，因此，有必要以法律形式規(guī)定市轄區(qū)的規(guī)模、范圍等內(nèi)容。

（作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）